Деятельность федеральных органов власти по реализации региональной социальной политики

Как свидетельствует практика, в условиях социально-экономических преобразований выработка и осуществление эффективной социальной поли­тики требует к себе пристального внимания и единства действий государст­венных структур. Схема перераспределения социальных полномочий и фи­нансовых ресурсов, в чем нуждается Россия, должна исходить из концепции, суть которой заключается в преобладающей роли государства в социальном процессе и упрочнении взаимосвязей Федерации и ее субъектов.¹

Потребность в регионализации социальной политики вызвана не толь­ко процессами снижения уровня управляемости экономическим и социаль­ным развитием страны в переходный период, но и существенным расшире­нием субъектов управления социальным развитием за счет регионального, местного и организационного звеньев управления. Изменения в составе субъектов управления социальной политикой в настоящее время наиболее рельефно отражают тенденцию к децентрализации.

Вместе с тем, процесс регионализации и муниципализации социальной политики, на наш взгляд, не равнозначен устранению федеральных органов законодательной и исполнительной власти от участия в управлении социаль­ной политикой, перекладыванию всей полноты ответственности за ее состоя­ние на плечи региональных и местных органов власти, переходу от единой

¹ Строев Е. Социальное развитие и российский федерализм // Человек и труд. 1997. № 5. С. 6.

государственной социальной политики к полностью автономной и локальной в каждом отдельном регионе. В процессе регионализации социальной поли­тики растущее значение приобретает оптимальное сочетание сократившегося регулирования из центра, правительственными ведомствами, с региональным и местным. Иначе говоря, сочетание общих законодательных норм и прин­ципиальных установок, единых для всей страны, со спецификой их примене­ния, с их преломлением в конкретной ситуации, с местной инициативой.

Рассмотрим механизмы реализации вышеперечисленных функций фе­деральных органов государственной власти, под которыми мы понимаем сложную совокупность методов, приемов, технологий, способов, с помощью которых осуществляется функционирование социальных систем, реализация социальной цели, достижение определенного результата, удовлетворение общественного и индивидуального интереса.

Исходя из данного определения, государство в лице федеральных ор­ганов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации располагает правовым, организационным, экономиче­ским механизмами реализации социальных функций.

Придерживаясь данной классификации механизмов реализации соци­альной политики, обратимся к их рассмотрению.

Характерными особенностями сложившегося правового механизма реализации социальных функций федеральных органов государственной вла­сти является, на наш взгляд, его несистемность и отсутствие четкой правовой упорядоченности. Как было показано выше, правовая база государственного регулирования социального развития никогда не формировалась как целост­ный массив нормативно-правовых актов, воплощающий единые концеп­туальные представления о сущности, содержании и формах государствен­ной социальной политики. В этой сфере традиционно доминировали субъек­тивизм и чрезмерная политизированность, упрощенный подход и конъюнк-турность. Дело в том, что действующее социальное законодательство появи­лось лишь в 1995 году в период избирательной кампании в Государственную

Думу, когда и были приняты основные законы, составляющие основу право­вого механизма регулирования социальной сферы. В связи с этим социальное законодательство в настоящий момент несет на себе отпечаток того времени и зачастую имеет откровенно конъюнктурный характер. В результате боль­шинство законов, несущих на себе отпечаток иллюзий первого этапа транс­формаций, обречено существовать только на бумаге - у общества объективно не хватает финансовых средств, необходимых для их реализации. Хотя зако­ны принимала Государственная Дума, на подпись Президенту они могли по­ступать после одобрения Совета Федерации. Видимо, предвидя, что проце­дура на практике может стать трудно выполнимой, авторы Конституции оп­ределили законы, которые не могут миновать Совет Федерации. К ним были отнесены законы, касающиеся федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы; войны и мира.¹

Основы для развития социального законодательства были заложены в Конституции РФ 1993 г. Статья 7 Конституции провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, что предусматривает, как было отме­чено выше, ряд гарантий в социальной сфере. Непосредственно социальной защите населения и развитию положений ст. 7 посвящены еще две статьи: ст. 38 (весьма декларативного характера) - о защите материнства, детства и се­мьи - и ст. 39, которая говорит о весьма расплывчатых и неопределенных га­рантиях права на социальное обеспечение.

Формулировка статей, посвященных социальной защите населения, особенно наиболее уязвимых групп, а также положения главы 2 «Права и свободы человека и гражданина» позволяют сделать вывод, что в Конститу­ции РФ не содержится реальных гарантий осуществления права на социаль­ное обеспечение, не говоря уже о более широком понятии права на социаль-

¹ Архипова Т.Г. Государственность современной России. М., 2003. С. 126.

