служебная дисциплина орган внутренних дел
В теории права метод правового регулирования понимается как совокупность приемов и способов, используемых при регламентации конкретных общественных отношений для достижения определенных целей.[28] Одним из основных методов является административно-правовой. Он применяется для регулирования управленческих отношений, где субъекты права чаще всего находятся в соподчиненном отношении друг к другу. Объем их взаимных прав и обязанностей определяется нормативными актами, а не взаимными соглашениями, как это присуще гражданско-правовому методу.
В научной литературе традиционно используется понятие «механизм административно-правого регулирования», представляющий собой «систему административно-правовых средств, которые воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии с задачами государства и общества»[29]. При этом в его структуру включаются такие элементы (средства), как нормы административного права и его принципы, объективированные в законах и других нормативных актах, акты толкования норм административного права, издаваемые уполномоченными на то органами и акты их применения, а также административно-правовые отношения. Профессор Ю.Н. Старилов говорит «о системе административно-правового регулирования, элементами которой являются административно-правовые нормы, их применение субъектами права, в процессе которого… субъекты занимаются толкованием норм административного права и, наконец, административно-правовые отношения».[30]
Обобщая суждения ученых о понятии и структуре правового регулирования, можно сделать вывод о том, что административно-правовое регулирование служебной дисциплиной в органах внутренних дел представляет собой основанный на законах и других нормативно-правовых актах процесс последовательного использования субъектами дисциплинарной практики административно-правовых средств для достижения целей укрепления служебной дисциплины.
Первым элементом правового регулирования является административно-правовая норма. Комплексное исследование назначения и характера правовых норм, регулирующих отношения служебной дисциплины в органах внутренних дел, позволяет систематизировать их на следующие группы.[31]
Нормы поощрительные (стимулирующие), которые несут в себе воспитательную нагрузку. Особое место в системе норм государственного поощрения занимает Положение о государственных наградах Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 2 марта 1994 г. № 442[32], в котором говорится, что государственные награды Российской Федерации являются высшей формой поощрения граждан. А в ст. 36 Положения о службе в органах внутренних дел записано, что «за особые заслуги сотрудники органов внутренних дел могут быть представлены к награждению государственными наградами Российской Федерации».[33]
Вторая группа норм – это нормы, имеющие охранительные назначения, которые устанавливают виды юридической ответственности (дисциплинарную и материальную) за нарушение дисциплины и законности в сфере деятельности органов внутренних дел. Нормы дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел в основном сконцентрированы в Положении о службе в органах внутренних дел.
Третья группа норм – дисциплинарно-процессуальные. Прежде всего, это нормы, определяющие порядок дисциплинарного производства, приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений сотрудников органов внутренних дел и т.п.
Следующим рассматриваемым элементом механизма правового регулирования являются акты применения. Действующим законодательством не установлены единые для дисциплинарной ответственности форма и содержание решений о наложении взыскания. Дисциплинарная ответственность реализуется в дисциплинарных взысканиях, которые устанавливаются: 1) федеральными законами; 2) законами субъектов РФ; 3) Трудовым кодексом РФ; 4) дисциплинарными уставами и специальными положениями о дисциплине; 5) правилами внутреннего трудового распорядка.[34] Анализируя нормативно правовые акты можно прийти к выводу, что ими может быть, приказ.
Федеральным законодательством не определен порядок толкования норм дисциплинарного права, применяемых в органах внутренних дел.
Что касается актов толкования дисциплинарных норм, применяемых в органах внутренних дел, то к ним в первую очередь необходимо отнести Инструкцию о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации[35], цель которой – раскрытие, развертывание содержания норм Положения для приближения их к конкретной ситуации.
Завершающим элементом системы административно-правового регулирования служебной дисциплины являются административно-правовые отношения, которые имеют свою внутреннюю структуру, состоящую из «субъекта, объекта правоотношения и его нормативного содержания»[36].
Дисциплинарные отношения возникают в связи с регулированием служебной дисциплины нормами права и носят комплексный, межотраслевой характер, т.е. возникают на основе действия норм различных отраслей права. Они являются неимущественными служебными отношениями, возникающими в связи с принадлежностью сотрудника милиции к единому организационному целому – процессу выполнения органом милиции правоохранительной службы.[37]
Дисциплинарные правовые отношения, представляя собой разновидность служебных правовых отношений, разнообразны по своему характеру, юридическому содержанию, участникам. Им свойственны все основные признаки любого правового отношения.
Следует выделить некоторые особенности дисциплинарных отношений в органах милиции как административно-правовых.
Они достаточно существенны, так как на природу административно-правовых отношений оказывают определяющее влияние: сфера их возникновения (механизм функционирования власти); специфика административно-правового регулирования (императивность и односторонность волеизъявления субъектов управления); содержание административно-правовых норм, т.е. их юридической базы.
Такова наиболее общая характеристика дисциплинарного отношения, в которой выражено соотношение общего и особенного, родового и видового.
Однако важное значение приобретает выделение таких элементов сущностной характеристики дисциплинарных отношений в органах милиции, с помощью которых возможно определение их реального места в системе правовых отношений и отграничение от других видов правоотношений.
Нормы, регулирующие служебную дисциплину в органах внутренних дел, не кодифицированы и прописаны в нескольких федеральных правовых актах, имеющих разную правовую силу. Такие нормы имеются в главе 4 («Служебная дисциплина») Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, причем п. 9 данного Постановления определил, что действующие нормативные акты с момента введения в действие Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации применяются, если они не противоречат указанному Положению. Таким образом, «в части не противоречащей Положению», фактически еще действует Дисциплинарный устав милиции[38]. Такие нормы имеются и в Федеральном законе «О милиции»[39]. Кроме этого нужно иметь ввиду, что и без того, достаточно сложная система действующих нормативных правовых актов загружена многочисленными изменениями и дополнениями, вносимыми законодателем на протяжении последних 10 лет. Только в Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации вносились изменения и дополнения Указом Президента РФ от 24.12.1993 г. № 2288, Федеральными законами от 30.06.2002 г. № 78-ФЗ, от 21.07.1998 г., № 117-ФЗ, от 17.07.1999 г. № 177-ФЗ, от 27.12.2000 г. № 150-ФЗ, от 30.12.2001 г., № 194-ФЗ, от 25.07.2002 г. № 116-ФЗ.
Таким образом, основной особенностью служебной дисциплины в органах внутренних дел является ее специальное нормативное регулирование. Правовую основу служебной дисциплины составляют федеральные законы, регламентирующие деятельность органов внутренних дел, Положение о службе в органах внутренних дел Российской федерации, Присяга, контракт о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, приказы Министра внутренних дел Российской Федерации и прямых начальников.