На рубеже 1870-1880-х годов отчетливо обнаружились многие отрицательные последствия проведения крестьянской реформы. Сохранение крепостнических пережитков в аграрном строе, тяжесть налогов и выкупных платежей подрывали благосостояние крестьянства. Сокращение наделов и демографический взрыв в деревне, приведший к частым семейным разделам и земельным переделам стали причиной растущего малоземелья. Мировой аграрный кризис, обрушившийся на Россию в начале 1880-х гг., привел к падению цен на хлеб и нанес тяжелый удар крестьянскому хозяйству.
Либеральная программа по аграрному вопросу, направленная на дальнейшее развитие крестьянской реформы 1861 г. и снятие накопившихся противоречий, как уже говорилось выше, была предложена М.Т. Лорис-Меликовым и товарищем министра финансов известным экономистом Н.Х. Бунге. (ученый, юрист по образованию, экономист и финансист по опыту работы), возглавивший Министерство финансов после ухода А.А. Абазы в 1881 г. Отвергнув «конституцию» М.Т. Лорис-Меликова, самодержавие было вынуждено пойти на частичное осуществление социально-экономической программы либеральных бюрократов.
В годы министерской деятельности Бунге (1881-1886):
- осенью 1880 г. был отменен крайне обременительный соляной налог, списаны недоимки по выкупным платежам.
- на основе указов 28 декабря 1881 г. были понижены на 16% выкупные платежи, а временнообязанные крестьяне переводились на обязательный выкуп с 18 января 1883 г. (таковых к этому времени числилось около 15% по отношению ко всем бывшим помещичьим крестьянам, перевод их на выкуп завершился лишь к 1895 г.)
-для перенесения налогового бремени на имущие слои населения была отменена подушная подать (с января 1887 г.), увеличены гербовый сбор, налог на городскую недвижимость и государственный поземельный налог, установлены налоги с наследства и денежных капиталов.
Справедливости ради необходимо отметить, что,
- отменив подушную подать в1886 г., правительство увеличило косвенные налоги (на сахар, табак, керосин почти в 2 раза, прямые государственные налоги возросли на 1/3, на 45% увеличилась оброчная подать с государственных крестьян при переводе их на обязательный выкуп с 1886 г.)
- пытаясь решить остроту земельного вопроса в деревне, 18 мая 1882 г.был учрежден Крестьянский банк, в задачу которого входило облегчение с помощью субсидий приобретения крестьянами частновладельческих земель. В первые три года, пока Н.Х. Бунге был министром финансов и действовал первый состав администрации банка, подобранный им, ссуды банка выдавались в первую очередь нуждавшимся в земле крестьянам. Однако через 3 года направление деятельности банка изменилось; правительство столкнулось с проблемой накопившихся недоимок по ссудам и стало продавать земли неисправных плательщиков-крестьян. В итоге в конце 80-х гг. деятельность Крестьянского банка свелась к весьма незначительным операциям по продаже земли зажиточным крестьянам. За первые 10 лет существования банка размеры крестьянского землевладения благодаря банку увеличились лишь на 1,2%. Вплоть до середины 900-х гг. банк так и не смог широко развернуть свои операции.
- 21 апреля 1885 г. был учрежден Дворянский банк для выдачи льготных ссуд поместному дворянству под залог имений (вопреки желанию Бунге после того, как его проект всесословного Государственного земельного банка был отвергнут Госсоветом). Таким образом, политический курс самодержавия на усиление роли дворянского сословия находился в тесной взаимосвязи с мерами по его экономической поддержке.
С отставкой Н.Х. Бунге в конце 1886 г. либеральный аграрный курс был свернут. Это объяснялось как окончательным возобладанием консервативных тенденций в политике «верхов», так и настроениями в обществе. Экономическая литература и публицистика всех направлений били тревогу по поводу перспективы бурного роста числа безземельных крестьян и их взрывоопасного скопления в городах. Российское общество объединяло отрицательное отношение к 165-й статье «Положения о выкупе» 1861 г., особенно ее второй части, которая допускала получение домохозяином надела в собственность без разрешения сельского схода в случае внесения всей суммы выкупа, несмотря на то, что подобной возможностью могла воспользоваться лишь незначительная часть крестьян. Страх вызывала даже потенциальная угроза развала крестьянского «мира». С укреплением общины связывалась надежда на сохранение крестьянских надельных земель. Редкое единодушие в обществе в пользу сохранения и консервации общины отвечало намерениям правительства. Община в соответствии с консервативной моделью укрепления российского государственного уклада являлась одним из основных устоев сословного строя России, единственно возможной формой землепользования в специфических условиях страны и наиболее важным средством предотвращения революции. Широкая поддержка общественного мнения создавала «верхам» благоприятные возможности для пересмотра аграрного законодательства. 18 марта 1886 г. был издан закон, по которому семейный раздел мог состояться только с согласия главы семьи («большака») и с разрешения не менее 2/3 домохозяев на сельском сходе. Закон 8 июня 1893 г. ограничил периодические земельные переделы, которые отныне дозволялось проводить не чаще, чем через 12 лет, причем с согласия не менее 2/3 домохозяев. Законом 14 декабря 1893 г. запрещалось закладывать крестьянские надельные земли, а сдача их в аренду ограничивалась пределами своей общины. По этому же закону отменялась статья 165-я «Положения о выкупе», по которой крестьянин мог досрочно выкупить свой надел и выделиться из общины.