ную защиту. Весьма существенным недостатком является то, что в Консти­туции РФ не получил закрепления принцип взаимосвязи минимального про-житочного минимума и минимальной заработной платы.

Законы, принятые в 1995 - 1996 гг., развивают и конкретизируют по­ложения Конституции РФ и, несомненно, являются шагом вперед в развитии социального законодательства в России. В законах приводятся необходимые определения; лица, нуждающиеся в том или ином виде социальной защиты, более не объекты, а субъекты правоотношений, возникающих в данной сфе­ре; определены права и обязанности субъектов правоотношений в сфере со­циальной защиты, в том числе и государства в лице государственных органов и должностных лиц, а также органов местного самоуправления; предпринята попытка определить правовое положение социальных работников; преду­сматривается деятельность негосударственных служб социальной защиты.

Особенно важное значение в этом контексте имеет Федеральный Закон "Об основах социального обслуживания в Российской Федерации" от 15 но-ября 1995г. В данном законе дается определение социального обслуживания, определяется система социальных служб, которая состоит не только из госу­дарственных, но и из негосударственных учреждений. В законе также рас­крывается содержание права граждан на социальное обслуживание, которое включает широкий спектр услуг; определяются полномочия федеральных

Величина прожиточного минимума в соответствии с федеральным законом от 24 октября 1997 г. № 134 ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" представляет собой стоимостную оценку потре­бительской корзины (устанавливается федеральным законом), а также федеральные платежи и сборы. По­требительская корзина включает минимальные наборы продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. Величина прожиточного минимума в целом по Российской Федерации определяется ежеквартально и устанавливается Правительством Российской Федерации. С 1 квартала 2000 г. расчет величины прожиточного минимума производится в соответствии с Методикой исчисления величины прожиточного минимума в целом по Рос­сийской Федерации (утверждена постановлением Минтруда России и Госкомстата России от 28 апреля 2000 г. № 36/34).

² Вместе с тем данное положение все же нашло отражение в принятом 21 декабря 2001 г. Государственной
Думой Трудовом Кодексе Российской Федерации, где в ст. 133 ч. 1 закреплено, что «минимальный размер
оплаты труда... не может быть ниже прожиточною минимума трудоспособного человека». На практике пока
данная норма труднореализуема, поскольку для этого необходимо провести реформу заработной платы,
предусматривающую поэтапное ее повышение до уровня прожиточного минимума, а реальных действий в
этом направлении на федеральном уровне пока не предпринималось.

³ "Российская газета. 1995. 19 декабря. № 243.

"органов государственной власти и органов государственной власти субъек­тов РФ в сфере социального обслуживания".

Несмотря на очевидные достоинства действующего социального зако­нодательства, в том виде, в каком оно существует, оно явно относится к "со­циалистическому наследию" и не отвечает требованиям современного со­стояния и развития общества. Во многом законы носят декларативный харак­тер, большинство норм являются отсылочными (зачастую к законам и подза­конным актам, которые еще не приняты) и, следовательно, не имеют прямого действия.

В этих условиях сложился своеобразный дисбаланс в сочетании право­вой и финансово-ресурсной части принимаемых решений. Государственная Дума нередко вынуждена ориентироваться на популистские решения, про­должая генерировать социально щедрые законодательные акты, которые не­возможно втиснуть в узкие бюджетные рамки, а правительство ищет пути сокращения государственных расходов с целью упорядочения социальных льгот и компенсаций.

В то же время, мировой опыт показывает, что сегодня в развитых стра­нах страховые и бюджетно-налоговые механизмы защиты охватывают по­давляющую часть населения и обеспечивают его базовую социально-экономическую безопасность. В большинстве из них через госбюджет пере­распределяется от 1/3 (США, Япония) до 1/2 (Франция, Италия) ВВП. На до­лю социальных расходов государства в США приходится более 20% ВВП, в западноевропейских странах - порядка 30%.¹

Со сменой власти, с приходом к ней других политических сил субъек­ты, занимающиеся социальной политикой, всякий раз вынуждены смещать акценты в стратегии и тактике, сталкиваясь с изменением ресурсной и фи­нансовой базы, что означает довольно непоследовательный курс, являющий­ся отражением общей ситуации, сложившейся в российском обществе с чер-

¹ Соболева И. Социальная политика как фактор устойчивого развития//Проблемы теории и практики управ­ления..!^. 2003.С.68.

тами дезинтегрированности, фрагментарности общества и власти. Нижняя палата парламента, по мнению ряда аналитиков, становится все более под­контрольной президенту и все более работоспособной. За время работы ее последнего созыва были приняты земельный, трудовой, уголовно-процессуальный, гражданский кодексы, новые редакции или отдельные части уже существующих, ряд законов по пенсионной реформе.

Из числа рассмотренных Думой законопроектов до 60% поступило из Администрации Президента и правительства.²

Вследствие бессистемного социального нормотворчества в России сложилось весьма обширное и неоднородное правовое поле с множеством «белых пятен», внутренних противоречий, индивидуальных решений и т.п. Социальные законы, принятые исходя из сиюминутных политических инте­ресов (нередко с нарушениями требований законодательного процесса), как правило, не могут быть применены на практике, не отвечают реальностям, не учитывают специфику регионов, возможности финансового и материального обеспечения принятых законов в регионах и на местах.

Принято считать, что все проблемы реализации социальных законов, в том числе их неисполнение, связаны с недостаточностью (а то и с отсутстви­ем) финансирования. Однако можно предположить, что недостаточность (или отсутствие) финансирования скорее является следствием, чем причиной, неисполнения (неприменения) социальных законов. Здесь действует ком­плекс причин, истоки которых закладываются еще на законодательном уров­не.

В то же время законы, принимаемые субъектами Федерации, оказыва­ются более реальными и исполнимыми, поскольку они во многом учитывают местную специфику и потребности населения. Так, например, в Орловской Области принят Закон Орловской области "О системе социальной защиты

¹ АрхиповаТ.Г. Современная государственность России. М., 2003. С. 137.

² См.: Известия. 2001. 16 июля. С.4.

населения в Орловской области"¹ №147 - ОЗ от 26 апреля 2000 г., комплексно регулирующий реализацию системы социальной защиты населения в регио­не. К тому же здесь нельзя не принимать во внимание чисто политические интересы, которые преследуют и федеральные, и региональные власти в же-ланий «перетянуть одеяло на себя». В итоге принятые на федеральном уров­не социальные законы, изначально имеющие множество противоречий и не­доработок, инициируют и «тиражируют» многие свои недостатки в законода­тельство субъектов.

Если эти причины будут хотя бы частично устранены, то социальное законодательство не сможет использоваться как средство для манипулирова­ния общественным мнением (и голосами избирателей), удовлетворения по­литических амбиций. Здесь важным моментом является то, что в данной сфе­ре практически отсутствуют группы, осуществляющие лоббистскую дея­тельность.

Лоббистская деятельность общественных объединений в Федеральном Собрании по-прежнему выражена чрезвычайно слабо (кроме разве что коми­тета солдатских матерей, осуществляющих в последнее время достаточно плодотворную деятельность в данной сфере). В январе 2002 года в Совете Федерации насчитывалось 16 комитетов и 7 комиссий.³

С проблемой эффективности социального законодательства тесно свя­зана и другая - отсутствие государственных минимальных социальных стан­дартов социальной защиты и оказания социальной помощи (ГМСС). В на­стоящее время по поводу выработки различных подходов к формированию системы ГМСС в научной литературе ведется достаточно оживленная дис­куссия,⁴ однако следует признать, что в законодательном порядке на феде-

¹ Закон Орловской области "О системе социальной защиты населения в Орловской области" № 147 - ОЗ от
26.04.2000г.// Собрание нормативных актов Орловской области. Орел, 2000.

² Как это происходит, например, с выплатой задолженностей по заработной плате, когда некоторые регионы
не выплачивают (в силу разных причин) свою долю задолженности.

³ См.: Известия. 2000.30 января. С.4.

⁴ См., напр.: Ковалева Г., Пешина Э. Применение социальных норм и финансовых нормативов в Свердлов­
ской области // Российский экономический журнал. 1999. № 7. С. 35-43; Орлов С. К региональным аспек­
там социальной политики // Российский экономический журнал. 1997. № 2. С. 106 - 108; Семенов П. Меха-

ральном уровне данный круг вопросов практически не урегулирован. Вместе с тем наиболее общие положения и принципы формирования ГМСС в на­стоящее время, так или иначе, фигурируют в ряде федеральных законода­тельных актов.

Закон "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" предусматривает, что "социальное обслуживание должно соот­ветствовать государственным стандартам, которые устанавливают основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания" (п. 1 ст. 6). Эти государственные стандарты должны устанавли­ваться Правительством РФ (п. 2 ст. 6) и "являются обязательными для соци­альных служб независимо от форм собственности и на всей территории Рос­сийской Федерации" (п. 3 ст. 6). В Бюджетном кодексе Российской Федера­ции, принятом 17 июля 1998 г.¹, в качестве одного из принципов бюджетного федерализма в выделен принцип распределения средств между бюджетами в целях реализации ГМСС на всей территории России.

Исключительно активную, а в ряде случаев - опережающую позицию по упорядочению реализации социальных обязательств государства заняли Президент и Правительство РФ. Примером тут может служить серия извест­ных нормативных актов по вопросам заработной платы работников бюджет­ной сферы (они во многих случаях и есть самые прямые исполнители рас­сматриваемых обязательств государства), а также компенсационных выплат пенсионерам и исчисления размера пенсий.

Судя по имеющимся текстам новых законопроектов, все они (хотя и в разной степени) затрагивают содержание деятельности и ресурсы органов власти, организаций и учреждений муниципального уровня. В первых откли­ках на эти законопроекты со стороны субъектов РФ с удивительным едино­душием указывается, что реализация ряда, ранее принятых нормативно-

низм обеспечения социальных гарантий // Экономист. 1999. № 8, С. 95-96; Ильин И. Формирование меха­низма конституционных социальных гарантий в Российской Федерации // Общество и экономика.- 2000. № 1. С. 96-105; Калашников С. Социальное рыночное хозяйство и социальное государство.//Человек и труд. № 9,2003. С.45-47.

правовых актов привела к большим некомпенсируемым расходам местных бюджетов.

Думается, что взаимосвязанные проблемы в правовой сфере могут быть разрешены следующим образом: федеральное законодательство должно больше учитывать опыт действующего социального законодательства в ре­гионах, поскольку инициатива в принятии тех или иных законов не обяза­тельно должна исходить от центра. Иными словами, власть обязана управ­лять законотворческим процессом в условиях сложного перехода в новое ка­чественное состояние нашего общества. Регионы же должны иметь большую свободу действий в этой сфере, но в рамках, очерченных федеральным зако­нодательством.

Кроме того, по нашему мнению, причины неэффективности социаль­ного законодательства связаны с отсутствием его «инфраструктуры». Для то­го чтобы рассматриваемые законы стали действовать, необходимы ряд зако­нодательных актов и государственная политика в сферах, прилегающих к сфере социальной защиты и оказания социальной помощи. Речь идет о том, что необходимы специальный рамочный Федеральный закон «О социальной политике в Российской Федерации как социальном государстве», эффектив­ный закон о занятости населения³, закон о благотворительности и благотво­рительной деятельности, который предусматривал бы реальные льготы для благотворителей, чтобы они были заинтересованы в такой деятельности; за­кон о волонтерах (проект которого давно находится в Государственной Ду­ме), о создании и деятельности центров социально-психологической помощи. Также необходима четкая государственная политика, направленная на под­держание и развитие мелкого и среднего бизнеса; создание условий для раз­вития и деятельности негосударственных социальных служб, общественных

¹ Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. №31. Ст. 3823.

² Лексин В.Н, Швецов Л.Н. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Статья четвертая. Соци­
альные обязательства государства, социальная политика и социальные реформы. // РЭЖ. 2001. № 1. С. 50.

³ Действующий Федеральный закон «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 г. в
редакции от 20 ноября 1999 г. не отвечает современному состоянию общества, поскольку, в самом лучшем
случае, можно говорить о реализации лишь некоторых его статей.

ных объединений, которые могли бы оказывать помощь социальным работ­никам и службам.

С решением проблемы "инфраструктуры" связано устранение другого весьма важного недостатка, которым страдает все социальное законодатель­ство в целом и который необходимо учитывать и исправлять при принятии новых законов. Этот недостаток носит структурный, концептуальный харак­тер. Можно сказать, что все действующее социальное законодательство но­сит скорее "описательный", чем "функциональный" характер. Дело в том, что практически ни один закон в этой области не обладает механизмом реализа­ции - необходимыми гарантиями (правовыми, финансовыми, материальны­ми).

В настоящий момент вряд ли правомерно говорить о наличии целост­ной системы социального права. Это объясняется переходным состоянием самой социальной сферы, в которой присутствуют элементы, как унаследо­ванные от советского периода, так и появившиеся в результате социальных и экономических реформ. Систематизации социального законодательства пре­пятствует отсутствие единой концепции реформирования нормативной базы регулирования социальной сферы (в первую очередь на федеральном уров­не). Таким образом, в нынешнем своем качестве, социальное нормотворчест­во становится по существу тормозом совершенствования системы государст­венного регулирования социального развития. Выйти из создавшегося кри­тического положения путем механического наращивания объема законотвор­ческой деятельности и принятия новых, «недостающих», нормативно-правовых актов невозможно, поскольку требуются качественные изменения.

В.Н. Лексиным и А.Н. Швецовым был разработан и предложен проект Федерального закона «Об основах государственной селективной поддержки территориального развития», ряд принципиальных положений которого, на наш взгляд, можно адаптировать применительно к региональной социальной политике федерального Центра. Основываясь на предложенной данными ав-

торами схеме,¹ мы полагаем, что правовое упорядочение федеральной соци­альной политики и системы ее управления должно базироваться на положе­ниях специального рамочного Федерального закона "О социальной политике в Российской Федерации как социальном государстве", в котором содержа­лось бы правовое установление предмета, субъектов, принципов, форм и ме­ханизмов реализации социальной политики в Российской Федерации. Такой закон позволил бы упорядочить ныне бессистемные и во многом нелегитим­ные действия федеральных властей в их отношениях с регионами.

Предмет закона - принципы и механизмы реализации правоотношений по поводу государственной социальной политики и региональной социаль­ной политики российского государства. Иначе говоря, закон должен устано­вить, какие субъекты, на каком основании, в каких формах (политического, финансового и иного характера) и в ходе каких организационно-правовых процедур могут от лица Федерации осуществлять проведение федеральной социальной политики, с учетом интересов всей Федерации.

Подводя итог проведенному выше анализу механизма правового обес­печения региональной социальной политики, следует отметить, что акту­альной задачей является системное упорядочение всего объема правового ре­гулирования и обеспечения региональной социальной политики российского государства.

В области совершенствования законодательного обеспечения развития социальной сферы на Федеральном уровне в настоящее время необходимо следующее:

1) проведение инвентаризации социальных законов с целью их осво­бождения от устаревших положений и элементов декларативности (в случае невозможности исполнения отдельных статей), внесение необходимых до­полнений;²

' См.: Гл. 19 Государственное регулирование территориального развития России. В кн.: Путь в XXI век: стратегические проблемы и перспективы российской экономики / Рук. Авт. колл. Д.С. Львов: Отд. экон. РАН; Науч.-ред. совет изд.-ва «Экономика» М., 1999. С. 750.

² Сверхзадачу формированию системы права, регулирующего социальную сферу, на данном этапе, по мне­нию ряда исследователей, логично ограничить задачей систематизации (по сути дела - правовой инвентари-

2) разработка единой концепции законодательного обеспечения соци­альной политики и единого для всей территории России закона «О социаль­ной политике в Российской Федерации как социальном государстве»;

3) разработка законодательства о социальном страховании с целью правового упорядочения всех составляющих системы социального страхова­ния и определения функций основных социальных субъектов и отдельных видов социального страхования.

Ключевое место в системе механизмов реализации социальной полити­ки государства занимает организационно-административный механизм, под которым мы понимаем формально закрепленную систему органов управле­ния социальной политикой (ее субъектов), построенную на принципах су­бординации и координации ее элементов и осуществляемых ими функций.

В структуре исполнительной власти вопросами социальной политики занимаются несколько организаций: Правительство Российской Федерации, Департамент социальной политики аппарата правительства, Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство образования, Ми­нистерство культуры, Министерство экономического развития и торговли, Министерство финансов. Действующий до президентских выборов 2004 года состав Правительства РФ, был сформированн М. Касьяновым 17 мая 2002 года¹. Отметим, что в период с 1994 по 2000 гг. состав Правительства Рос­сийской Федерации менялся девять раз.²

Ныне действующий кабинет министров во главе с Н. Фрадковым был сформирован по новой структуре, утвержденной Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 мар-

зации) уже имеющегося массива федерального и регионального законодательства. В ходе этой работы мог­ли бы быть прежде всего устранены противоречия в федеральных актах, затрудняющие реализацию соци­альных прав граждан и в значительной мере дезориентирующие законотворчество в субъектах Федерации. Эта систематизация видится в переходе от фрагментарного регулирования многочисленными законами от­дельных социальных проблем и институтов к созданию базовых (по возможности, кодифицированных) за­конов применительно к каждой отрасли (подотрасли) законодательства, действующего в социальной сфере. Между этими базовыми законами и иными законодательными актами указанных отраслей и подотраслей законодательства должны быть выстроены иерархические отношения / Лексин В.И. Швецов А.Н. Обще­российские реформы и территориальное развитие. Статья пятая // РЭЖ. 2001. № 2. С. 50 - 51.

¹ Собрание законодательства РФ. 2000. №21. Ст. 2497.

² Архипова Т.Г. Современная государственность России. M., 2003. С. 144.

та 2004 г.¹ Пункт 12 названного указа упраздняет ранее действовавшие Ми­нистерство труда и социального развития РФ и Министерство здравоохране­ния РФ. Пунктом 13 данного документа определяется образование Мини­стерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, передав ему функции по принятию нормативных правовых актов в установ­ленной сфере деятельности упраздняемых Министерства здравоохранения РФ и Министерства труда и социального развития РФ.

Схема 3. Структура Министерства здравоохранения и социального развития

Министерство здравоохранения и социального развития

 

 

Федеральная служба по над­зору в сфере за­щиты прав по­требителей и благополучия человека

Федеральная служба по над­зору в сфере здравоохранения и социального развития

Федеральная

служба по труду

и занятости

Федеральное агентство по здравоохране­нию и социаль­ному развитию

Федеральное агентство по фи­зической культу­ре, спорту и ту­ризму

Пункт 3 названного указа определяет, что Федеральное министерство: а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществ­ляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в сфере деятельности; Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства

¹ Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. // Российская газета. 12 марта 2004 г. (№ 50).

Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный ми­нистр);

б) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации
и федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Пре-

^⁴ зидента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации са-

мостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным, консти­туционными законами, федеральными законами, актами Президента Рос­сийской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется, исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Рос­сийской Федерации;

в) в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функ­
ции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функ-

, ции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанав-

ливаемых указами Президента Российской Федерации;

г) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в
его ведении федеральных служб и федеральных агентств. В этих целях феде­
ральный министр осуществляет следующие функции:

утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;

вносит в Правительство Российской Федерации по представлению ру­
ководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения
о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной
штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде
^ оплаты труда их работников;

вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;

вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находя­щихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными за­конами, федеральными законами к компетенции Правительства Российской Федерации;

во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Предсе­дателя Правительства Российской Федерации дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение,

имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;

назначает на должность и освобождает от должности по представле­нию руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, ру­ководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Фе­дерации;

назначает на должность и освобождает от должности по представле­нию руководителя федеральной службы, федерального агентства руководи­телей территориальных органов федеральной службы, федерального агентст­ва, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осу­ществляет Президент Российской Федерации:

д) осуществляет координацию деятельности государственных внебюд­жетных фондов. В этих целях федеральный министр осуществляет следую­щие функции:

вносит в Правительство Российской Федерации предложение о назна­чении на должность (освобождении от должности) руководителя государст­венного внебюджетного фонда:

принимает нормативные правовые акты по сферам деятельности госу­дарственных внебюджетных фондов;

вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджет­ных фондов:

вносит в Правительство Российской Федерации по представлению ру­ководителя государственного внебюджетного фонда проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда;

назначает проверки деятельности внебюджетных фондов в случаях, ус­танавливаемых федеральным законом.

Федеральная служба (служба):

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществ­
ляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельно­
сти, а также специальные функции в области обороны, государственной
безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Феде­
рации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную
службу возглавляет руководитель(директор) федеральной службы. Феде­
ральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь
статус коллегиального органа;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые ак­
ты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, фе­
деральных конституционных законов, федеральных законов, актов Прези­
дента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нор­
мативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего
координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может

быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации;

в) не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности норма­тивно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации, а федеральная служба по надзору — также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществ­
ляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государ­
ственных услуг, по управлению государственным имуществом и правопри­
менительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.
Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального
агентства. Федеральное агентство может определять статус коллегиального
органа:

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые ак­
ты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, фе­
деральных конституционных законов, федеральных законов, актов и пору­
чений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Рос­
сийской Федерации и федерального министерства, осуществляющего кон­
троль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может
быть подведомственно Президенту Российской Федерации;

в) ведет реестры, регистры и кадастры;

г) не справе осуществлять нормативно-правовое регулирование в уста­
новленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме
случаев, установленных указами Президента Российской Федерации.

Заметим, что Российская Федерация уже имеет опыт объединения дея­тельности данных ведомств здравоохранения и социального развития.

современной России. М., 2003. С.274.

но-методическую и рекомендательную направленность, что обусловлено, на наш взгляд, спецификой данного ми<