Лекция 1. История развития административного менеджмента и его правовое поле
План
1.Исторический обзор местного самоуправления в России. Основные этапы.
2.Введение Положений о земских учреждениях. Функции земских органов управления.
3.Правовая база при формировании государственных, областных, республиканских, городских и районных администраций.
Исторический обзор местного самоуправления в России. Основные этапы.
Кризисная ситуация, сложившаяся в экономике России, сопровождается серьезным обострением проблем и противоречий в национальной, политической и социальной сферах общественной жизни, которые в свою очередь сдерживают развитие Российской Федерации и разрушают ее государственность.
В этих условиях важнейшим фактором стабилизации выступают использование потенциала самоорганизации и самоуправления населения для улучшения условий жизнедеятельности и сохранения Российского государства.
Самоуправление, являясь средством вовлечения каждого индивида в социально-экономическое регулирование посредствам целеполагания и самоорганизации субъектов хозяйствования и населения, позволяет учитывать, координировать и реализовывать многообразие их интересов, удовлетворять социально-культурные и социально-бытовые потребности за счет средств и ресурсов хозяйствующих субъектов, территориальных образований, а также государства.
Местное самоуправление, повышая активность населения в решении важных проблем жизнедеятельности, способно придать развитию общества дополнительные внутренние стимулы самодвижения, ускорения социально-экономического и научно-технического прогресса.
Формирование всех систем муниципального управления связано с двумя основными общественными проблемами: '' вертикальной'' организацией власти и ее взаимосвязями с различными городскими и сельскими общинами, с местным населением различных видов поселения.
В классовом обществе местное самоуправление (муниципальное управление) является тем звеном государственно-административных отношений, которое обеспечивает исполнение государственных правовых актов в интересах местного населения и самими населением в различных органиционно-правовых формах.
Местное самоуправление- это автономная деятельность самоорганизовавшегося населения. Конституция России не только признает и закрепляет местное самоуправление, но и устанавливает конституционный принцип - норму о самостоятельности местного самоуправления в пределах его компетенции, отделяя его от системы органов государственной власти, которые не имеют права осуществлять функции муниципального управления. Не обладают такими полномочиями и государственные должностные лица.(Конституция РФ ст.12; “Об общих принципах местного самоуправления в РФ” Закон РФ, Статья 14 п.4) Конституционно-правовые гарантии местного самоуправления, обеспечение его финансовой и иной автономии и независимости от государственного аппарата, его чиновничества позволяет этому важнейшему политическому институту ускорить формирование и развитие гражданского общества в России, повышение жизненного уровня народа, качества его жизни, и, что очень важно еще, сблизить государственную власть с народом.
Основные этапы местного самоуправления
В целом, исторические этапы развития местного самоуправления в России совпадают с историческими этапами формирования отечественной государственности. Это легко объяснимо. Местное самоуправление в российских условиях всегда было тесно связано с государственной властью, испытывала ее сильное влияние [4. C. 19]. Процессы централизации неминуемо означали сдвиг баланса с местного самоуправления на местное управление, государство пыталось подчинить себе публичную власть на местах, заставить ее служить своим интересам. В то же время, в периоды либеральных (в российском понимании этого слова) реформ государство позволяло расширять полномочия самоуправления, перекладывало на него выполнение некоторых своих функций.
Предлагаем выделить следующие этапы развития исторических традиций местного самоуправления в России:
1. древнерусский этап, который берет свое начало в Киевской Руси и включает период феодальной раздробленности;
2. этап Московской Руси, который берет свое начало в период централизации и завершается созданием Российской империи;
3. имперский этап (до реформ середины ХIХ века);
4. позднеимперский этап (середина ХIХ – начало ХХ века);
5. республиканский этап (1917г.);
6. советский этап (1918-1991);
7. современный этап (1991 – по настоящее время).
Вопрос 2.
