Недостатки Конституции РФ и предложения по ее изменению
Действующая в настоящее время Конституция России была принята 12 декабря 1993 года и вступила в силу 25 декабря 1993 года после официального опубликования в Российской газете.
Этот Основной закон государства кардинально отличается от ранее действовавших советских Конституций.
Она внесла существенные изменения в систему органов государственной власти, учредив вместо Съезда народных депутатов и Верховного Совета двухпалатное Федеральное Собрание. Она закрепила права человека и гражданина в соответствии с международными принципами и нормами и систему их гарантий. Разграничила предметы ведения между РФ и субъектами федерации.
В то же время, как показывает более чем десятилетняя практика действия Конституции, она не лишена ряда существенных недостатков, требующих исправления.
Как справедливо отмечает известный ученый Д.А.Керимов, и опыт реализации Конституции и «сам Основной закон, страдают множеством недостатков…»[1].
Чаще всего недостатками Конституции называются следующие:
- по Конституции в России установлена так называемая французская, «смешанная» (президентско-парламентская) модель организации власти, которую считают не очень удачной, так как слабыми полномочиями обладает представительная власть, которая в демократическом обществе является главным противовесом авторитаризма и тоталитаризма;
- неурегулированность отношений между центром и регионами;
- чрезмерно сложная процедура принятия поправок;
- слишком широк перечень причин, по которым прав и свободы могут быть отменены «в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»;
- высказываются опасения о том, что у властей остается возможность наступления на права граждан, так как среди прав, которые могут быть «отменены в случае введения чрезвычайного положения», оказались такие, как равенство всех перед законом, право на свободу и личную неприкосновенность, свобода мысли и слова, свобода массовой информации, гарантии государственной защиты прав и свобод;
- самые значительные, практически неконтролируемые полномочия сосредоточены в руках президента, так как ему придаются не только права исполнительной, но и элементы полномочий других ветвей власти.
Таким образом, все имеющиеся проблемы можно сгруппировать следующим образом:
1. Вопросы, касающиеся правового статуса личности (особенно проблемы декларативности норм).
2. Относящиеся к статусу и полномочиям главных государственных органов управления.
3. Затрагивающие вопросы федерализма.
Рассмотрим данные недостатки более подробно и постараемся найти пути их законодательного исправления.
Вопросы, касающиеся правового статуса личности.
Вопрос о правах человека и гражданина – это составная часть вопроса фактического положения личности, ее правового статуса.
В сущности, понятия «правовое положение» и «правовой статус» личности близки. В них отражаются все основные стороны юридического бытия индивидов: их потребности, интересы, мотивы, трудовая, общественная, политическая и другая деятельность, все виды взаимоотношений друг с другом и с государством[2].
Правовой статус человека и гражданина обусловлен его правами и свободами, данными, прежде всего, Конституцией.
Непосредственно под конституционными правами и свободами понимаются «наиболее важные права и свободы человека и гражданина, раскрывающие естественное состояние свободы и получающие высшую юридическую защиту» [3].
Как показывает практика, сегодня часть прав и свобод человека реально не используется, и эта проблема тесно связана с вопросом обеспечения действия Конституции.
К сожалению, в обществе распространено мнение о Конституции РФ, как о своеобразной декларации. Реальное действие Конституции связывают не с ней самой, а с воплощением положений Конституции в соответствующих актах, развивающих ее нормы.
В соответствии со ст.15 Конституции РФ она имеет прямое действие. Дискуссия о том, в чем выражается прямое действие конституции, каков механизм реализации конституции, ведется давно, литература на этот счет обширна[4].
Несомненно, что Конституции РФ не должно быть чуждо правило прямого действия отдельных ее конкретных положений как основы не вообще строя, системы, а определенных видов общественных отношений. Иначе говоря, от глобальности прямого действия Конституции надо перебросить мост к ее способности формально-правового регулирования общественных отношений.
Прямое действие Конституции связано с такой категорией как дух, смысл Конституции. В определенном отношении эта категория опасна, поскольку упирается в трактовку Конституции. Получается, что «сколько людей, столько и мнений».
Прежде всего, несмотря на то, что прошло уже более 10 лет после принятия действующей Конституции, достаточного числа необходимых актов, либо прямо предусмотренных ею, либо обусловленных логикой конституционных предписаний, еще не появилось.
Приняты практически все требуемые федеральные конституционные законы, однако из предусмотренных в самой Конституции федеральных законов, существовавших ранее, еще не все получили новую редакцию, а в «культурном» конституционном государстве после появления новой Конституции требуется все без исключения законодательство обновить хотя бы в формально-юридическом плане. Причем по некоторым таким законам нужна их тщательная переработка не столько с учетом самой Конституции РФ, сколько исходя из идей, предложений и появившейся практики их применения.
Так, ст.31 Конституции говорит о том, что граждане РФ имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. То есть, здесь заложена идея, что они делают это по собственному усмотрению, лишь ставя власти в известность о своих намерениях.
На самом же деле повсеместно действует вместо уведомительного фактически разрешительный порядок, однако в его искривленной форме: если орган исполнительной власти субъекта РФ или глава муниципального образования отказался принять уведомление инициаторов о желаемом мероприятии, проводить его нельзя. Налицо иное применение нормы Конституции, что требует корректировки: изменить или подобный порядок, или саму норму Конституции.
В ч.3 ст.40 Конституции РФ сказано о том, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Местные власти часто игнорируют положение Конституции о возможности бесплатного предоставления жилья, а понятие доступной платы трактуется так, что для многих нуждающихся делает невозможным приобретение квартиры.
Такие примеры можно было бы продолжить, однако вывод будет все равно тот же: ценности и идеи Конституции не могут быть отданы «на откуп» органам и должностным лицам, применяющим ее положения и позволяющим себе такую ее трактовку, которая им кажется реалистичнее и, тем более, удобнее.
К сожалению, ни Президент, ни Государственная Дума, ни Совет Федерации не проводят официального анализа практики реализации Конституции в области защиты прав и свобод человека и гражданина. А это, как видится, могло бы помочь в налаживании правильных путей ее реализации.
В отношении отдельных положений Конституции о правах и свободах человека сложность их воплощения в жизни и текущем законодательстве связана с тем, что, включая эти положения в Основной Закон, его создатели не очень-то представляли, как их далее развить в более детальных нормах. Им казалось, что вполне достаточно того, что записано, и на этой основе пойдет «плавное» развитие, но этого не получается.
В связи с этим Конституционному Суду РФ приходится своими постановлениями формулировать пути применения принципов Конституции.
Таким образом, можно сделать обобщающий вывод: по каждому праву человека и гражданина, сформулированному в Конституции, необходимо обсудить, не требует ли оно для реализации отдельного закона или хотя бы комплексного акта для группы родственных прав.
Относящиеся к статусу и полномочиям главных государственных органов управления.
Важнейшей проблемой конституционного регулирования являются положения о «ветвях» власти. Так, очевидно противоречие ст.10 и ст.11 Конституции: в первой говорится о трех традиционных ветвях власти (законодательной, исполнительной, судебной), а во второй упоминается президентская государственная власть.
Несмотря на обширную литературу по этому вопросу, на практике для исправления этого недостатка ничего не сделано.
В ст.10 Конституции говорится о самостоятельности законодательной, исполнительной и судебной власти, но нет принципиального положения о единстве государственной власти, хотя еще Ш.Монтескье подчеркивал, что ветви власти должны находится в единстве, дополняя друг друга.[5]
В ч.3 ст.5 говорится лишь о том, что федеративное устройство России основано наряду с другими моментами на «единстве системы государственной власти». Это лишь часть проблемы, хотя и очень важная, к тому же слово «система» в данном контексте не очень удачно.
Из единства власти вытекает положение о субсидиарности «ветвей»: ради достижения общих целей каждая ветвь своей деятельностью дополняет другую, если последняя не обладает достаточными возможностями и если это допускает конституция.
Таким образом, отсутствие единства власти не позволяет говорить и о соблюдении принципа разделения властей, что явно требует конституционного вмешательства.
В качестве мировой тенденции можно отметить усиление парламентского контроля (особенно со стороны нижней палаты) по вопросам управления при любой форме правления, неодинаковы лишь способы контроля. Государственная Дума, как и иные нижние палаты парламентов, имеет контроль в отношении правительства в России, однако, несомненно, требуется его расширение, что и должно быть отражено в российской Конституции.
3. Затрагивающие вопросы федерализма.
Необходимость внесения поправок в Конституцию Российской Федерации обусловливается и началом крупномасштабных реформ федеративных отношений в России.
В ходе реформы 2000 года институт полномочных представителей Президента РФ претерпел значительные изменения, причем особенно существенно были модифицированы критерии определения компетенции соответствующих полномочных представителей. Подведение юридического обоснования под эту трансформацию отсылает нас к ст.ст.80, 83 и 85 Конституции РФ, которые определяют, что Президент РФ принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Согласно п.«к» ст.83 Президент РФ назначает и освобождает своих полномочных представителей. Ч.1 ст.85 Конституции РФ устанавливает, что Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
Как свидетельствует вышеизложенное, конституционные нормы о полномочных представителях являются лишь рамочными, поэтому очевидно, что для нормально (в конституционном, правовом смысле) функционирования данного института функции полномочного представителя должны получить более четкую правовую регламентацию на более высоком юридическом уровне – в специальном федеральном законе[6]. Как справедливо подчеркивает Н.М.Добрынин, наиболее приемлемым в этой ситуации стало бы принятие федерального конституционного закона и внесение соответствующих изменений в Конституцию России[7].
Кроме этого, актуальной сегодня является и дискуссионная проблема совершенствования субъектного состава Российской Федерации. Все больше говорится о необходимости укрупнения субъектов Федерации, что вытекает из существующей асимметричности федеративных отношений.
Однако гораздо больше вопросов вызывают различия в правовом статусе субъектов Федерации. Как отмечает Д.А.Керимов, «Конституция устанавливает равноправие субъектов Федерации, однако в Основном законе содержатся нормы, противоречащие этому установлению. Правовой статус субъектов различен».[8] Субъектный состав России сегодня весьма разнообразен: республики, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции России; автономные округа и автономная область, чей статус весьма отличается от статуса республик меньшим объемом прав; края, области и города федерального значения, опять же обладающие полной государственной власти вне пределов компетенции Российской Федерации, однако если автономный округ входит в состав края или области, то «отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области» (ч.4 ст.66 Конституции РФ). Получается, что один равноправный субъект входит в состав другого. «Государство в государстве»?
Как видится, выходом из этой ситуации могут стать следующие предложения. Например, по мнению Н.М.Добрынина[9], без какого-либо ущерба для государственного устройства страны необходимо придать всем субъектам равный конституционно-правовой статус и значительно сократить количество их видов: до республик и исторически сложившейся формы – губерний. Другая точка зрения, поддерживаемая многими авторами, - разумное укрупнение регионов, создание, к примеру, таких субъектов, как Западная и Восточная Сибирь, Северо-Запад, Большая Волга и т.д. По нашему мнению, оба предложения заслуживают самого пристального внимания законодателя.
Подытоживая вышесказанное, отметим следующее.
В данной работе был проанализирован только ряд наиболее общих вопросов, которые требуют дополнительного обсуждения и решения.
Очевидно, что пересмотр Конституции Российской Федерации неизбежен, причем в обозримом будущем, поскольку сегодня Конституция не лишена недостатков, которые требуют исправления и законодательного изменения норм Основного закона.
Причем, это носится практически ко всем основным разделам Конституции: правам и свободам человека, полномочиям государственным органов, форме государственного устройства России.
Список использованных источников:
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. – М.: 2004.
2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. – М.: Норма-Инфра*М, 2001.
3. Баглай М.В. Уважать и соблюдать Конституцию – главное условие правопорядка//Российский конституционализм: проблемы и решения (материалы международной конференции). - М.: 1999.
4. Баймаханов М.Т. К вопросу о роли текущего законодательства в обеспечении реализации Конституции//Теоретические вопросы реализации Советской конституции. – М.: 1982.
5. Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти//Журнал Российского права. 2001. № 1.
6. Добрынин Н.М. Новый российский федерализм и конституционная реформа как неизбежность перемен//Журнал Российского права. 2004. № 3.
7. Керимов Д.А. Конституции России 10 лет – опыт реализации: Сб.научных статей по материалам Всероссийской научно-практической конференции. – Тюмень: Издательство ТГУ, 2003.
8. Конституционное право/Отв.ред. В.В.Лазарев. – М.: Юристъ, 1999.
9. Разделение властей и парламентаризм/Под общ. ред. Глушко Е.К. - М.: ИГПАН,1992.
[1] Керимов Д.А. Конституции России 10 лет – опыт реализации: Сб.научных статей по материалам Всероссийской научно-практической конференции. – Тюмень: Издательство ТГУ, 2003.
[2] Конституционное право/Отв.ред. В.В.Лазарев. – М.: Юристъ, 1999. – 123.
[3] Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. – М.: Норма-Инфра*М, 2001. – С.159.
[4] Баглай М.В. Уважать и соблюдать Конституцию – главное условие правопорядка//Российский конституционализм: проблемы и решения (материалы международной конференции). - М.: 1999; Баймаханов М.Т. К вопросу о роли текущего законодательства в обеспечении реализации Конституции//Теоретические вопросы реализации Советской конституции. – М.: 1982 и др.
[5] В кн.: Разделение властей и парламентаризм/Под общ. ред. Глушко Е.К. - М.: ИГПАН,1992. - С.17
[6] Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти//Журнал Российского права. 2001. № 1. – С.115.
[7] Добрынин Н.М. Новый российский федерализм и конституционная реформа как неизбежность перемен//Журнал Российского права. 2004. № 3. – С.10.
[8] Керимов Д.А. Конституции России 10 лет – опыт реализации: Сб.научных статей по материалам Всероссийской научно-практической конференции. – Тюмень: Издательство ТГУ, 2003.
[9] Добрынин Н.М. Новый российский федерализм и конституционная реформа как неизбежность перемен//Журнал Российского права. 2004. № 3. – С.12-13.