История конституционного контроля в Российской Федерации Вопросы, связанные с деятельностью органов конституционного контроля и с правовым статусом таких органов, приобретают особую актуальность на этапе перехода к демократическому обществу. Решения Конституционного Суда по поводу легитимности действий исполнительной власти играют все возрастающую роль в Российской Федерации.
Вместе с тем определенный интерес представляет рассмотрение предыстории Конституционного Суда РФ, который, безусловно, возник не на пустом месте.
В Российской империи органы конституционного контроля отсутствовали, поскольку не было и самой Конституции. Но появилась идея законодательного контроля. Основные Государственные Законы Российской Федерации от 23 апреля 1906 г. возлагали функцию законодательного контроля на орган, публикующий законы, — Правительствующий Сенат.
Созданием системы органов власти первой Российской Республики должно было заняться Учредительное собрание. Особая комиссия по составлению проекта Основных Законов при Временном правительстве, приступившая к работе в октябре 1917 г., включила в программу законопроектной работы тему «судебная гарантия Конституции». Но в силу исторических обстоятельств эта работа не была завершена.
После Октябрьской революции и создания Советского государства контрольные функции, в соответствии с принципом «Вся власть Советам!», были сосредоточены в высшем органе Советской власти. Согласно Конституции РСФСР 1918 г., верховным органом власти в стране является Всероссийский съезд Советов, а в период между съездами — Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). Съезд Советов мог отменить любой акт любого органа власти, противоречащий Конституции или актам Съезда Советов. ВЦИК имел право отменять или приостанавливать постановления и решения Совета Народных Комиссаров (СНК). В дальнейшем такой же функцией был наделен Президиум ВЦИК. С созданием Союза ССР и формированием его органов власти (1922—1924) контрольные функции были переданы Съезду Советов СССР и его органам, а надзорные — Верховному Суду СССР. В соответствии с Конституцией СССР 1924 г., верховным органом государственной власти стал Съезд Советов СССР, в период между съездами — Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК) СССР, а в период между сессиями ЦИК СССР — Президиум ЦИК СССР. ЦИК СССР имел право отменять и приостанавливать акты любых органов власти на территории СССР (за исключением вышестоящего — Съезда Советов). Президиум ЦИК имел право приостанавливать и отменять постановления СНК и отдельных народных комиссариатов СССР, ЦИК и СНК союзных республик. Акты съездов Советов союзных республик Президиум ЦИК мог лишь приостановить, передав вопрос об их отмене на рассмотрение ЦИК СССР.
На практике Президиум ЦИК СССР, как правило, не отменял акты, признанные им неконституционными, а предлагал органу, их издавшему, привести их в соответствие с законодательством. Верховный Суд СССР имел право по собственной инициативе делать представления о приостановлении и отмене не соответствующих Конституции СССР постановлений и распоряжений центральных органов и союзных наркоматов; по требованию ЦИК СССР давал заключения о законности актов органов власти союзных республик; разрешал судебные споры между союзными республиками. Центральные исполнительные комитеты союзных республик имели право опротестовывать декреты и постановления СНК СССР в Президиум ЦИК СССР. В исключительных случаях ЦИКи республик и их президиумы имели право приостанавливать распоряжения народных комиссаров СССР (при явном их несоответствии постановлениям СНК или ЦИК СССР). Конституция СССР 1936 г. окончательно утвердила приоритет союзного законодательства над республиканским. В ней не предусмотрено право республиканских органов приостанавливать или опротестовывать акты союзных органов. Контроль за соблюдением Конституции СССР и соответствием ей республиканских конституций отнесен к ведению Союза ССР, но конкретный орган, осуществляющий этот контроль, в Конституции не указан. Президиуму Верховного Совета СССР Конституцией предоставлено право толкования законов и право отменять противоречащие Конституции акты союзного и республиканских совнаркомов (советов министров). Вопросы конституционности нормативных актов также рассматривались Президиумом Верховного Совета СССР.
Принятая в 1977 г. новая Конституция СССР сохранила существовавший порядок осуществления конституционного контроля и конкретно указала эту функцию в списке полномочий Президиума Верховного Совета СССР.
Начавшаяся в 1985 г. «перестройка» породила многочисленные новые проблемы во всех сферах общественной жизни. В 1988 г. Президиуму Верховного Совета СССР дважды пришлось обсуждать вопросы о конституционности актов нижестоящих Советов: в июле — решений Совета народных депутатов Нагорно-Карабахской автономной области, Верховных Советов Азербайджана и Армении по карабахскому вопросу; в декабре — Декларации о государственном суверенитете Эстонской ССР. В обоих случаях Президиум ВС СССР, признав некоторые акты неконституционными, предлагал отменить эти акты самим органам, их издавшим.
Однако этот механизм, успешно применявшийся Президиумом ВС СССР в 30—70-х гг., перестал срабатывать в условиях ухода от однопартийности и зарождения политического плюрализма. Выявившаяся в обоих делах беспомощность союзных властей продемонстрировала, что при переходе реальной власти от партии к Советам могут возникать проблемы, нерешаемые в отсутствие органа постоянного конституционного контроля, уполномоченного отменять неконституционные нормативные акты.
Идея создания специального органа, контролирующего соблюдение Конституции (Комитета конституционного надзора СССР), была выдвинута М.С. Горбачевым на XIX Всесоюзной конференции КПСС в июне 1988 г. в рамках программы реорганизации системы органов государственной власти СССР и республик, запланированной на 1989—1990 гг. 1 декабря 1988 г. в Конституцию СССР были внесены изменения и дополнения, предусматривающие (ст. 125) создание Комитета конституционного надзора (ККН) СССР, избираемого Съездом народных депутатов СССР сроком на 10 лет из числа специалистов в области политики и права в количестве Председателя, заместителя Председателя и 21 члена Комитета, включая представителей от каждой союзной республики. Вопрос об избрании Комитета конституционного надзора был включен в повестку дня I Съезда народных депутатов СССР, однако избрать Комитет на Съезде не удалось. Большинство депутатов от Литвы и многие депутаты от Латвии и Эстонии предлагали отложить рассмотрение вопроса. По предложению Горбачева рассмотрение вопроса было приостановлено для консультаций с литовской делегацией. 2 декабря 1988 г. было принято компромиссное решение.
Съезд не стал формировать ККН, ограничившись созданием Комиссии по подготовке Закона СССР о конституционном надзоре в СССР. В комиссию были включены 23 человека, 14 из которых представляли союзные республики, а остальные считались представителями союзного «Центра». Среди ученых-правоведов продолжались споры по поводу вариантов будущего закона: одни предлагали сохранить Комитет конституционного надзора, другие выступали за создание Конституционного Суда СССР, третьи считали необходимым передать функции конституционного контроля Верховному Суду СССР.
II Съезд народных депутатов СССР (декабрь 1989 г.) и Съезд народных депутатов СССР (декабрь 1989 г.) продолжили рассмотрение вопроса. 13 декабря Съезд избрал новую редакционную комиссию по доработке Закона в составе 27 депутатов. 21—23 декабря 1989 г. II Съезд народных депутатов обсудил и принял Закон СССР «О конституционном надзоре в СССР» и новую редакцию ст. 125 Конституции. Закон вводился в действие с 1 января 1990 г. Поправкой к Конституции полномочия ККН были несколько сокращены. Установлено, что ККН не может приостанавливать действие конституций союзных республик; законов, принятых Съездом народных депутатов СССР, и их отдельных положений. Съезду народных депутатов СССР было предоставлено право отклонять заключения ККН двумя третями голосов. При избрании Комитета 23 декабря 1989 г. прибалтийские делегации отказались принимать участие в процедуре. Кандидаты в члены ККН от этих республик сняли свои кандидатуры. Съезд избрал председателем ККН СССР С.С. Алексеева (1644 голоса за), а заместителем Председателя — Б.М. Лазарева (1382 голоса). Съезд поручил избрать членов ККН (25 человек, в том числе по одному от каждой союзной республики и четырех от автономных образований) Верховному Совету СССР. 26 апреля 1990 г. Верховный Совет избрал 19 членов ККН СССР. Согласно законодательству, Комитет имел право проверять на предмет соответствия Конституции СССР проекты союзных законов и уже действующие акты, принятые Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР и его палатами, акты Генерального прокурора СССР, Главного государственного арбитра СССР, нормативные акты других государственных органов и общественных организаций. Комитет мог рассматривать разногласия между Союзом ССР и союзными республиками, а также между самими республиками и другими национально-территориальными образованиями по инициативе любой из спорящих сторон. Комитет имел право надзора за законодательной инициативой. При введении в марте 1990 г. должности Президента СССР в Конституции было записано, что для смещения Президента с должности в случае нарушения им Конституции и законов СССР требуется заключение Комитета конституционного надзора. Во всех случаях Комитет направлял свои заключения органу, издавшему акт, органу, ставшему инициатором рассмотрения вопроса, и Президиуму Верховного Совета СССР. Заключение о несоответствии Конституции всего акта или его отдельных частей приостанавливало действие этого акта или его частей до устранения несоответствия. Приостановление действия не распространялось на акты, принятые Съездом народных депутатов СССР, конституции союзных республик и отдельные их положения. Орган, издавший акт, должен был устранить отмеченное несоответствие в течение трех месяцев. Если срок истек, а несоответствие не устранено, Комитет мог войти на Съезд народных депутатов, в Верховный Совет или в Совет Министров с представлением об отмене не соответствующего Конституции акта или его отдельных положений. В случае отклонения заключения Комитета Верховным Советом вопрос должен был выноситься на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР, решение которого являлось окончательным. Съезд народных депутатов мог отклонить заключение Комитета конституционного надзора двумя третями голосов от общего числа народных депутатов СССР. Если предложение об отмене заключения не получало на Съезде необходимого числа голосов народных депутатов, не соответствующие Конституции акт или его отдельные положения утрачивали силу. Субъектами, имевшими право инициировать рассмотрение вопросов в Комитете конституционного надзора СССР, выступали Съезд народных депутатов, Верховный Совет СССР или 1/5 народных депутатов СССР, Президент СССР, высшие органы государственной власти союзных республик, общесоюзные органы общественных организаций и Академии наук СССР. По собственной инициативе Комитет мог рассматривать вопросы о соответствии Конституции и законам СССР актов высших органов государственной власти и управления СССР, образуемых Съездом народных депутатов и Верховным Советом СССР. Вопрос мог быть внесен Председателем, заместителем Председателя или членом ККН и принимался к рассмотрению большинством голосов членов Комитета, участвующих в заседании. Граждане СССР, обнаружившие несоответствие Конституции СССР того или иного акта, могли обращаться не непосредственно в Комитет, а лишь в орган, уполномоченный передать вопрос на рассмотрение ККН. Первое заседание ККН прошло 16 мая 1990 г. За время свой деятельности Комитет конституционного надзора СССР принял более 40 актов. Помимо заключений это были также решения (о принятии вопросов к рассмотрению), постановления (носящие рекомендательный характер) и заявления. В «Ведомостях Верховного Совета СССР» за 1990—1991 гг. опубликованы итоговые акты по 23 вопросам, рассмотренным Комитетом. В их числе решения о необходимости замены разрешительного порядка прописки регистрационным; о недопустимости применения неопубликованных актов, затрагивающих права и свободы граждан; об освобождении граждан, направленных на принудительное лечение по мотивам, не связанным с нарушением ими общественного порядка или прав других лиц. В 18 случаях Комитет конституционного надзора СССР констатировал несоответствие рассмотренных актов Конституции, международным актам и международным обязательствам СССР, в 12 случаях признал не соответствующие Конституции акты утратившими силу, в двух случаях приостанавливал действие актов, в двух — обязал прокурорские органы принести протесты на правовые акты.
После августа 1991 г. «парад суверенитетов» в СССР перешел в форму захвата республиками (и прежде всего — РСФСР) явочным порядком союзных полномочий и собственности. На союзном уровне начался процесс издания актов «переходного периода», включая законы, гласящие, что Конституция СССР действует лишь в части, им не противоречащей. Уже 11 октября 1991 г. Комитет Конституционного надзора СССР выступил с заявлением, в котором говорилось, что «Союз ССР в прежнем его виде фактически прекратил свое существование». В том же заявлении ККН выразил обеспокоенность создающимся правовым вакуумом, игнорированием законов исполнительной властью всех уровней, «преобладанием единоличных решений». ККН призвал республики ускорить формирование системы охраны конституционного строя и договориться, какие союзные акты продолжают действовать, а какие утрачивают силу. 11 декабря 1991 г., вскоре после подписания руководителями России, Украины и Белоруссии Беловежских соглашений о создании СНГ, Комитет выступил с заявлением, в котором говорилось, что одни республики не вправе решать вопросы, касающиеся прав и интересов других республик. Органы СССР могут прекратить свое существование только «после решения в конституционном порядке вопроса о судьбе СССР». После того как Президент СССР подал в отставку, Совет Союза Верховного Совета СССР лишился кворума (вследствие отзыва российских депутатов органом, их назначившим), а Совет Республик освободил от должности судей Верховного и Высшего арбитражного судов, руководителей Прокуратуры и Центробанка и принял декларацию, констатирующую прекращение существования СССР. Комитет конституционного надзора остался единственным неупраздненным государственным органом СССР. В конце декабря 1991 г. Комитет конституционного надзора СССР молча прекратил свое существование. При этом в «Ведомостях Верховного Совета СССР» не зафиксировано никаких решений о роспуске ККН или отставке его членов. Таким образом, юридически ККН СССР может считаться существующим до сих пор. В Российской Конституции понятие Комитета конституционного надзора появилось 27 октября 1989 г.. В этот день Верховный Совет РСФСР XI созыва принял поправки к Конституции РСФСР, утвердившие новую систему органов государственной власти республики в продолжение горбачевской реформы. Статья 119 новой редакции Конституции определяла состав, функции и полномочия ККН РСФСР. Статья была включена в гл. 13 Конституции («Съезд народных депутатов РСФСР и Верховный Совет РСФСР») и занимала более страницы. Функции ККН — давать (по собственной инициативе, по поручению Съезда народных депутатов РСФСР или по предложению других органов власти) заключения о соответствии законов, законопроектов и «актов других государственных органов и общественных организаций» Конституции и законам РСФСР. При выявлении противоречия акта или его отдельных положений Конституции РСФСР или законам РСФСР исполнение этого акта или его отдельных положений приостанавливается. ККН направляет свое заключение органу, принявшему акт, для его отмены или изменения, а также может входить с представлением на Съезд народных депутатов, в Верховный Совет и Совет Министров РСФСР с представлением об отмене противоречащих Конституции или законам актов подотчетных им органов или должностных лиц. В статье 104 к вопросам исключительного ведения Съезда народных депутатов отнесено избрание ККН, а в ст. 115 к полномочиям Председателя Верховного Совета отнесено представление Съезду народных депутатов предложений о персональном составе ККН. В статье 110 ККН перечислен среди субъектов права законодательной инициативы. II Съезд народных депутатов РСФСР 15 декабря 1990 г. заменил подробную статью Конституции о Комитете конституционного надзора РСФСР короткой статьей о Конституционном Суде РСФСР: «Статья 119. Конституционный Суд РСФСР избирается Съездом народных депутатов РСФСР. Порядок избрания и деятельности Конституционного Суда РСФСР определяется Законом РСФСР о Конституционном Суде РСФСР, утверждаемым Съездом народных депутатов РСФСР». Одновременно в ст. ст. 104 и 115 избрание Комитета конституционного надзора РСФСР заменено избранием Конституционного Суда РСФСР.
Таким образом, институт Конституционного Суда в Российской Федерации был учрежден 15 декабря 1990 г. поправками к Конституции РСФСР. 28 июня 1991 г. Верховным Советом принят, а 12 июля 1991 г. утвержден Съездом народных депутатов Закон РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР». Конституционный Суд РСФСР был сформирован 30 октября 1991 г. в составе 13 судей (по штату — 15) и приступил к открытым заседаниям с января 1992 г. В октябре 1993 г. в соответствии с указом Президента РФ Конституционный Суд прекратил исполнение своих полномочий до принятия новой конституции. В Конституции 1993 г. Конституционному Суду посвящена отдельная статья. В соответствии с ней он состоит из 19 судей, которых назначает Совет Федерации по представлению Президента на срок 12 лет, и обладает рядом важных полномочий, рассмотрение которых составляет предмет конституционного права.