Региональная социальная политика в условиях политических и экономических трансформаций

За последнее десятилетие в России произошла административ­но-политическая регионализация, которая привела к формированию особых регионов в форме субъектов Федерации. Главным позитивным следствием этого процесса было то, что резко возросло разнообразие вариантов развития страны, внутреннее разнообразие государственного управления, его слож­ность. Вместо тиражирования централизованно утвержденного образца раз­вития России, в стране сформировалось восемьдесят девять самостоя­тельных политико-территориальных образований, которые предприняли попытку самостоятельно выстроить собственные политические и социально-экономические системы, реализовать разнообразные социальные проекты своего развития.

Регионализация страны - проблема более чем актуальная, а потому за­служивает глубокого исследования в контексте общегосударственной страте­гии модернизации российского общества.¹

В данных условиях обеспечение стабильного развития общественно-политической системы не возможно без поддержания динамичного равнове­сия ее элементов. В этом контексте регион, являясь составной частью рос­сийского государства, выступает с одной стороны, в качестве одного из пока­зателей достижения социального порядка в обществе, а с другой стороны, сам является активным участником процесса осуществления стабилизации всей социальной системы.

¹ Васютин Ю.С. Регион как субъект политической власти. Москва - Орел. 2002. С.8.

Наиболее очевидный и до сих пор наименее учитываемый признак ре­гионального развития - социальная ориентация, т.е. оценка вектора и коли­чественных параметров региональных ситуаций, прежде всего, по тому, как они влияют на уровень и качество жизни населения¹.

Региональный, аспект социальной политики в период социально-политических трансформаций остается фактически неизученным.

Разработка региональной политики начинается с анализа социально-политического состояния региона и страны в целом. На федеральном уровне формируется стратегия и идеология социальной политики, решаются законо­дательные вопросы. На региональном уровне разрабатываются конкретные формы и методы решения региональных вопросов развития социальной сфе­ры. Главным технологическим результатом этой работы должно стать уста­новление причин, влияющих на основные политические и социальные про­цессы в регионе, региональной специфики проявлений ключевых звеньев этой политики. При оценке состояния региона должны быть использованы результаты уже проведенных исследований в различных отраслях. Конечный продукт разработки региональной политики может найти выход в виде раз­личной законченной документации, в качестве паспорта региона, оформлен­ной концепции социально-экономического развития региона, нормативных документов, закрепленных Указами Президента и Правительства Российской Федерации.

Региональная политика, по мнению профессора Зотовой З.М., имеет четыре уровня:

1) государственная стратегия региональной политики;

2) межрегиональная политика;

3) собственно региональная политика;

4) локальная политика местного самоуправления.

¹ Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования
территориального развития. М., 2003. С. 28.

² Политические аспекты государственного управления, федеральный и региональный опыт. М., 1997. С. 10

Сложность организации социальной сферы обуславливает необходи­
мость создания достаточно сложной системы управления. Поэтому в реаль­
ной практике социальная сфера на федеральном уровне является объектом
управления всех социальных министерств (здравоохранения и социального
развития, науки и образования т.д.). На региональном уровне представлены
соответствующие комитеты и департаменты социального профиля, на мест­
ном - управления и отделы. Эффективность управления социальной сферой
обеспечивается не только оптимальной структурой органов управления, но и
знанием законов, принципов ее функционирования и развития.

Управление социальной сферой сопряжено с выполнением множества,
функций, решением конкретных аналитических и организационных задач,
обработкой больших по объему и сложных по структуре потоков информа­
ции¹. На каждом уровне управления (федеральном, региональном, местном)
социальной сферой, в соответствии с полномочиями должны обеспечиваться
требуемые параметры информации, которые передаются как снизу вверх, так
и обратно «сверху-вниз» в обработанном виде.

 

Регулирование социальной сферы затрагивает все слои общества, по­этому как на федеральном, так и на региональном уровне необходимо прово­дить экспертизу социально значимых решений. Поскольку социальная сфера представляет собой специфическую область связей и отношений, склады­вающихся между субъектами общественной жизнедеятельности, управление его должно осуществляться с учетом условий и факторов, обеспечивающих воспроизводство, развитие, совершенствование взаимодействующих общест­венных групп и индивидов. Поэтому основным институтом, способным вы­полнить функции интеграции усилий всех субъектов управления в социаль­ной области являются федеральные и региональные органы власти. В либе­ральной модели социальной сферы каждому гражданину предоставляется большая свобода в решении индивидуальных проблем, имея в виду, что люди сами могут мобилизовать свои собственные силы, не полагаясь на помощь со стороны. При реализации этой модели государство снимает с себя заботу о социальном воспроизводстве. Однако такая модель может самореализовы­ваться лишь при наличии развитого политического, экономического, право­вого и культурного пространства.

