В современной теории суверенитета выделяются его сущностные признаки, концентрированно отражающие явление (суверенитет) независимо от его носителя.
• Неотчуждаемость суверенитета (отчуждение означает государственный переворот, узурпацию власти).
• Его неограниченност ь (не может быть частичного, неполного суверенитета).
• Верховенство государственной власти, т.е. право на принятие императивных общеобязательных решений и обеспечение их исполнения всеми законными средствами, в том числе принудительными.
• Неделимость суверенитета.
• Неабсолютность — даже при самых жестких тоталитарных режимах невозможно вообразить абсолютное, неограниченное право верховной власти на законодательство и управление обществом без всякого его участия.
• Приоритет народного суверенитета над государственно-властным.
• Юридическое равенство фактически во многих случаях неравных социальных субъектов.
Все эти принципы имеют огромное практическое значение. Их реализация позволит найти, установить оптимальное, т.е. устраивающее всех субъектов, соотношение между суверенитетом России и автономией ее частей, реализовать конституционную установку ст. 5, ч.1: «Федеративное устройство Российской федерации основано на
- ее государственной целостности,
- единстве системы государственной власти,
- разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
- равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации ».
В дополнение к этой конституционной статье следует подчеркнуть: федерализм как способ организации и осуществления власти и управления — это не только разграничение компетенции и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий в совместном ведении общегосударственных дел.
|
|
Регионы выполняют существенную часть государственных дел. Неслучайно рамки их деятельности становятся предметом регулирования не только Конституцией Федерации, статутными документами регионов, но также международным правом. Европейская хартия регионов (1997 г.) стимулирует как самостоятельное развитие регионов, так и реализацию принципа субсидиарности
(Субсидиа́рность (от лат. subsidiarius — вспомогательный) — организационный и правовой принцип, согласно которому задачи должны решаться на самом низком, малом или удалённом от центра уровне, на котором их решение возможно и эффективно).
на 4 уровнях —
европейском,
государственном,
региональном,
местном.
Итак, федеративное устройство как основа конституционного строя России — это способ соединить, сочетать интересы: общие для всех, (федерация), особенные (территориальные, национальные) субъектов — регионов и единичные (гражданина).
Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и субъектов Федерации(ст. 72, 1.1, п. «н») и осуществляется в соответствии с основами конституционного строя России (ст. 77, ч. 1) и
Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (октябрь 1999 г.). см ФЗ №184
|
|
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями)
В законе:
1. Развернуты и конкретизированы конституционные принципы деятельности органов государственной власти всех трех Уровней — федерального, регионального, местного (ст. 1, п. 1). К ним относятся:
а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Федерации;
г) единство системы государственной власти;
д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов;
ж) самостоятельное осуществление органами госвласти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
2. Подтверждена приверженность идее демократии на уровне принципа организации и ответственности органов государственной власти субъекта РФ за обеспечение прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей путем периодического проведения выборов, референдумов, содействия развитию местного самоуправления на территории субъекта РФ (ст. 1, п. 2, 3).
|
|
3. Подчеркнуты основа федеративных отношений и способ рационального государственного управления — разграничение предметов ведения и полномочий по вертикали власти, а также возможность взаимного делегирования части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ст. 1, п. 5, 6).
4. Указана возможность изменения полномочий органов государственной власти субъектов РФ, установленных конституционно-законодательным способом, только путем внесения поправок либо соответствующих изменений (дополнений) в соответствующие правовые акты (ст. 1, п. 4).
Законодательные органы власти субъектов РФ
Систему органов государственной власти субъекта Федерации составляют: законодательный (представительный) орган госвласти субъекта РФ, высший исполнительный орган госвласти субъекта РФ, иные органы госвласти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Должность высшего должностного лица субъекта РФ может быть установлена конституцией (уставом) субъекта РФ.
Законодательный (представительный) орган имеет статус постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти субъекта РФ.
Его функции составляет
- законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения в пределах полномочий субъекта РФ, а также
- самостоятельное решение вопросов организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности (гл. II, ст. 4, п.7,8; ст. 5, п.1).
Полномочия законодательного (представительного) органа госвласти субъекта РФ — обширны. К основным полномочиям (согласно гл. II, ст. 5) относятся следующие.
• Установление порядка проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ, деятельности органов местного самоуправления в пределах полномочий законодательного органа субъекта РФ, обозначенных в конституции (уставе) субъекта РФ.
• Утверждение программ социально-экономического развития субъекта РФ, представленных высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа).
• Установление налогов и сборов, отнесенных федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания;
• Установление порядка образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов субъекта РФ, утверждение отчетов о расходовании средств из этих фондов.
• Установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и иных организационно-правовых форм.
• Утверждение заключения и расторжения договоров субъекта РФ.
• Установление порядка назначения и проведения референдума субъекта РФ.
• Установление порядка проведения выборов в законодательный (представительный) орган субъекта РФ, а также выборов высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ.
• Определение административно-территориального устройства субъекта РФ и порядка его изменения.
• Утверждение схемы управления субъектом РФ, определение структуры высшего исполнительного органа госвласти субъекта РФ.
Решение вопросов в рамках указанных полномочий оформляется законом субъекта РФ.
Законодательный (представительный) органгосударственной власти субъекта РФ имеет право:
• определять порядок деятельности указанного органа;
• назначать на должность и освобождать от должности отдельных должностных лиц субъекта РФ, а также оформлять согласие на их назначение, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта РФ;
• назначать дату выборов и референдума субъекта РФ в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ;
• оформлять решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа), а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган госвласти субъекта РФ принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ;
• утверждать соглашение об изменении границ субъектов РФ;
• назначать на должность судей конституционного (уставного) суда субъекта РФ;
• осуществлять наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ.
Решение вопросов в рамках перечисленных полномочий оформляется постановлением законодательного (представительного) органа госвласти субъекта РФ.
Если конституцией (уставом) субъекта РФ предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган (в республиках Саха (Якутия), Карелия, Кабардино-Балкарской, Башкортостане), то полномочия каждой из палат осуществляются в соответствии с настоящим законом, конституцией и законами субъекта РФ.
Право законодательной инициативы принадлежит
-депутатам,
-высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа),
-представительным органам местного самоуправления.
Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам,
- общественным объединениям, а также
-гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ (ст. 6, п. 1).
Законопроекты, внесенные высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа), рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке (ст. 6, п. 2).
Законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта РФ, рассматриваются законодательным (представительным) органом по представлению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) либо при наличии заключения указанного лица в срок не менее 14 календарных дней.
Закон предусматривает следующий порядок принятия законодательным (представительным) органом нормативных правовых актов (ст. 7).
• Конституция (устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов.
• Законы субъекта РФ принимаются большинством голосов __ от установленного числа депутатов, постановления — большинством голосов от числа избранных депутатов.
• Проект закона рассматривается не менее чем в двух чтениях, решение о его принятии (либо отклонении) оформляется постановлением.
• Условием вступления закона в юридическую силу являются его промульгирование высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ и обнародование.
• В случае отклонения закона вето высшего должностного лица может быть преодолено большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов.
• Конституция и закон субъекта РФ вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования.
Закон предусматривает (ст. 9) порядок досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ.самостоятельно
Полномочия могут быть прекращены досрочно в случае:
1) принятия указанным органом решения о самороспуске;
2) роспуска указанного органа высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ на основании принятия законодательным органом нормативного правового акта, противоречащего актам высшей юридической силы, принятым по предметам вне его компетенции, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган не устранил их в течение 6 месяцев со дня вступления в силу судебного решения. В случае роспуска законодательного органа назначаются внеочередные выборы в законодательный (представительный) орган госвласти субъекта РФ. Указанные выборы проводятся не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий законодательного органа.
Полномочия могут быть прекращены досрочно также в случае вступления в силу решения соответствующего суда о неправомочности данного состава депутатов законодательного органа субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий.
Законодательный (представительный) орган субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта РФ в случае:
• издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;
• иного грубого нарушения федерального законодательства, законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.
