В соответствии с Конституцией РФ обязанности по защите избирательных прав возложены на государственные органы.
Законодательство Российской Федерации предусматривает, что избирательные споры могут разрешаться как в административном (инстанционном), так и в судебном порядке. В административном порядке дела рассматриваются избирательными комиссиями.
Пункт 3 статьи 20 Закона об основных гарантиях устанавливает, что избирательные комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав граждан Российской Федерации, осуществляют подготовку и проведение выборов в Российской Федерации.
Пункт 1 статьи 20 Закона об основных гарантиях указывает, что в Российской Федерации действуют следующие избирательные комиссии:
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;
избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;
избирательные комиссии муниципальных образований;
окружные избирательные комиссии;
территориальные (районные, городские и другие) комиссии;
участковые комиссии.
Избирательные комиссии уполномочены рассматривать определенные категории избирательных споров, по вопросам, находящимся в их компетенции в соответствии с законом.
Значительное число обращений участников избирательного процесса традиционно рассматривается в избирательных комиссиях субъектов РФ.
Так, активной деятельностью по разрешению споров занималась Избирательная комиссия Коми-пермяцкого автономного округа. В комиссию поступило письменное обращение первого секретаря окружкома Коммунистической партии Российской Федерации (КПРФ) З.И. Боталовой. Региональное отделение ПП КПРФ выдвинуло кандидата на должность главы Юсьвинского района Н.П. Аксенова. В своем обращении З.И. Боталова ставит вопрос о том, что в протоколах по результатам голосования на выборах главы Юсьвинского района 9 октября 2005г. у кандидата Н.П. Аксенова при сдаче протоколов от участковых избирательных комиссий по предварительным итогам, полученным на 5 часов утра 10 октября число поданных голосов составляло 50,37 %, а на 7 часов утра результаты изменились, т.к. в протоколе территориальной избирательнй комиссии (далее ТИК) по выборам в Юсьвинском районе процент голосов за их кандидата составлял 48,77 % голосов. Рассмотрев жалобу, комиссия установила. По мнению Н.П. Аксенова, З.И. Боталовой, А.П. Климовой, кандидат набрал количество голосов, необходимое для его избрания в первом туре голосования, т.к. процент поданных за него голосов составляет 50, 37 %. Кандидат набрал 4372 голоса, число избирательных бюллетеней составляет 8679. При вычислении процента получается 50,37%. Председатель ТИК Юсьвинского района Л.П. Борисова с этими доводами не согласилась. В соответствии с п. 5 ст. 65 Закона КПАО «О выборах должностных лиц местного самоуправления КПАО» от 28 октября 2003г. № 138, избранным признается кандидат, получивший более половины от общего числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. 9 октября 2005г. на выборах приняло участие 8965 избирателей. При вычислении процента, процент голосов, отданных за кандидата Н.П. Аксенова, составил 48,76%. Избирательная комиссия постановила жалобу считать необоснованной[17].
Анализ этого направления деятельности избирательных комиссий свидетельствует о тенденции снижения числа избирательных споров. Так, в период избирательных кампаний по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ четвертого созыва, законодательных органов государственной власти субъектов РФ в 2005 году избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации было рассмотрено1405 жалоб и заявлений участников избирательного процесса. Вместе с тем это почти в два раза меньше, чем при проведении аналогичных выборов в 2004 году, когда число обращений составило 2722. Кроме того, в несколько раз сократилось число избирательных споров в сравнении с показателями 2003 года (3209) и 2002 года (5167). Что же касается качественного показателя, то число удовлетворенных избирательными комиссиями обращений составляет около 20 % от всех поступивших. Обращения касались порядка ведения предвыборной агитации (70 %), нарушений прав кандидатов (около 10%), неправомерных действий (бездействия) избирательных комиссий (10,7 %) и ряда других вопросов. [26,174]
Пункт 1 статьи 28 Закона об основных гарантиях устанавливает, что деятельность избирательных комиссий осуществляется коллегиально. На практике же в полной мере оправдало себя предварительное рассмотрение обращений рабочими группами, создание и деятельность которых предусматривается регламетами комиссий, региональными законами об избирательных комиссиях, а также положениями о рабочих группах, утвержденными комиссиями.
