Формы государственного регулирования социально-политического развития региона

В процессе реформирования обозначились и продолжают утверждать­ся довольно глубокие территориальные различия в уровне и качестве жизни, во многом определяемые экономическими, природно-климатическими, при-родно-ресурсными и инфраструктурными особенностями регионов, являются логическим основанием для использования многими государствами так на­зываемой "политики выравнивания". Ее результатами считают последова­тельное приближение параметров уровня жизни и экономического развития в худших (по этим параметрам) регионах как минимум к среднему уровню.

Государственное регулирование осуществляется везде и всегда. Целе­направленное регулирование регионального развития есть обязательная функция практически всех государств мира, и если государство не осуществ­ляет такого регулирования, то это означает, что либо проблем такого рода просто не существует (например, в Ватикане), либо государство не озабочено своим настоящим и будущим, либо оно бессильно.

В настоящее время утверждается категория "социальности" современ­ного государства, активно формируются и развиваются в зависимости от на­ционально-исторической специфики механизмы прямого или косвенного управления социальными процессами как составная часть регулирования со­циальной сферы современного общества.

Механизм регулирования социальных процессов зависит от типа поли­тической системы, в большинстве случаев он носит характер внеэкономиче­ского принуждения. Однако, на первых этапах существования нового рос­сийского государства споры политиков были связаны не столько с оценками влияния тех или иных решений на макроэкономическую стабилизацию,

¹ В утвержденных Президентом РФ (указ от 3 июня 1996 г. № 803) "Основных положениях региональной политики Российской Федерации" в числе основных целей этой политики названо "выравнивание условий социально-экономического развития регионов".

сколько с выяснением практических мер по реализации этих решений на со­циальную сферу и на защищенность людей. Имевшиеся концепции социаль­ной политики переходного периода, претендовавшие на комплексность и за­вершенность, были труднореализуемы из-за следования в большинстве слу­чаев их авторами чувству "социальной справедливости", а не объективным экономическим расчетам.

В период реформ 90-х годов в силу влияния комплекса рассмотренных нами факторов произошло резкое ослабление роли органов государственной власти не только в хозяйственной и социальной сферах, но и в охране право­порядка и национальной безопасности. Тенденция к подмене государствен­ного регулирования действием «невидимой руки рынка» сочеталась с фети­шизацией государства обыденным сознанием, которое до сих пор отождеств­ляет функции отдельных сфер общества с функциями государства и до сих пор ждет от органов исполнительной власти опеки во всех жизненных ситуа­циях. Отказ от всеобъемлющего регулирования, установка на «разгосударствление» общества не перешли в ясное понимание новой роли и функций го­сударственной власти и не привели к созданию более эффективных структур и технологий управления.

Развитие общественно-политической ситуации в 1989-1991гг., распад советской империи привели к значительной трансформации общественного сознания в оценках одних и тех же событий, связанных с этим распадом. Не явились исключением и представления о социальной политике, ее целях, средствах и методах проведения.

Изменения направлений социальной политики, которые в конкретных условиях свелись к следующему:

1. Государственная собственно социальная политика в процессе пере­хода к рынку и на этапе стабилизации предусматривала уменьшение количе­ства категорий и численности групп населения, социальная защита которых осуществляется за счет федерального бюджета (уже в начале 1992 года рос­сийское правительство заявляло о "защите наиболее уязвимых групп населе-ния в течение переходного периода").

2. Предполагалось также достаточно быстро сузить печень регу­лируемых цен, что неизбежно отразилось на структуре расходов населения. "До конца 1992 года" должны были быть сняты "все оставшиеся администра­тивные ограничения цен на потребительские товары и услуги (за исключени­ем квартирной платы, коммунальных услуг и общественного транспорта)"¹.

3. Наряду с этим появились новые виды социальной защиты от­дельных категорий граждан (в российских условиях одним из них на первом этапе реформ стали дотации на жилье не имеющих такового офицерам и пра­порщикам, а в последующем - дотации на оплату жилья малоимущим, вве­денные в регионах России в процессе повышения квартплаты).

4. Средства на мероприятия по социальной защите населения во все большей мере концентрировались в местных бюджетах, что в относительно

¹ Российская газета. 1992 г. 20 августа.