Основной земский орган – уездное земское собрание формировали три курии – землевладельцев, городских жителей и крестьян. Устроители земской реформы не решились открыто провести сословный принцип формирования новых местных органов. Однако неприемлемым для них было и всеобщее избирательное право. Поэтому для выборов земских учреждений предполагалось разделить все уездное население на три курии, в каждой из которых, как отмечала комиссия, “преобладает одно из главных исторически сложившихся сословий”. Избирательная система должна комбинировать сословное начало с началом имущественного ценза. Кроме того, куриальная система позволяла правительству заранее планировать число выборщиков от сословий и регулировать их соотношение в земских учреждениях. Курия уездных землевладельцев состояла в основном из дворян-помещиков. Право голоса на съезде уездных землевладельцев получали обладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. Земельный ценз устанавливался отдельно для каждой губернии в зависимости от состояния помещичьего землевладения. Например, во Владимирской губернии он составлял 250 десятин, в Вологодской – 250-800 десятин, в Московской – 200 десятин. Ценз недвижимости и годовой оборот капитала устанавливались размером в 15 и 6 тысяч соответственно. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных. В курию городских обывателей входили городские промышленники и торговцы, имевшие оборот не менее 6000 руб/год, а также «лица, владеющие на городской земле недвижимою собственностью, оцененною, для взимания налога, в городских поселениях, имеющих более 10000 жителей, не ниже 3000 руб.; в городских поселениях, имеющих от 2000 до 10 000 жителей, не ниже 1000 руб., и во всех прочих городских поселениях не ниже 500 рублей»[1]. В сельской курии не был установлен имущественный ценз. Однако в ней была была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и посылали их на собрание, которое избирало земских гласных (в уездное земское собрание). При этом надо отметить, что из данных трёх курий только крестьянский съезд носил чисто сословный характер, что лишало возможности участия в нем лиц, не входящих в состав сельского общества, прежде всего сельской интеллигенции. Результаты выборов гласных в губернские и уездные земские собрания по 29 губерниям на 1865—67 были таковы: в губернские — помещиков-дворян — 74,2%, купцов — 10,9%, крестьян (в основном кулаков, сельских старост) — 10,6%, прочих — 4,3%; в уездные — помещиков-дворян — 41,7%, духовенства — 6,5%, купцов — 10,4%, крестьян — 38,4%, прочих — 3%. Результаты выборов гласных в уездные Земство по 34 губерниям на 1883—85 почти не изменились в отношении дворян и крестьян, но заметно увеличилось количество гласных от разночинных и буржуазии[1]. Уездное земское собрание избиралось на три года. Его председателем был уездный предводитель дворянства. Губернское земское собрание состояло из гласных (т.е. выборных лиц), выбираемых уездными земскими собраниями. Срок его полномочий также составлял три года. Из числа избирателей были исключены лица моложе 25 лет, лица, находящиеся под уголовным следствием или судом, лица, опороченные по суду или общественному приговору а также иностранцы, не присягнувшие на подданство России. Земское собрание собиралось только раз в год на 10 дней, а губернское собрание – раз в год на 20 дней. Постоянным действующим земским органом власти была уездная земская управа, которая составлялась из Председателя и двух членов, избираемых на три года Уездным Земским Собранием. При этом допускалось увеличение числа членов управы до 6 человек. Начальник Управы утверждался губернатором. Губернская Земская Управа состояла из Председателя и шести членов, избираемых на три года Губернским Земским Собранием. Председатель Губернской Управы утверждался в должности Министром Внутренних Дел. Некоторые решения, принимаемые Земским собранием, требовали утверждения у министра внутренних дел. В частности, это были решения по вопросам дорожного строительства, открытии ярмарок сроком более четырнадцати дней и о сборах за проезд по земским путям сообщения. Власть против земств Несмотря на то, что земствам были поручены исключительно хозяйственные функции, они не избежали политизации, что было вызвано тем, что они становились центрами «кристаллизации» местной интеллигенции. Это приводило к тому, что политические заявления земств неизбежно находили свое отражение в составленных и выпущенных земствами в свет делопроизводственных документах. Неизбежно последовал рост административного нажима и ограничение гласности в деятельности земств. Вот что пишет в своей статье «Земская и городская Россия (Прошлое и будущее)», опубликованной в 1915 году, Андрей Шингарев (А. Шингарев - земский врач с 1895 по 1907 г. в Воронежской губернии, с 1895 года вплоть до 1901 - губернский гласный Тамбовского земского собрания, с 1905 г. - член Конституционно-демократической партии (партии кадетов))[2]: Законом [13 июня] 1867 г. было запрещено "без разрешения местного губернского начальства" печатать состоявшиеся в городских думах и земских собраниях отчёты о заседаниях и это, по заявлению А.И. Кошелева, произвело "самое тяжёлое действие". Предпринятая мера имела не только цензурный характер, но и пыталась пресечь единение земств между собою, обсуждение ими общих мероприятий. Объединение земств всегда всего более пугало бюрократию, и земская история в этом направлении всего больше богата мерами административного пресечения. Образование земских союзов и съездов долгое время категорически воспрещалось. Уже по Положению 1864 г. соглашение земств друг с другом было ограничено "согласием губернатора", а разъяснением Сената 1867 г. объявлено незаконным постановление одного губернского земства о сообщении его предположений земствам других губерний. Даже обсуждение вопроса о земских союзах в общей печати было в начале 1880-х годов запрещено министерским циркуляром. Следствием нового закона стало то, что уже в 1867 г. земские учреждения Санкт-Петербургской губернии были на время закрыты, т.к. Петербургское губернское земское собрание заявило о необходимости участия земства в законодательных работах. Конечно, характер и периодичность применения губернаторами на практике своих возможностей по цензуре земских документов в немалой степени зависели как от их личных качеств и убеждений, так и от поведения земских лидеров. До нас дошли мемуары председателя новгородской губернской земской управы Н. Н. Фирсова. «В начале 70-х гг. XIX в. управой был составлен доклад «О народном продовольствии» и направлен губернатору Э. В. Лерхе. В докладе, между прочим, отмечалось, что 1868 г. в губернии «ознаменовался голодом». Эта фраза пришлась не по вкусу Э. В. Лерхе, и он лично явился к председателю земской управы просить, чтобы тот слово «голод» заменил словом «недород» и приискал какое-нибудь более подходящее выражение вместо «ознаменовался», потому что «слово „ознаменовался" подразумевает нечто хорошее, возвышенное, а „недород" хлеба довольно обычное, но, к сожалению, явление все-таки нежелательное». Н. Н. Фирсов тут же исполнил просьбу губернатора»[3]. Впрочем, уже 8 октября 1867 г. вышло некоторое послабление в этом вопросе - циркуляр Министерства внутренних дел отменил право губернаторов на цензуру тех отчетов управ, полные тексты которых предусматривалось распространять только среди земских гласных. Притеснялись земства и на экономическом фронте. Так как среди первых земских деятелей преобладали представители земледелия, а не промышленности, то для пополнения земских бюджетов они попробовали эксплуатировать в значительной мере промышленность и торговлю. Так, в некоторых местах земские управы облагали гильдейские свидетельства в 2.5 раза высшими сборами, нежели сборы, взимаемые с них казной. В других местах они начинают так сильно облагать лесопромышленников, что те даже сокращали свою деятельность. В результате в январе 1866 г. был издан циркуляр, ограничивающий право обложения земствами сплавных лесов. Сильному налоговому давлению подверглась и промышленность – налогами стали облагаться не только доходы промышленников, но и недвижимость. Министерство финансов, во главе которого стоял тогда граф Михаил Христофорович Рейтерн, всячески старавшийся поощрять и оберегать крупную промышленность, увидело в таких стремлениях земств угрозу всем своим планам, не говоря уж о прямом подрыве возможности обложения этих же заведений и промышленного капитала со стороны казны. 