Патерналистская же модель, наоборот, полностью снимает с людей за­боту о решении собственных социальных проблем. Эта уравнительная мо­дель во многом лишает граждан стимула к самореализации.

На сегодняшней стадии развития российская наука ищет что-то сред­нее между этими моделями. Современная стратегия социальной сферы при­звана ориентироваться как на развитие социальной динамики, так и на под­держание социального равновесия. Регионы, развивая социальную сферу, стремятся привести к оптимальному состоянию социальные индикаторы раз­вития региона¹. Однако предельно допустимые нижние нормы для всех ре-

¹ Основными социальными индикаторами развития регионов являются: величина прожиточного минимума; доля населения, находящегося за порогом бедности; величина поляризации доходов; доля получающих профессиональное образование; перечень и объем медицинских услуг, доступных всему населению; доля безработных; средняя продолжительность жизни; детская смертность; рождаемость.

гионов единые. Лишь объединение усилий всех субъектов влияния на соци­альную сферу можно обеспечить социальную безопасность в регионах.

Социальная региональная политика непосредственно связана с такими принципами демократического общества, как социальная справедливость и равноправие, что означает преодоление "дискриминации" регионов и сокра­щение дискриминации населения, выравнивание межрегионального различия в доходах, социальной инфраструктуре, транспортной сети, коммуникациях.¹

Под региональной политикой мы понимаем систему принципов, мето­дов, мер и мероприятий органов власти, направленных на укрепление феде­ративных отношений, совершенствование территориального разделения тру­да и обеспечение достойного уровня жизни населения в регионах Российской Федерации.

В зависимости от рассматриваемого объекта, масштабов социально управляемых воздействий, социальную политику можно подразделить на общероссийскую и региональную социальную политику. Как общероссий­ская, так и региональная политика имеет составные части в области социаль­ной политики в сфере образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунальной, пенсионной, молодежной, семейной политики, а также в сфе­ре социально-трудовых отношений, доходов и занятости населения.

Региональная политика ставит своей целью¹:

• обеспечение минимальных социальных стандартов уровня жизни и социальной защиты населения субъектов Российской Федерации;

¹ Шарков Ф.И. Социальная политика в России (региональный аспект). М., 1999. С. 16.

• создание оптимальных условий социально-экономического развития отстающих регионов;

• реализация программ приоритетного развития регионов, имеющих стратегическое и геополитическое значение;

• создание единого экономического и правового пространства.
Реализация этих целей должна осуществляться при сохранении и

дальнейшем развитии федеральных отношений и одновременном становле­нии и обеспечении гарантий реализации принципов местного самоуправле­ния. Поставленные региональной политикой цели могут быть достигнуты лишь при комплексной реализации региональной социальной политики, эко­логической безопасности, международных и внешнеэкономических связей, национально-этнических и региональных отношений.

Региональная политика представляет собой одно из направлений обще­государственной политики, связанное с выявлением характерных процессов в политическом, экономическом и социальном развитии регионов, а также создании механизмов их регулирования. А.Н. Аринин и Г.В. Марченко спра­ведливо отмечают, что «смысл региональной политики любого государства обычно состоит в сохранении необходимой целостности и управляемости всей его территории методами подавления, подчинения, так и посредством согласования интересов образующих его регионов с интересами центра». Поскольку общее, как правило, реализуется в конкретном и через конкрет­ное, то реализация общегосударственных интересов практически невозможна без диалога с региональными интересами по принципу: что выгодно государ-

IS

ству, должно быть выгодно и регионам. Таким образом, основной целью и содержанием региональной политики является обеспечение функционирова­ния государства на основе принципа единства в многообразии, воплощения его в законодательной базе и реализации практике.

¹ Аринин A.H., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М., 1999. С. 115.

² Сухарев А.И. Основы регионологии: Сборник статей. Саранск: НИИ Регионологии, 1996. С. 67.

Политическая практика убедительно показывает, что исходными прин­ципами региональной политики государства, в большинстве современных концепций и разработок, должны стать:

- опора на самоорганизацию общества,

- рекомендательность мер,

- упор на развитие инфраструктуры.

Региональная социальная политика, являющаяся составной частью ре­гиональной политики государства, определяется нами как деятельность орга­нов государственной власти федерального центра и регионов по формирова­нию механизмов регуляции социальных процессов (улучшение условий жиз­недеятельности населения в регионе) в контексте общероссийских тенденций развития.

В современных условиях изменились подходы и к формулированию целей регионального развития в рамках российской региональной политики. В «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента 3 июня 1996 выдвигаются следующие главные цели региональной политики государства в социальной сфере: фор­мирование системы мер государственного регулирования, направленных на создание равных условий для социального развития населения всех регионов Российской Федерации и предотвращение возникновения очагов социальной напряженности. Отсюда главными ее задачами, направленными на реализа­цию предусмотренных данным документом целевых установок являются: 1) обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных ос­нов федерализма в Российской Федерации; 2) реализация единых минималь­ных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование конституционных прав граждан, независимо от экономических возможно­стей регионов; 3) выравнивание межрегиональных различий в доходах насе­ления, уровне занятости, социальной инфраструктуре, коммуникациях, со-

¹ Регионоведение: социально-политический аспект. Н. Новгород, 2000. С. 34.

² Собрание законодательства РФ. 03.06.96. № 23. Ст. 2756.

стоянии окружающей среды и т.д.; 4) максимальное использование природ­но-климатических и экономических особенностей регионов.¹

Таким образом, в настоящее время можно утверждать, что целью регио­нальной социальной политики российского государства является сбалан­сированное региональное развитие, гарантирующее определенную степень выравнивания качества и условий жизни для населения, вне зависимости от региона, в котором люди живут и работают.

При этом, наряду с обеспечением дополнительного экономического эффекта за счет оптимальной территориальной организации хозяйства, чему в советском государстве придавалось первостепенное значение, в настоящее время на первое место все больше выдвигается создание благоприятных ус­ловий для жизни и социального благополучия населения регионов.

По многим объективным основаниям проблемы регионов сегодня вы­шли на первый план. Они таят в себе не только вопрос сохранения или разва­ла Российской Федерации, подобно тому, как это произошло в СССР, но, при благоприятном в этом плане исходе, возможности возрождения России.

Основными «объективными» факторами, оказывающими влияние на социально-экономическую ситуацию в регионах России, обуславливающими, в конечном счете, неоднородность регионального развития, а, следовательно, и актуальные направления социальной политики того или иного региона принято считать:

- экономико-географическое положение;

- природно-климатические условия;

природно-ресурсный потенциал;

- демографический потенциал и структуру населения;

структуру и специализацию хозяйства;

- финансовую обеспеченность;

- тип (уровень) социально-экономического развития региона.

Методические рекомендации по разработке схем экономического и социального развития и финансового состояния регионов //Регионология. 1997. № I. С. 183.

Сам факт социально-экономической неоднородности 89 субъектов Рос­сийской Федерации, которые различаются практически по всем вышепере­численным показателям, заслуживает особого внимания.

Помимо этого, социальная ситуация в переходный период осложнялась и резким всплеском социально-политической нестабильности в стране.

Стимулированный местными элитами всплеск сепаратистских на­строений тесно переплетался с острым политическим противостоянием сил, отстаивавших конкурирующие проекты общественно-политического разви­тия страны. В ходе борьбы за власть российские сторонники наиболее ради­кальных перемен оказались в одном лагере с антироссийски настроенными, националистическими силами союзных республик. В свою очередь цен­тральное руководство пыталось использовать против радикалов элиту авто­номий, требовавшую существенного расширения своих компетенции.

Данное противоборство решающим образом сказалось на отношениях между регионами и центральной властью после распада в 1991 г. СССР. Впо­следствии эти отношения стали объектом политического торга, в рамках ко­торого регионы меняли политическую поддержку и лояльность центру на расширение собственных полномочий, а в ряде случаев - на полную безнака­занность для местных элит. В результате описанных процессов, по мнению ряда исследователей¹, в России сложилась федеративная система, которой были присущи следующие черты:

- смешанный этнотерриториальный характер построения федерации, чреватый этноконфликтами;

- асимметричность масштабов федеральных единиц и, соответственно, неравный вес голосов проживающего в них населения;

- неравенство статусов субъектов федерации (различия между респуб­ликами и «простыми губерниями»);

- экономическая, социальная и политическая дифференциация регио­нов, которые значительно отличаются друг от друга по условиям жизни и

труда граждан, по степени эффективности социальной инфраструктуры, по удельному весу и роли демократических институтов и процедур, по уровню политической активности и характеру политических предпочтений электора­та;

- дотационность большинства субъектов федерации, а, следовательно, их зависимость от субвенций федеральной власти;

- неоправданно высокая роль субъективного фактора, когда личные ка­чества главы региона и его персональные связи в центре во многом опреде­ляли отношение федеральных властей к региону и тем самым — социальное и экономическое положение проживающих в нем граждан;

- провинциальный централизм, т.е. воспроизводство (в ухудшенном ва­рианте) на региональном уровне существующих отношений центр - регионы.

Несмотря на наличие ряда положительных тенденций, в результате по­реформенных изменений в системе государственного управления Россией не было создано главного - новой институциональной системы определения и реализации стратегии развития, как в целом страны, так и ее отдельных ре­гионов. Главным стратегом развития страны и ее территорий по-прежнему осталось государство. Из инструментов федерация оставила за собой законо­дательное регулирование в некоторых сферах общественной жизни, бюджет­ное и денежно-финансовое регулирование, решение вопросов общенацио­нальной безопасности и геополитики. Функцию администрирования, т.е. конкретного определения социальных позиций субъектов власти, правил и процедур их взаимодействия, взяли на себя региональные органы государст­венной власти, что в значительной степени отвечало традиционному россий­скому типу государственно-административного развития.

Оказавшись в ситуации сложной управленческой безысходности, осо­бенно с учетом последствий утраты реальных рычагов и механизмов госу­дарственного управления экономическими процессами, приведших к ослаб­лению и системы отношений «Центр - регионы», Правительство РФ прини-

¹ См.: Галкин А.А., Федосов П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д. Федерализм и публичная сфера в России //

мает важный документ: «Основные положения региональной политики в Российской Федерации». Президент РФ подписал соответствующий Указ от 3 июня 1996 г., № 803. Но в этом документе были заложены лишь основные положения формирования системы федерально-региональной политики. А при отсутствии конституционного закона РФ о принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ и Федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов РФ вышеупомянутые «Основные положения» не в состоянии были обеспечить развитие реального федерализма во взаимоотношениях «регион -Центр».¹

Вместе с тем необходимо отметить, что обозначившиеся в ходе прово­димых реформ тенденции усиления региональной дифференциации объяс­нимы, не только зависимостью регионов от исторически сложившейся спе­цифики размещения производства по территории страны, но и наличием комплекса причин, связанных с процессами модернизации социально-политического пространства страны: во-первых, действием рыночной конку­ренции, неодинаковой адаптируемости к рынку регионов с разной структу­рой экономики; во-вторых, значительным ослаблением регулирующей роли государства (сокращением государственной финансовой поддержки, отменой большинства региональных экономических и социальных компенсаторов).

Определяющую роль в этих процессах играло политическое противостоя­ние Центра и регионов, в ходе которого фактически происходило игнорирова­ние ряда закономерностей, определяемых конкретными социально-экономическими и политическими реальностями и в своей совокупности детер­минирующими область допустимых решений.

Не учитывались, в частности, ограничения, налагаемые: 1) новыми фе­деративными отношениями; 2) наиболее вероятным сценарием криминализа­ции хозяйственной жизни; 3) вполне предсказуемыми социальными и бюд-

Полис. 2002. №4. С. 138.

жетно-налоговыми последствиями реформ; 4) невероятно искаженными представлениями основной массы населения об условиях социальной жизни в «ново-рыночной» стране; 5) неизбежным соединением вопросов реформи-рования с вопросами персонификации власти.

Это невнимание к указанным ограничениям было следствием вовсе не экономической безграмотности реформаторов, а трезвого расчета, стремле­ния к скорейшему и необратимому переходу к новой политической системе.

В связи с этим государственная региональная политика в пореформен­ный период в целом была направлена на решение краткосрочных задач и ли­квидацию критических ситуаций. Устранение или смягчение территориаль­ных диспропорций не входило в число приоритетных целей на народнохо­зяйственном и отраслевом уровнях. Предоставление территориям льгот явля­лось в большей мере результатом административной напористости регио­нальных лидеров, нежели следствием экономических расчетов. В проводи­мой государством в этот период региональной политике было много субъек­тивизма, сиюминутных политических компромиссов, влияния регионального лоббизма, вымогающего, нередко путем шантажа сепаратизмом, разного ро­да льготы и послабления. Так, в 1995 г. все субъекты РФ платили в феде­ральный бюджет 10% подоходного налога, а Татарстан только 1%; все регио­ны отдавали центру половину акцизов на спирт и вино - водочные изделия и в полном объеме - акцизы на нефть, нефтепродукты и газ, а Татарстан и Баш­кортостан оставляли эти акцизы целиком у себя. Иными словами, обе рес­публики не финансировали ни армию и другие общегосударственные расхо­ды, ни социальные программы, в том числе поддержку таких депрессивных регионов, как Ингушетия, Калмыкия, Дагестан и т.д.¹

Политика децентрализации управления в социальной сфере, проводи­мая в пореформенный период федеральным Центром привела к неадекватно­му перераспределению ответственности за осуществление социальных рас-

¹ Регионоведение: социально-политический аспект. Н.Новгород, 2000. С. 37.

² Лексин В.Н, Швецов A.H. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Статья первая. Поста­
новка проблемы//РЭЖ. 1999. №4.С. 55.

ходов и полномочий по формированию доходов. На практике происходило фактически дискриминационное перекладывание социальных обязательств федеральных органов на региональный и местный уровни (типичный пример - исполнение федеральных законов о ветеранах, об охране общественного порядка) без необходимой передачи на места финансовых ресурсов. Такая «децентрализация» дополнительно обострила противоречия трансформаци­онного периода, зачастую компрометируя саму идею перехода к более эф­фективной модели финансирования социальной сферы.

И без того тяжелое финансовое положение территорий усугублялось также и беспрецедентным по своим масштабам и темпам «сбросом» в муни­ципальную собственность десятков тысяч социальных объектов, находящих­ся прежде на балансах предприятий. К тому же, переход социальных объек­тов приватизированных предприятий в муниципальную собственность не был обеспечен ни в нормативно-правовом, ни в финансовом отношении. В итоге содержание этих объектов легло дополнительным бременем на скуд­ные местные бюджеты, усиливая их дефицитность и зависимость от центра-лизованных дотаций. В результате наиболее приближенный к населению уровень управления, отвечающий за удовлетворение каждодневных потреб­ностей людей, оказался неспособным выполнять свои функции. Увеличение этих расходов при резком сокращении доходной базы бюджетов всех уров­ней (особенно местных) стало одной из важнейших причин увеличения дота­ционное™ большинства регионов России.³

Несмотря на то, что основная часть расходов на социально-культурные мероприятия по-прежнему осуществлялась главным образом бюджетами

¹ Митрохин С. Редкий губернатор не мечтает стать ханом // Общая газета. 1996. 6-13 ноября.

По некоторым данным на покрытие связанных с муниципализацией дефицитов местных бюджетов расхо­довались не только специально выделяемые в 1994-1995 гг. средства федерального бюджета, но и почти все сумма трансфертов субъектам Федерации из фонда финансовой поддержки регионов. ³ Лексин В.Н, Швецов А.Н. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Статья пятая. Распреде­ление социальных обязательств государства между федеральным, региональным и местными уровнями // РЭЖ. 2001. №2. С. 38.

территорий, недофинансирование всех без исключений направлений со­циального развития территорий стало хроническим.

Не способствовали повышению эффективности государственного ре­гулирования развития территорий и ведомственная раздробленность в выра­ботке направлений и реализации региональной политики, а также несогласо­ванность действий федеральных и региональных органов власти, в том числе и в сфере правового регулирования региональной политики.¹

Финансовый кризис второй половины 1998 г. вызвал новый «парад су­веренитетов» в экономической сфере. Возникшее в ходе осуществления эко­номических реформ противостояние Центра и регионов грозило распадом федеративного государства. Поэтому процесс налаживания механизмов бюджетного федерализма был подчинен, в первую очередь, решению поли­тических задач, достижению политической стабильности. Региональная по­литика Центра носила сугубо политизированный и поэтому случайный (фрагментарный) характер.

В условиях дисперсии власти в пространстве российского федерализ­ма, получив относительную самостоятельность, региональные элиты стали вырабатывать собственные механизмы реализации социальной политики, существенно отличающиеся в разных регионах и строящихся на принципах, зачастую не совпадающих с федеральными.

К середине 1999 г. во взаимоотношениях между Центром и регионами складывается ситуация, которую можно характеризовать как состояние неус­тойчивого равновесия. В выступлениях официальных и политических деяте­лей популяризируется и тиражируется тезис о том, что угроза дезинтеграции

Маркова Н., Беденков А. Социально-экономическое положение регионов России (обзор) // Вопросы эко­номики. 1995. №З.С. 123.

² Например, в мае-июне 1996г. перед президентскими выборами было принято более 9 указов Президента РФ, посвященных социально-экономическому развитию отдельных субъектов Российской Федерации, кото­рые были отобраны на основе преимущественно неэкономических критериев. Так, в их числе были приняты Указы «О мерах по развитию хозяйственного комплекса Архангельской области», «О первоочередных ме­рах по снятию социальной напряженности в Печорском угольном бассейне» (оба - 24 мая), «О мерах по обеспечению комплексного социально-экономического развития Краснодарского края в 1996-2000 годах», «О мерах господдержки социально-экономического развития Республики Хакасия в 1997-2005 годах», «О господдержке кузбасской модели реформирования экономики региона в 1997-2000 годах» (все- 15 июня). //См. Сегодня. 1998. 7 мая. №97 (1232).

российской федерации и сепаратизма ушла в прошлое, что она перестает быть актуальной или, по крайней мере, не представляет такой опасности, как в 1992-1993 гг. «Период» парада суверенитетов» и «бегство от Центра» за­кончен, начался период центростремительного движения, начался активный процесс «собирания российских земель».¹

Один из главных политических итогов - кадровое укомплектование ос­новных властных структур сверху донизу. Заполнены практически все власт­ные «обоймы», все «ниши» не на один год вперед. И произошло это, что су­щественно, не путем волевых назначений (как было в недавнем прошлом со многими главами администраций) или неконституционного продления соб­ственных полномочий, а посредством народного волеизъявления. Это делает полученные политиками мандаты более весомыми и легитимными, а их об­ладателей, в первую очередь, губернаторов, - более уверенными в своем бу­дущем и, следовательно, более самостоятельными, независимыми и инициа­тивными в управлении регионами.

Сложная социально-политическая ситуация в большинстве регионов потребовала принятия федеральным Центром ряда непопулярных (прежде всего среди региональных элит) решений. Одним из них стало создание фе­деральных округов и института полномочных представителей Президента России. В затяжной позиционной борьбе преимуществом, судя по всему, прочно завладел федеральный Центр.

Наличие ряда признаков социально-политической стабилизации вместе с тем означает не столько прекращение или ослабление деятельности латент­ных дезинтеграционных факторов, сколько трансформацию противоречивого взаимодействия центробежных и центростремительных факторов в иные формы. В академических и политических кругах доминирует точка зрения, характеризующая новую фазу отношений «центр - регион» следующим обра­зом: «центр тяжести в оптимизации взаимоотношений между Москвой и

¹ Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 157.

субъектами РФ... смещается с политической в правовую сферу».¹ Действи­тельно, период дезинтеграционных «бури и натиска» вроде бы прошел. На первый план выдвинулись правовые вопросы, решаемые в форме «столкно­вения норм», «войны законов», позиционного противостояния взаимоисклю­чающих позиций, поисков аргументации для обоснования позиций и направ­лений политики. Профильные индикаторы дезинтеграционных процессов все больше трансформируются в фоновые.

И причин к тому несколько. Во-первых, прошла эпоха митинговых деклараций и драматических жестов; региональные лидеры стали действо­вать намного взвешеннее. Во-вторых, нет особой нужды в подобной кон­фронтации: и без того регионы «тихим сапом» получают, что им нужно. В-третьих, стало ясно, что демонстративные политические жесты менее эффек­тивны (если не контрпродуктивны), чем экономические и конкретно-правовые действия. Овладев более сложными политическими технологиями, регионы и их руководители перестали нуждаться в методах начала 90-х го­дов.³

Вместе с тем, несмотря на наличие объективных признаков социально-политической стабилизации, которые рассматриваются как своего рода «окно возможностей», «режим наибольшего благоприятствования» проведению взвешенной и конструктивной политики во всех сферах, на данный момент представляется очевидным, что двигаться по инерции, чисто арифметически приращивая социальные расходы в консолидированном бюджете явно недос­таточно. Необходимы политическая воля и эффективные преобразования в различных сферах социальной политики, базис для которых пока отсутству­ет.

¹ Цит. по Кн.: Попов А.И. Региональная политика в России: проблемы государственного управления. М.,
1999. С. 77.

² Попов А.И. Региональная политика в России: проблемы государственного управления. М., 1999. С.76-77.

³ Ольшанский Д. Дезинтеграция: новые симптомы старой болезни / В Сб. Pro et Contra. Т. 5. № 1 «Центр и
регионы России». М., 2000. С. 40.

В итоге общая схема мероприятий, проводимой в рамках региональной социальной политики, на данный момент по целому ряду признаков, на наш взгляд, по-прежнему во многом соответствует советской:

- как и ранее, социально-экономические преобразования сориентирова­ны исключительно на обеспечение количественного общегосударственного экономического эффекта;

- что же касается селективной региональной политики, то она подвер­жена конъюнктурным (по большей части политическим) предпочтениям, за­ключающимся не в применении к последним равных стандартов, а, в первую очередь, в выработке критериев, которые бы облегчили формирование пол­ноценной ресурсной базы для развития социальной сферы в любом регионе.

- федеральный центр продолжает ориентироваться на прежние прин­ципы построения отношений между Федерацией и ее субъектами в условиях, когда он не располагает достаточными (сравнимыми с советским периодом) экономическими, социальными и политическими возможностями реализации подобных отношений.

Опыт последних десятилетий со всей очевидностью доказал, что не­контролируемая, стихийная децентрализация системы государственного тер­риториального управления чревата негативными последствиями для страны и ее населения. Можно констатировать, что истоки многих отрицательных по­следствий проводимых преобразований крылись в игнорировании федераль­ным центром региональной составляющей системы общественных отноше­ний. Отсутствие ясного представления о содержании и специфике россий­ского федерализма привело к тому, что процесс создания основ реальной фе­дерации имел крайне противоречивый характер, ибо социально-экономическое и иное регулирование осуществлялось методами, характер­ными либо для унитарного государства, либо для конфедерации. Отсюда следует, что назрела потребность в федерализации реформ, в т.ч. путем кон­ституционной реформы.

Выводы по I главе:

Социальная политика государства является составной частью политики по обеспечению жизнедеятельности государства. Социальная политика имеет теоретическое обоснование, методологические принципы, принципы форми­рования и реализации.

Социальная политика представляет собой совокупность форм и спосо­бов воздействия государства, институтов гражданского общества на соци­альную сферу с целью формирования механизмов, регулирующих направле­ния развития социальных процессов в обществе.

Логика организации социальной политики состоит в следующем: чело­век является объектом социальной политики; люди занимают в обществе различное социальное положение; отсюда адресность социальной политики, которая состоит в том, что одни люди своим трудом обеспечивают свое бла­госостояние и благополучие своей семьи, другие получают социальную по

мощь и поддержку от государства. Важнейшим основанием для дифферен­циации, адресности социальной политики является деление население на трудоспособное и нетрудоспособное; одним государство призвано создавать условия для самостоятельного "зарабатывания" благополучия, другим оно должно оказывать материальную поддержку и помощь.

Положение в социальной сфере свидетельствует о необходимости в ней глубоких институциональных реформ, которые должны обеспечить по­вышение ее эффективности и действенности. Существенную стабилизи­рующую роль сыграло установление критериев минимальной заработной платы и приведение к ней минимальной пенсии, стипендии, пособий. В пе­риод глубоких социально-политических преобразований в целях избежания неконтролируемых последствий общественного развития субъектам, реали­зующим социальную политику, было бы целесообразно:

- сводить к минимуму недоверие граждан государства к правительству, в особенности путем поощрения их собственного участия в программах раз­вития;

- сокращать «социальные издержки от реализации программ преобра­зования экономики», а это предполагает такое понимание развития, которое не сводится к односторонней, сугубо экономической стратегии.

Таким образом, современная ситуация требует разработки гибкой, ди­намичной, интегрированной, комплексной модели социальной политики в государстве переходного периода. Гибкость должна обеспечиваться путем применения различного инструментария, интегрированность - учетом гло­бальных и общегосударственных факторов, а также сочетанием в федераль­ной социальной политике множества локальных политик каждого ее региона. Динамизм диктуется переменчивостью происходящих социальных процес­сов, комплексность необходима в силу расширения спектра социальных про­блем, а также субъектов социальной политики.

Глава 2. Влияние федерального центра на формирование и реали­зацию региональной социальной п