Решение о недоверии высшему должностному лицу принимается 2/3 голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее 1/3 от установленного числа депутатов. Данное решение влечет немедленную отставку высшего должностного лица и возглавляемого им органа.
В случае отставки высшего исполнительного органа государственной власти субъектаРФ он продолжает действовать до сформирования нового высшего исполнительного органа субъекта РФ.
В случае отставки высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ, так же как и в других, предусмотренных ст. 19 данного Закона случаях досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица, уполномоченные на то органы либо должностные лица назначают внеочередные выборы высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ. Указанные выборы проводятся не позднее чем через 6 месяцев со дня досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица.
Формы организации государственной власти в субъектах РФ, т.е. государственные органы в статутных названиях, полномочиях, значительно различаются. Это особенно заметно в организации законодательных органов в республиках и во многом объясняется историческими и национальными традициями. В табл. 13.1 приводятся перечень законодательных органов власти в республиках, число избирателей в каждой республике и число мандатов.
В названиях представительных органов республик чаще представлены совет (верховный, государственный, народный) и собрание ( законодательное, государственное, народное).
В субъектах РФ, образованных по административно-территориальному признаку, также представлен широкий терминологический диапазон, но чаще представительные (законодательные) органы именуются так:
• Совет народных депутатов (Камчатская, Амурская, Кемеровская и другие области);
• Областная Дума (Московская, Мурманская области и др.);
• Законодательное собрание (Краснодарский край, Санкт-Петербург, др.);
• Государственная дума (Томская обл.);
• Представительное собрание (Астраханская обл.). Несколько иную картину можно наблюдать в наименовании
органов исполнительной власти. Здесь более очевидна унификация названий: президент (в республиках), председатель правительства, глава администрации, губернатор, мэр.
Впрочем, специфику организации государственной власти в субъектах РФ определяет не название институтов власти, а
1) распределение полномочий (по горизонтали исследуемого уровня управления);
2) механизм взаимного сдерживания и контроля;
3) способ формирования и политической ответственности правительств (глав администрации) — именно последнее и характеризует форму правления в конкретном регионе в рамках известных трех моделей: президентской, парламентской или смешанной (президентско-парламентской).
Теперь в порядке сравнительного анализа сопоставим конституционное регулирование вопросов организации государственной власти в отдельно взятых республиках. Возьмем для примера южную республику — Дагестан, северную — Карелию и, скажем, Калмыкию.
Согласно Конституции Республики Дагестан Государственный совет Республики возглавляет исполнительную власть и обеспечивает взаимодействие органов госвласти. Председатель Государственного совета является главой государства (ст. 92—94). Госсовет состоит из 14 человек и формируется Конституционным собранием Республики Дагестан сроком на четыре года. Конституция устанавливает достаточно широкие и многообразные полномочия Госсовета в сфере исполнительной власти: назначает с согласия Народного собрания Председателя Правительства Республики; по предложению Председателя Правительства образует Правительство Республики; вносит в него изменения; принимает отставку Правительства, членов Правительства; утверждает по предложению Председателя Правительства систему и структуру республиканских органов исполнительной
Таблица 13.1. Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации
власти. Госсовет вправе отменять решения органов исполнительной власти на территории Республики, если они противоречат Конституции и законам Республики Дагестан. По сути дела в Дагестане — парламентская модель: дуализм исполнительной власти, правительство формируется Госсоветом и ответственно перед Госсоветом, образуемым Народным собранием. В Карелии несомненный интерес представляет гл. 7 Конституции, в которой изложены основы организации исполнительной власти. Согласно ст. 64 главой исполнительной власти и высшим должностным лицом Республики является избираемый на 4 года всем населением председатель Правительства. Функции и полномочия председателя Правительства, как видно из содержания ст. 65—67 и в особенности 68, в совокупности характеризуют его статус как президента. Председатель Правительства представляет на утверждение Законодательному собранию структуру исполнительной власти Республики, назначает руководителей республиканских органов госуправления (министров, председателей комитетов, руководителей ведомств и других должностных лиц), за исключением министров финансов, безопасности, внутренних дел, которые назначаются Председателем Правительства с согласия большинства избранных депутатов Палаты Республики Законодательного Собрания; формирует из числа руководителей республиканских органов управления Правительство Республики, назначает из его состава с согласия большинства избранных депутатов Законодательного собрания заместителя Председателя Правительства. В целом, анализ места, роли, функций и компетенции Председателя Правительства показывают, что он фактически выполняет функции главы Республики, хотя таковым не именуется, что обычно не свойственно Председателю Правительства (Совета Министров, Кабинета Министров). Такая надуманная структура — совмещение статуса главы исполнительной власти и высшего должностного лица Республики расходится с общепринятыми нормами и принципами конституционного права, доктриной разделения властей. Весьма своеобразно и необычно решаются вопросы о системе государственной власти в Республике Калмыкия. Основной закон (Степное Уложение) устанавливает ст. 25, что Президент является главой Республики и ее высшим должностным лицом, главой исполнительной власти, входящей в единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Вместе с тем, согласно ст. 25, п. 7 Президент Республики обладает статусом неприкосновенности, институт президентства незыблем. В сфере исполнительной власти Президент Республики Калмыкия (ст. 28) назначает и освобождает от должности министров, руководителей государственных комитетов, республиканских ведомств, представителей Президента Республики в районах и городах республиканского значения, руководителей государственных предприятий, организаций и учреждений; формирует администрацию Президента; участвует в формировании федеральных органов госвласти и управления на территории Республики и согласовывает назначение их руководителей в установленном порядке; вправе отменять акты министерств, департаментов Республики и других подведомственных ему органов в случае противоречия их законам Республики и актам Президента Республики. Степное Уложение не предусматривает образование правительства Республики. Таким образом, в Калмыкии — президентская модель: Президент, избираемый всенародно, совмещает в себе статус главы государства, высшего должностного лица и главы исполнительной власти. Сравнительный анализ конституций республик позволяет сделать некоторые обобщающие выводы. Во-первых, преобладающее большинство республик установили смешанную форму правления (модель Российской Федерации) с институтом президента республики. Наиболее четкой и адекватной представляется формулировка, в которой президент объявляется главой государства. Что же касается совмещения постов главы государства и главы исполнительной власти, то это создает трудность в реализации принципа разделения и самостоятельности ветвей государственной власти, допускает возможность возвышения органов исполнительной власти, узурпации ими полномочий других госорганов. Впрочем, во многих республиках получила официальное выражение практика осуществления госвласти на федеральном уровне в России. Во-вторых, разные модели и системы политической ответственности правительств вносят сумятицу в систему исполнительной власти Федерации, не обеспечивают единое правовое и административно-управленческое поле в стране. Этот разрыв усугубляется и практикой правового регулирования обозначенных вопросов в уставах краев и областей, городов республиканского значения. Например, в Санкт-Петербурге правительство не является юридическим лицом, работает коллегиально, а его постановления утверждает губернатор. Очевидно, что статус правительства этого субъекта Федерации напоминает коллегию при губернаторе. А в Уставе Нижегородской области вообще не упоминается о правительстве, т.е. власть губернатора строится на принципе единоначалия. Полномочия губернатора столь обширны, что де-факто он является «хозяином» области. В-третьих, в конституциях республик совсем не определены соотношения актов их президента и правительства с актами федерального Правительства. Поэтому у высшего органа исполнительной власти Федерации нет прямого административно-правового воздействия на республиканские органы исполнительной власти.
Вопросы для самоконтроля и размышления
1. Что вы вкладываете в понятия регион, региональные органы государственной власти? 2. Назовите сущностные признаки суверенитета, раскройте содержание понятий государственный суверенитет, суверенитет Российской Федерации. 3. Каковы общие принципы организации системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации? 4. Охарактеризуйте статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в совокупности его компетенции, функций, полномочий. 5. В чем заключается специфика организации государственной власти в субъектах РФ (поясните на конкретных примерах)? |