² См.: Меморандум российского правительства об экономической политике //Известия. 1992,25 февраля.
С.1.

благополучных регионах позволяло расширить перечень социальных льгот и абсолютные размеры выплат по ним по сравнению с установленным государ­ственным социальным минимумом.

5. Были сформированы государственные внебюджетные фонды соци­ального характера (пенсионных, фонды социального и обязательного меди­цинского страхования, занятости населения), средства которых предназначе­ны для финансового обеспечения федеральных социальных стандартов и не зависят от состояния госбюджета.

6. Бывшие так называемые "бесплатные" формы социального обеспе­чения (в первую очередь, медицинские) становились платными и развивались на основе социального страхования граждан.

7. Возникла необходимость учитывать при наличии некоторого базис­ного минимума социальных гарантий региональные различия в требованиях к уровню социальной защищенности проживающих в различных регионах в условиях дифференциации природных, социально-экономических и иных особенностей регионов.

Профессор Смирнов С.Н. в монографии "Региональные аспекты соци-альной политики" отмечает, что региональные аспекты социальных реформ

отразились на социальной политике таким образом:

 

 

 

	Факторы ре­гионализа­ции социаль­но- экономичес­ких реформ	Основные социально-экономические реше­ния	Использование в России в ходе реформ 1990-х годов
1.	Дифферен­циация реаль­ных денеж­ных доходов населения	Установление разно­временности достиже­ния глобальных пара­метров социальных ре­форм, вызывающих изменения в структуре доходов населения	Предпринимались не всегда количественно обоснованные попытки учета на федераль­ном уровне (например, при проведении жи­лищно-коммунальной реформы). Реально корректировались региональными органами власти с учетом возможностей бюджетов соответствующих регионов
Организация адресной социальной поддержки беднейших семей	На федеральном уровне сводились преиму­щественно к методическому обеспечению (законы прямого действия - "О прожиточ-

¹ Там же.

² Смирнов С.Н. Региональные аспекты социальной политики. М., 1999. С.38.

 

 

 

			ном минимуме", финансово необеспеченные законы - "О ветеранах" и т.д.). На регио­нальном уровне с учетом возможностей ре­гиональных бюджетов разрабатывались конкретные методики, определявшие крите­рии отнесения семей к беднейшим и разме­ры оказываемой им помощи.
Создание дополнитель­ных рабочих мест в ре­гионе	Не использовалось в условиях снижения инвестиционной активности государства и сворачивания реального сектора. Частный капитал ориентировался на регионы с высо­ким платежеспособным спросом населения. Фактор дешевизны рабочей силы в бедных регионах не учитывался ввиду транспортно-географических (дистантные регионы), либо национальных (часть национальных респуб­лик и автономий) причин.
2.	Несоответст­вие доходной базы соци­альной поли­тики его рас­ходам в ре­зерве регио­нов	Межрегиональное пе­рераспределение средств, предназначен­ных для финансирова­ния социальной поли­тики	Практиковались межрегиональные транс­ферты из федерального фонда финансовой поддержки территорий с целью выравнива­ния душевых бюджетов доходов в регионах. Осуществлялось межрегиональное перерас­пределение в пользу дефицитных регионов средств Пенсионного фонда России, феде­ральной части государственного фонда за­нятости населения, формируемого в про­центном отношении к поступившим страхо­вым взносам работодателей и т.д. Эти ме­ханизмы не позволили предотвратить зна­чительных межрегиональных различий в обеспеченности социальной политики ре­сурсами.
3.	Различия зна­чений пара­метров соци­ального раз­вития регио­нов	Выделение на основе социальных показате­лей депрессивных тер­риторий и разработка специальных программ их развития	Комплексная социальная типология регио­нов - субъектов федерации для обоснования управленческих решений не проводилась. Региональная политика носила сугубо поли­тизированный характер. Например, в мае -июне 1996 г. перед президентскими выбо­рами было принято более 9 Указов Прези­дента РФ1, посвященных социально-экономическому развитию отдельных субъ­ектов РФ, которые были отобраны на основе

¹ См.: Сегодня. 1998.7 мая. № 97 (1232).

В их числе были приняты указы "О некоторых мерах по обеспечению угольной промышленности в Читин­ской области" (23 мая); "О мерах по развитию хозяйственного комплекса Архангельской области"; "О пер­воочередных мерах по снятию социальной напряженности в Печорском угольном бассейне" (оба - 24 мая); "О мерах финансовой поддержки работ по сейсоукреплению объектов народного хозяйства в Камчатской области"; "О государственной поддержке огранизаций дизелестроения в Ярославской области " (оба - 7 ию­ня); "О мерах по государственной поддержке создания современных мини-грузовиков в Новосибирской области" (8 июня); "О мерах по обеспечению комплексного социально-экономического развития Краснодар­ского края в 1996-2000 годах"; "О мерах государственной поддержки социально-экономического развития Республики Хакасия в 1997 -2005 годах"; "О государственной поддержке кузбассой модели реформирования экономики региона в 1997 -2000 годах" (все -15 июня).

 

преимущественно неэкономических крите­риев. Специальная правительственная ко­миссия в начале 1990-х гг. предпринимала меры по поддержке регионов, в которых складывалась критическая ситуация на рын­ке труда. Эти меры основывались на поло­жениях статьи о территориях приоритетного развития республиканского Закона "О заня­тости населения в РФ" (в редакции 1991 г., из редакции 1996 г. данная статья исключе­на)

Обновленная в процессе либерального реформирования, система управления территориальным развитием в настоящий момент характеризует­ся сложным набором интересов (населения, предприятий, местного само­управления) и, следовательно, множеством критериев принятия решений, множественностью уровней управления, каждый из которых должен обла­дать определенной компетенцией и вероятностным характером принятия ре­шений на различных уровнях управления, большим разбросом вариантов развития всей хозяйственной системы.

Под региональным управлением принято понимать особый вид управ­ленческой деятельности по регулированию социально-экономических про­цессов на территории, характеризующихся определенным единством эконо­мической жизни и общностью условий воспроизводственной деятельности населения.¹

Управление социальным развитием региона является разновидностью регионального управления как более широкой сферы и определяется как сис­темное воздействие, оказываемое экономическими, организационными, пра­вовыми и иными методами, в ходе которого происходят существенные коли­чественные и качественные изменения в социальной сфере или ее отдельных компонентах, обеспечивающие ее переход на более высокие, по объективным критериям социального прогресса, ступени своего состояния.

¹ Липко А.Г., Миско K.M. Региональное управление: проблемы и перспективы. М., 1987. С. 4.

По мнению профессора Воронина В.В.¹ в современных условиях ре­гиональное управление должно иметь комплексный характер, базироваться на сочетании политической, экономической, социальной и административно-правовой баз и носить социально-ориентированный характер по решению первоочередных задач, в качестве которых выступают:

- повышение уровня жизни каждого человека;

- создание благоприятной среды жизнедеятельности людей и формиро­вания среднего класса;

- социальная защищенность малообеспеченного населения;

- обеспечение занятости и др.

Во многих регионах эти задачи часто подменяются производ­ственными, финансовыми, политическими и другими тактическими задача­ми. В результате в регионах самой беззащитной, по-прежнему, остается со­циальная сфера, что ведет к деградации социально-культурной и социально-бытовой инфраструктуры, духовному обнищанию людей, росту безработицы, повышению социальной напряженности.

Объект управления социальным развитием региона представляет со­бой управляемую социальную систему, элементы которой включают: 1) по группам населения - все население региона, территориальные общности, эт­нические, социально уязвимые и другие группы граждан; 2) по сферам соци­ального развития - занятость, уровень жизни, обеспечение по старости, здо­ровье, образование, культура, демографические и миграционные процессы и другие.

Анализ ситуации, сложившейся в большинстве российских регионов, позволяет выделить для исследования такие приоритетные объекты сфер со­циального развития, как: 1) ускорение адаптации к рыночной системе трудо­способных граждан и обеспечение эффективной занятости; 2) укрепление га­рантированной социальной защищенности для нетрудоспособных и социаль­но уязвимых слоев населения. Выделение проблем управления этими объек-

¹ Воронин В.В. Региональная политика в России. М., 2001. С.13.

тами вызвано тем обстоятельством, что это наиболее острые для большинст­ва регионов вопросы, и вместе с тем их решение явится основой для глубо­ких качественных изменений социального развития.

Но, как известно, жизнедеятельность людей осуществляется в соответ­ствии с законами единства и борьбы противоположностей, которые заметно обострились на фоне кризиса в экономике и расслоении населения. Во всех регионах стали ощутимыми противоречия между обещаемым процветанием и полученным обнищанием, производительными силами и общественными отношениями, жизненными потребностями людей и существующими финан­совыми возможностями их удовлетворения. Провозглашаемые в качестве приоритетных социальные цели все более дистанцируются от деградирую­щей социальной сферы. Почти во всех регионах РФ снижается уровень жиз­ни людей, увеличивается число безработных, разрушается социально-культурная инфраструктура, расчет преступность и т. д. Наметилась асим­метрия в региональном образе жизни, появились богатые и бедные террито­рии.

Важнейшим индикатором дифференциации социально-экономического развития регионов является различие в уровне жизни населения.

 

¹ Суринов А.Е Уровень жизни населения России: 1992 - 2002 года (на материалах официальных статистиче­ских наблюдений). М., 2003. С. 168.

 

Таким образом, мы снова возвращаемся к основам экономики выжива­ния, соответствующей социальной политике в узком смысле слова, и к эко­номике развития, соответствующей социальной политике в широком смысле слова.

Среди объектов управления по группам населения, на наш взгляд, не­обходимо выделять социально уязвимые группы граждан (пенсионеры, бед­ные, дети, инвалиды и другие), отдельные территориальные общности внут­ри региона (например, население отдельных районов, находящихся в более тяжелых социальных условиях), этнические и национальные общности (с це­лью обеспечения для всех общностей равных условий социального развития).

Надо сказать, что в Российской Федерации все поступления, ориенти-
,* рованные на формирование конечного потребления из системы социальной

защиты, могут быть разделены на три группы¹:

— денежные выплаты (пенсии, пособия и пр.);

— льготы, проявляющиеся в праве на снижение налогов, получение трансферты в натуральной форме;

— социальные услуги, потребляемые бесплатно или по ценам, не
имеющим экономического значения.

В Российской Федерации существует значительное количество пособий
и льгот, оказываемых населению за счет бюджета. Всего по подсчетам спе­
циалистов насчитывается 156 видов социальной поддержки, оказываемой
236 категориям населения. Их можно сгруппировать следующим образом:
•4 - 1. Льготы и дотации на оплату жилья и коммунальных услуг:

¹ Суринов А.Е. Уровень жизни населения России: 1992-2002 годы (на материалах официальных статисти­ческих наблюдений). М., 2003. С. 16.

2. Льготы по проезду на внутригородском общественном и междуго­
родном транспорте;

3. Льготы по приобретению лекарств;

4. Бесплатное обеспечение транспортными средствами, дотации на
бензин и техническое обслуживание:

5. Выплаты пособия по бедности;

6. Выплаты пенсионерам, ветеранам и лицам преклонного возраста;

7. Выплаты инвалидам;

8. Льготы по налогообложению;

9. Компенсации и выплаты беженцам и вынужденным переселенцам;

10. Выплаты пособий на детей и матерям;

11. Льготное и бесплатное предоставление путевок санаторно-ку­
рортного лечения;

12. Жилищные субсидии.

Финансирование системы социальной защиты населения в Российской Федерации осуществляется за счет государственного бюджета, бюджетных систем субъектов Российской Федерации как расходы на социально-культурные мероприятия и государственных внебюджетных социальных фон­дов.

Субъект управления социальным развитием региона - это управляю­щая система, организационно оформленная общность людей, наделенная функциями по осуществлению управленческих воздействий.¹ Основная цель субъекта управления состоит в обеспечении сохранения качества системы и ее развитии, в стремлении обезопасить, эмансипировать ее от воздействия стихийных факторов, в т.ч. от различных проектов популистской направлен­ности (от иррациональных влияний политического фактора). Иными слова­ми, противостоять стихийным, автоматически действующим факторам управления. Причем речь идет об относительной эмансипации, поскольку ос-

¹ Слепенков И.Н., Аверин Ю.П. Основы теории социального управления. М., 1990. С. 206.

вободиться абсолютно от управляющей силы случая общество не в состоя­нии, независимо от того, на какой стадии развития оно находится.¹

Целенаправленный механизм управления реализуется через специфи­ческие общественные институты - субъекты управления, которые в совокуп­ности представляют управляющую систему, включающую в себя государст­во, политические партии, общественные организации, социальные фонды и другие элементы. На региональном и местном уровнях эти функции выпол­няют соответствующие органы, учреждения.

На уровне регионов в настоящий момент существует потребность в разработке системы региональных статистических показателей характери­зующих состояние социальной сферы регионов. Кроме того, особо актуаль­ным является организация мониторинга основных процессов социального развития региона. Мониторинг должен представлять собой постоянно дейст­вующую систему анализа и диагностики социальных процессов региона и обеспечить условия реализации конкретных мер воздействия на процессы, требующие быстрого решения. Составной частью статистических исследова­ний и мониторинга должна быть также система социальных индикаторов ре­гиона.

Правовые методы управления представляют собой законодательное обеспечение правовой защищенности граждан. Необходимы региональные законы, регулирующие те процессы социального развития, которые не охва­чены федеральными законами.

Сложность, изменчивость и многоструктурность объекта управления на уровне региона определяют сложную взаимосвязь используемых методов. Методы реализуются через изучение объекта управления во времени, про­странстве, в тесной взаимосвязи и взаимообусловленности с другими объек-

тами, с учетом этнопсихологии населения, политической ситуации и многих других факторов.

Методы управления формируют механизмы управления социальным развитием. Как явление социальной жизни механизмы представляют собой сложную совокупность методов, приемов, технологий, способов, с помощью которых осуществляется функционирование социальных систем, реализация социальной цели, достижение определенного результата, удовлетворение общественного и индивидуального интереса. Выбором того или иного меха­низма, характером взаимодействия его составных элементов определяется эффективность функционирования социальных систем, устойчивость и жиз­неспособность социальной организации.

Учитывая вышеприведенные теоретико-методологические основания, нам представляется, что в настоящее время региональные особенности про­цессов социального развития требуют адекватного отражения при формиро­вании системы мер государственного регулирования, направленных на соз­дание равных условий для социального развития населения всех регионов Российской Федерации и предотвращение возникновения очагов социальной напряженности.

При этом большинство вопросов развития образования, здравоохране­ния и культуры, жилищного и коммунального хозяйства, социально-бытового обслуживания населения и ряд других должны решаться на уровне органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также на уровне организаций. Наряду с этим важно, на наш взгляд, для формирования устойчивого общества и единого социального пространства создать общую для всех регионов многоуровне­вую систему управления социальной сферой, в которой гарантии, устанавли­ваемые на вышестоящем уровне, на нижестоящих дополнялись бы и развива­лись. Так, на федеральном уровне следует сохранить обеспечение минималь­ных гарантий для всего населения страны независимо от места проживания. На уровне регионов общегосударственные гарантии в обязательном порядке

должны выполняться, а также повышаться и расширяться, исходя из кон­кретных социально-экономических условий и финансовых возможностей. Муниципализация социальной политики обусловлена тем, что человек дол­жен получать необходимую поддержку в той среде, где он живет и работает, где легко оценить его реальные потребности.¹

Такое «разделение труда» предполагает постоянное отслеживание зон совпадения и расхождения общегосударственных локальных (местных) при­оритетов социальной политики, своевременную корректировку федеральных подходов с учетом ресурсных возможностей местных властей и конкретных решений, принимаемых на уровне регионов.

Формально рассмотренная выше комплексная многоуровневая система социальных гарантий и социальной защиты населения в России создана. Од­нако в реальной практике она функционирует крайне неэффективно. Как на­ми было показано выше, социальная политика правительства не представляет собой целостную, интегрированную систему, а ее основные принципы, уста­навливающие права и свободы граждан, закрепленные Конституцией РФ, не всегда обеспечиваются.