21 ноября 1866 г. по инициативе Рейтерна был издан закон, в котором было установлено, что земства могут облагать налогами только недвижимую собственность фабрик и заводов, причём по ставкам не выше, чем налог на другую недвижимость в данном районе. Данный закон сразу поставил земства в финансовом отношении в чрезвычайно трудное положение, и вызывало крайнее их раздражение. Земства увидели в этом один из симптомов враждебного отношения к своим задачам и деятельности со стороны правительства. Однако, вряд ли в данном случае это справедливо, так как граф Рейтерн не был реакционным министром, а, напротив, являлся сторонником земского самоуправления. Данные ограничения были введены им из-за того, что он опасался, что иначе налоговое давление со стороны земств на промышленность подорвёт возможность выполнения его общегосударственных финансовых планов. Ещё одно стеснение земской деятельности последовало в 1869 г. - положением Комитета министров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылки корреспонденции. Если взять совокупный доход земств за 1868 г., который составляет 14 млн. 570 тыс. руб., и исключить отсюда доходы земств от разных своих капиталов, то получится, что все оставшиеся сборы, составляющие прямые (окладные) подати в земстве, составляли 12 млн. 840 тыс. руб. Из них около 9 млн. 700 тыс. руб. или 75% ложилось на землю, остальные сборы распределялись: в виде налогов на недвижимые имущества в городах — 3.4%, в виде сборов с торговых и промышленных помещений, фабрик и заводов — 8.3% и сбора с торгово-промышленных документов — 12,7%. Те 9 млн. 700 тыс., которые падали на землю, распределялись так: с 75 млн. десятин помещичьей, казенной и удельной земли было взято 4 млн. 800 тыс. руб. и с 70 млн. десятин крестьянской земли почти столько же[12]. То есть в итоге основные доходы земств стали поступать от налогов на землю, чему земские управы изначально противились. Реформа городского самоуправления 1870 г. 16 июня 1870 г. Александром Вторым было утверждено новое Городовое положение, регулировавшее вопросы управления городским хозяйством. Согласно положению, распорядительные функции предоставлялись городской думе, управа же сделалась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой. Распределение занятий и порядок действий управы и подчиненных ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждений администрацией. Избирательное право предоставлялось всем городским жителям в возрасте от 25 лет, имевшим русское подданство и хоть какую-то недвижимость в пределах города, или же кто уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового, на мелочной торг (лицензию на право мелкой торговли) и т.п. Эти люди могли избирать и быть избранными в городскую Думу. Все лица, имевшие право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по сумме причитающихся с каждого из них сборов в доход города; затем производилось деление на три разряда. К первому причислялись те горожане из показанных в начале списка, которые уплачивали вместе треть общей суммы сборов со всех избирателей; ко второму - следующие за ними по списку, уплачивавшие также треть сборов; к третьему - все остальные. Каждый разряд составлял особое избирательное собрание под председательством городского головы и выбирал треть гласных в городскую думу. Первый разряд обычно насчитывал лишь десятки (если не единицы) избирателей, принадлежавших к наиболее крупным домовладельцам или торговцам, а третий – тысячи, т.е. основную массу городского населения. Так, в начале 70-х годов в Петербурге разница в представительстве первого и третьего разрядов составляла 65 раз (!). [5]. Несмотря на это, каждый из разрядов посылал в Думу одинаковое количество представителей. У Думы были достаточно широкие полномочия. Постановлением думы члены городской управы могли быть устранены от должности и преданы суду. Городской голова также избирался думой, но утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга города). Городской голова, как правило, занимал руководящее место не только в управе, но и являлся также председателем думы. Большинство дел, в том числе и годовые сметы, решались думой окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. Утверждению губернской администрацией или в некоторых случаях Министерством внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). На губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления.