Если изменения в экономической системе Бразилии хорошо заметны внешнему наблюдателю и широко (хотя и поверхностно) освещаются средствами массовой информации и профессиональными изданиями, то изменения в политической системе привлекают к себе меньше внимания. Отчасти потому, что происходят медленно и исподволь, отчасти — потому, что связаны в наибольшей степени с динамикой партийной системы.
Система политических партий в Бразилии отличается крайней неустойчивостью. Причин для этого несколько. Во-первых, Бразилия — исторически полицентрическая страна, и федеральные партии в ней возникли довольно поздно — только в 20-30 гг., — и это были партии маргинальные: коммунисты и фашисты. До этого периода существовали только партии в штатах, которые и вели между собой торг на федеральном уровне.
Вторым фактором слабости партийных структур стало явление, называемое “coronelismo”, “полковничество”. Благодаря децентрализации власти в Бразилии политическое влияние на территориях сосредотачивалось в руках богатых землевладельцев, которые в период ранней империи стали полковниками национальной гвардии в своих штатах — откуда и возник термин. Эти “полковники” создавали на своих территориях вертикальные системы политической и экономической зависимости, обеспечивая таким образом трансляцию своих предпочтений в публичную политику. Профессиональные политики в этих условиях оказывались просто клиентами полковников.
В течение ХХ века ситуация определенным образом изменилась. С одной стороны, с диверсификацией экономики в каждом штате стали появляться новые олигархи, что создавало определенную экономическую конкуренцию. С другой стороны, с усилением госрегулирования экономики политики начали эмансипироваться от местных землевладельцев и создавать собственные структуры влияния. Эти сообщества перетекают друг в друга — до сих пор типична ситуация, когда представители экономической элиты (хотя и не первого ряда) уходят в публичную политику, или корифеи публичной политики под занавес карьеры становятся обладателями больших (но не самых больших) состояний. Впрочем, влияние этих людей определяется не их личным состоянием, а фактическим контролем (через систему личных взаимосвязей и обязательств) над различными региональными ресурсами — как экономическими, так и политическими.
Так или иначе, ведущие федеральные политики тесно связаны с региональными экономическими элитами и опираются на политическую поддержку населения штатов — тем более, что в Бразилии, несмотря на пропорциональную систему парламентских выборов, нет федеральных партийных списков — только региональные, а место кандидата в списке определяется по количеству поданных за него голосов. В этих условиях местные отделения политических партий становятся просто избирательными машинами по продвижению в парламент местных политических лидеров.
При этом эти лидеры по соображениям удобства легко меняют партийную принадлежность. В условиях пропорциональной избирательной системы без избирательного барьера популярный местный политик может купить себе партию — на политическом рынке для этих целей всегда есть готовые “спящие” партии — и сразу получить несколько мест в парламенте. Однако чаще такие мелкие партии возникают по договоренности нескольких популярных лидеров из разных штатов. Такие партии могут иметь по 5-7 процентов мест в палате депутатов и участвовать в формировании многопартийных коалиций, приобретая непропорциональный политический вес. Как правило, такие партии не имеют внятной идеологии, формируя лево- или право-популистские программы.
Партийная принадлежность кандидатов в губернаторы и сенаторы также является второстепенным фактором при формировании политических союзов. До сих пор совершенно нормальной является практика, когда правящая партия поддерживает губернатора от оппозиционной партии в обмен на поддержку на парламентских выборах. Это на самом деле демонстрирует, что главной “боевой” единицей бразильской политики до сих пор остаются современные “полковники”, а политические решения в значительной степени являются результатом соглашений персон, а не партий.
В этом смысле создание при участии Лулы и Кардозу двух партий нового типа — Партии Труда (ПТ) и Партии Бразильской социал-демократии (ПСДБ), партий “идеологических”, — привело к существенной модернизации политической системы Бразилии.
Партия Труда Лулы была создана в 1981 г. в процессе забастовочной борьбы в индустриальном поясе штата Сан-Пауло. Основным ключом к успеху Партии Труда стал отказ от догматического марксизма, союз с левыми католиками и широкое сотрудничество с либеральной интеллигенцией. Партия привлекла в свои ряды неортдоксальных марксистов (прежде всего, троцкистов), в ее руководстве широко представлены участники городской герильи конца 60-х — начала 70-х гг. Впрочем, и с ортодоксальными компартиями ПТ находится в достаточно близких отношениях.
ПСДБ возникла в 1988 внутри ПМДБ — Партии Бразильского демократического движения, “официальной” оппозиционной партии, разрешенной при военной диктатуре. В программе партия провозглашает приверженность принципам социал-демократии, но политические противники характеризуют ее как правую партию. Наибольшим влиянием партия пользуется в крупных и развитых штатах Сан-Пауло и Минас-Жерайс. Можно сказать, что ПСДБ — это партия среднего класса и гражданского общества.
Две другие крупные партии, которые определяют лицо современной бразильской политики, — это, собственно, ПМДБ и ПФЛ (Партия Либерального фронта, нынешнее название — Демократы). Это более традиционные партии, имеющие сильные элементы коронелизма.
ПМДБ, которая является сейчас крупнейшей партией в Бразильском парламенте, по сути, представляет собой коалицию региональных политических лидеров без определенного политического лица. Как говорят критики ПМДБ, главная задача партии — находиться у власти. Суть взаимодействия партийных лидеров — продвижение своих представителей на влиятельные позиции в органах власти. После победы Кардозу на президентских выборах 1994 г. партия довольно быстро вошла в правительственную коалицию. Так же естественно ПМДБ вошла в правительственную коалицию в период президентства Лулы.
ПФЛ является по сути единственной крупной правой партией Бразилии, ее корни восходят к проправительственной партии АРЕНА эпохи военной диктатуры. ПФЛ имела наибольшее влияние в отсталых районах Северо-востока страны. Партия сыграла ключевую роль и в избрании Ф.Э.Кардозу, и в реализации его реформ. В 1994 г. руководство ПФЛ, для предотвращения избрания Лулы президентом, отказалось от выдвижения собственного кандидата в пользу Ф.Э.Кардозу. В последующий период ПФЛ была наиболее последовательна в поддержке институциональных реформ.
В условиях системы пропорционального представительства даже все четыре крупные партии имеют вместе чуть больше половины мест в палате депутатов. Поэтому для создания парламентского большинства привлекаются средние и мелкие партии. При этом главное для мелких партий — вовсе не программа правительства, а получение выгодных правительственных постов для своих лидеров и дальнейшее размещение своих сторонников вниз по правительственной иерархии — и особенно на позиции в советах директоров государственных компаний. Неудивительно, что такая система расстановки кадров провоцирует расцвет коррупции.
С точки зрения традиционной политической культуры Бразилии, политическая коррупция представляется системным и, так сказать, нормальным явлением. В период своего пребывания в оппозиции Партия Труда выступала против коррупции как основной протагонист чистой политики. Тем более удивительным на фоне экономической стабилизации и политической модернизации стал огромный рост числа политических и коррупционных скандалов во время президентства Лулы.
Эти скандалы были весьма разнообразны: ежемесячные платежи депутатам мелких партий правительственной коалиции (плата за лояльность), закупки машин скорой помощи по завышенным ценам (при этом откат депутатам составлял 10%), изготовление фальшивого досье на нынешнего кандидата в президенты от ПСДБ Ж.Серра, получение председателем палаты депутатов 110 млн. реалов от владельца ресторана в здании Национального Конгресса за продление концессии. Другие эпизоды включают незаконное финансирование избирательных кампаний через оффшорные счета, использование партией средств от нелегальных лотерей, изъятие полицией у партийных казначеев нескольких миллионов наличных долларов.
Пытаясь системно объяснить эти явления, мы вступаем на зыбкую почву предположений и гипотез. Одной из гипотез является долгий срок пребывания ПТ в оппозиции и попытка ряда ее лидеров быстро решить свои личные финансовые проблемы. Эта гипотеза не выдерживает проверки, поскольку, хотя деятели ПТ были активными фигурантами скандалов, они были скорее организаторами незаконных схем финансирования, но не их бенефициарами. Бенефициарами оказывались представители мелких партий, а схемы изобретались для того, чтобы купить лояльность. Это вполне объяснимо с точки зрения политической целесообразности — за счет мелких партий обеспечивалось большинство в конгрессе; теплых мест для всех лидеров не хватало, и ПТ пришлось идти на прямой подкуп депутатов.
Более важным, однако, представляются не сами факты коррупции, а реакция на них общественного мнения. Скорее всего, в предшествующие годы коррупции было даже больше, но общество замечало эти факты меньше. Действительно, экономическая стабилизация нормализовала жизнь в стране. Была принята прогрессивная конституция, развивались свободная пресса и телевидение. Были обеспечены гарантии свободного предпринимательства и частной собственности. Образованное население наиболее развитых регионов центра и юга страны требовало соблюдения правил честной конкуренции и в политической жизни. Однако политики не спешили менять стиль своей деятельности, а Партия Труда, которая, войдя во власть, стала играть по старым правилам, была сильно дискредитирована.
Очень важным фактором было и то, что реформы Кардозу, улучшая организацию государственной машины, сами по себе были сильным инструментом преодоления коррупции. Эти реформы Партией труда были практически свернуты, а в системе назначений на правительственные должности восстановилась практика предшествующего периода (политические назначенцы вместо профессионалов).
В то же время большинство избирателей в относительно слаборазвитых штатах севера страны довольно безразлично относятся к сложным политическим проблемам центра и юга. Эти люди видят в Луле выходца из своей среды, вполне ему доверяют и ощущают реальные изменения к лучшему в своей повседневной жизни. В результате президентские выборы 2006 г. зафиксировали новый водораздел в политической географии Бразилии. На выборах 2006 г. Лула победил во всех северных штатах, а кандидат от ПСДБ Жералдо Алкмин — во всех южных. Вдобавок к этому губернаторами всех южных штатов и двух крупнейших центральных были избраны либо представители ПСДБ, либо кандидаты, поддержанные ПСДБ. Эта картина, с небольшими исключениями, повторилась и в 2010 году.
Это действительно новая ситуация для Бразилии, ведь исторически север с его экспортоориентированным сельским хозяйством поддерживал консервативно-либеральные партии, а юг с растущей промышленностью — левые и дирижистские. Теперь ситуация переменилась. Рост грамотности, урбанизация, развитие телевидения лишили консервативные элиты влияния на избирателей севера. В определенном смысле, в Бразилии сейчас сосуществуют две страны — одна на юге, и это по сути страна развитая и по уровню, и по образу жизни. И другая страна — на севере, это страна развивающаяся — с соответствующими политическими предпочтениями. Конечно, ни о каком политическом расколе речь идти не может. Север экономически быстро подтягивается к югу, и через десять лет в стране может возникнуть совершенно иная политическая ситуация.
Гораздо более устойчивым фактором является избирательная система. Нет никаких шансов на то, что в ближайшие годы будут изменены ее базовые принципы: пропорциональное представительство, отсутствие федеральных партийных списков, возможность для избирателей ранжировать кандидатов в списках. Все попытки введения смешанной пропорционально-мажоритарной системы блокируются парламентским истеблишментом. Это означает неустойчивость персонального состава правительства (из-за динамизма партийного состава коалиции) и большие затруднения в принятии системных законов, затрагивающих интересы значительных социальных групп.
Заключение
1. Прошедшие годы стали решающим периодом в модернизации Бразилии. За этот период были созданы современные экономические институты, была стабилизирована политическая система. Удалось решить ряд хронических проблем, препятствующих развитию. Значительные слои населения были не только выведены из нищеты, но и вовлечены в современные системы производства и потребления. Ряд проблемных регионов северо-востока страны и Амазонии еще отстает в социальном и экономическом развитии, но это отставание уже количественное, а не качественное. Здесь успешно воспроизводятся образцы деятельности, характерные для более развитых регионов. Растущий внутренний рынок становится одним из главных локомотивов экономического роста.
2. Страна находится в благоприятной демографической ситуации. Демографический переход завершается, рождаемость уже низкая, но численность населения в трудоспособном возрасте пока растет довольно быстро. Демографический дивиденд Бразилии в ближайшие десять лет будет весьма существенным. В то же время в этот период существенно увеличится пенсионная нагрузка на бюджет. Эта проблема не будет особо ощущаться в условиях экономического роста, однако первый же продолжительный кризис мировых сырьевых и аграрных рынков заставит вернуться к этому вопросу как раз в тот момент, когда для его решения ресурсов у страны не будет. Это бомба замедленного действия — но подобные ситуации типичны почти для всех развитых и развивающихся стран.
3. В период президентства Ф.Э.Кардозу Бразилия смогла провести глубокие институциональные реформы почти во всех сферах экономической и социальной жизни страны. Успех этих реформ был предопределен рядом объективных и субъективных факторов.
Во-первых, в период военной диктатуры значительное число гуманитариев было уволено из университетов по политическим мотивам. Они даже формально были лишены права преподавания. Многие эмигрировали в Америку и Европу, работали в международных организациях и превосходно усвоили международный опыт и наиболее современные подходы к модернизации экономических и социальных систем.
Во-вторых, Ф.Э.Кардозу как один из признанных интеллектуальных лидеров своего поколения мог привлекать к активной деятельности в правительстве и в правительственных агентствах лучших специалистов в каждой конкретной сфере. Большинство из них были ему лично известны по академической работе.
В-третьих, чудовищный развал в государстве и обществе в конце 80-х гг. вызвал ответную мобилизацию элиты, которая оказывала поддержку реформам, иногда даже вопреки своим краткосрочным интересам.
В-четвертых, Кардозу показал себя превосходным политическим оператором. Во многих случаях для проведения реформ требовалось внесение поправок в конституцию квалифицированным большинством (60 процентов) обеих палат парламента. Кардозу обеспечивал это большинство в условиях крайне раздробленного политически парламента, часто получая голоса даже оппозиционных партий.
4. Институциональные реформы, начатые правительством Кардозу, были практически полностью остановлены при Луле. Понятно почему — ранее Партия Труда клеймила эти реформы как “неолиберальные”, а в условиях благоприятной мировой экономической конъюнктуры и восстановления экономического роста продолжение реформ и впрямь казалось излишним. Сегодняшнее развитие Бразилии показывает, что институциональный базис, заложенный реформами, очень устойчив, и его хватит еще надолго. А цена отхода от курса реформ станет понятной только с развертыванием следующего кризиса.
5. Главной угрозой будущему развитию Бразилии мне представляется фактор национальной самоуспокоенности. Дело в том, что бразильцы всегда были уверены в национальном величии Бразилии. То, что в течение десятилетий в стране все шло наперекосяк, относилось на счет неблагоприятного стечения обстоятельств. Теперь все текущие обстоятельства благоприятны, включая чемпионат мира по футболу 2014 г. и Олимпийские игры в Рио-де-Жанейро в 2016 г. Теперь сомнений нет — и весь мир это видит — да, Бразилия великая держава. Такая самоуспокоенность чревата будущими проблемами.
Весь период правления диктаторских режимов, а также время борьбы левых и правых организаций за власть в стране. Бразилия развивалась сугубо экстенсивным путем так, как были привлечены в национальную экономику деньги иностранных компаний и организаций, многие бразильские предприятия принадлежали иностранцам. Фактически вся экономика не принадлежала бразильскому правительству. (Увеличение инфляции, уменьшение зарплаты, МВФ)