Принятые меры не привели к уменьшению числа семейных разделов и земельных переделов – оно по-прежнему продолжало возрастать.
Уже к концу 70-х гг. правительство было вынуждено реагировать на проблему крестьянских самовольных переселений на свободные земли.Размеры самовольных переселений доходили до 40 тыс. в год. 10 июня 1881 г. были высочайше утверждены подготовленные Н.П. Игнатьевым «Временные правила о переселениях ». Они давали право переселения только с разрешения двух министров – внутренних дел и государственных имуществ, при чем лишь тем, кого «экономическое положение к этому принуждает». «Закон о переселениях» 13 июля 1889 г. не ставил своей задачей организацию массовых крестьянских переселений, хотя и предусматривал систему различных льгот для переселенцев (предоставление ссуд на первоначальное обзаведение хозяйством, на 3 года крестьяне-переселенцы освобождались от податей и военной повинности и др.). В Европейской России (гл. обр. юго-восточные губернии) земля отводилась лишь во временное пользование, а в Сибири и степных районах – в постоянное. В 90-е гг. разрешения на переселения (министра внутренних дел и государственных имуществ) неоднократно приостанавливались. Правительство явно ограничивало переселенческий процесс, боясь любого массового аграрного движения, хотя бы даже и организованного. К началу ХХ века переселенческое движение сократилось почти вдвое, ни в коей мере не ослабив ситуацию земельного голода в Центральной России.
В целом аграрное законодательство 80-х-90-х гг. Х1Х в. не внесло серьезных изменений в ход экономического развития деревни, а сама законотворческая энергия МВД стала иссякать. В этих условиях одним из первых государственных деятелей, кто открыто обратился к монарху с предложением пересмотреть курс аграрной политики был министр финансов С.Ю. Витте, выступивший с проектом индивидуализации крестьянского землевладения (1898 г.). Эта и другие инициативы министра император оставил без ответа. Лишь разразившийся финансовый и промышленный кризис, неурожаи 1899 и 1901 г. и накалявшаяся ситуация в деревне вынудили царизм создать ряд комиссий и совещаний по пересмотру крестьянского законодательства. Особенно важным среди них было руководимое Витте Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности (22 января 1902 г. – 30 марта 1905 г.). Красной нитью через всю деятельность совещания проходила мысль о том, что община является исторически преходящим институтом, исчерпавшим свое прежнее предназначение и несовместимым с современной капиталистической стадией общества. В своей знаменитой «Записке по крестьянскому делу» (декабрь 1904 г.) Витте доказывал, что лишь создание крестьянина-собственника, освобожденного от пут общины, уравненного с другими сословиями, может стать условием экономического подъема деревни и оплотом могущества самодержавия.
Свою линию Витте пришлось проводить в жестком противодействии с консервативно-охранительными кругами и прежде всего с В.К. Плеве, возглавившем МВД в 1902 г. и курировавшего т.н Редакционную комиссию по пересмотру аграрного законодательства во главе с А.С. Стишинским. Между ведомствами развернулось острое соперничество за лидерство в разработке аграрной программы, из которой «победителем» вышел Плеве. Так же как и Витте, Плеве являлся сторонником помещичьего землевладения и не считал крестьянское малоземелье причиной аграрного кризиса, но придерживался иной стратегической цели в отношении общины. МВД рассчитывало укрепить общину за счет облегчения выделения из нее зажиточных, «разлагающих» ее элементов. Эту же меру министерство финансов рассматривало как первый шаг к ликвидации общины.
26 февраля 1903 г. высочайшим манифестом руководящими принципами агарной политики были объявлены: неприкосновенность общинного строя, неотчуждаемость крестьянских надельных земель, сохранение сословной обособленности крестьян. Новым было признание возможности облегчения отдельным крестьянам выхода из общины. Манифестом 12 марта 1903 г. была отменена архаичнейшая круговая порука, а в 1904 г.– телесные наказания волостных судов. Эта программа не обеспечивала условий для роста сельского хозяйства и не могла «разрядить» социальную напряженность в деревне.
Последние два десятилетия Х1Х века были как раз теми двадцатью годами «покоя», о которых впоследствии тщетно мечтал Столыпин.