Комиссии обязаны в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в период избирательной кампании обращения о нарушении закона, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, их направившим, письменные ответы. Так, в ЦИК РФ поступила жалоба И.А. Бобкова на решение окружной избирательной комиссии Усть-ордынского Бурятского одномандатного избирательного округа по выборам депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ четвертого созыва, которым заявителю отказано в регистрации кандидатом в депутаты. Рабочая группа, рассмотрев поступившую жалобу, выявила следующие нарушения. Кандидат Бобков А.И. не указал в сведениях об имуществе дату своего рождения, площадь принадлежащего ему земельного участка, номинальную стоимость принадлежащих ему акций, реквизиты договора (акта) о приобретении доли участия в коммерческих организациях и иные сведения, требуемые согласно приложению 4 к Федеральному закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ». С учетом этого обстоятельства, ЦИК РФ постановила, что вывод окружной избирательной комиссии о несоблюдении А.И. Бобковым требований к выдвижению кандидата, предусмотренных Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» является правомерным, а отказ ему в регистрации на основании пп. 2 п. 8 ст. 47 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» - обоснованным. Жалоба Бобкова А.И. была оставлена без удовлетворения [12, 157-159].
Письменные ответы лицам, направившим жалобы, комиссии обязаны давать в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования. По обращениям, поступившим в день голосования или в день, следующий за днем голосования письменные ответы даются немедленно. Если факты, содержащиеся в обращениях, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок. Если обращение указывает на нарушение закона кандидатом, избирательным объединением, эти кандидат, избирательное объединение, или его уполномоченные представители должны быть незамедлительно оповещены о поступившем обращении и вправе давать объяснения по существу обращения.
Следует отметить, что процедура рассмотрения избирательными комиссиями жалоб практически не регламентирована. И все же в законе есть важное требование: «…при рассмотрении комиссией жалоб (заявлений) а также в иных случаях, когда комиссией рассматривается вопрос о нарушении избирательных прав граждан на заседание комиссии приглашаются заявители, а также лица, действия (бездействия) которых обжалуются или являются предметом рассмотрения». При этом закон даже не оговаривает право приглашенных на заседание представителей заинтересованных сторон давать объяснения и представлять доказательства по существу рассматриваемого вопроса [21, 23].
Одним из наиболее важных действий, которые избирательная комиссия может осуществить без принятия решения, является составление протокола об административном правонарушении. Согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях (далее КоАП), члены избирательной комиссии с правом решающего голоса, уполномоченные избирательной комиссией, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных 16 из 33 статей КоАП, посвященных нарушениям избирательных прав граждан [21, 24]. Между тем практика показывает, что направление обращений с требованиями принять меры административного характера в отношении участников избирательного процесса без всяких на то оснований используется некоторыми кандидатами в качестве целенаправленной избирательной технологии. Как правило, выполняет эту задачу человек, специально привлеченный кандидатом или его штабом. Так, в период проведения выборов губернатора Рязанской области в Избирательную комиссию области от имени одного и того же заявителя поступило около 60 таких обращений[26, 214].
Еще одним важным действием является право комиссии обращаться с представлениями о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы и иные органы исполнительной власти. Указанные органы обязаны в пятидневный срок, если представление получено за пять и менее дней до дня голосования, - не позднее дня, предшествующего дню голосования, а если в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно принять меры по пресечению этих нарушений и незамедлительно проинформировать о результатах обратившуюся комиссию. Если факты, содержащиеся в представлении, требуют дополнительной проверки, указанные меры принимаются не позднее чем в десятидневный срок.
В случае нарушения кандидатом или избирательным объединением закона соответствующая комиссия вправе вынести этим кандидату или избирательному объединению, предупреждение, которое доводится до сведения избирателей через средства массовой информации либо иным способом.
В соответствии с п. 6 ст. 75 Закона об основных гарантиях, решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в непосредственно вышестоящую комиссию, которая обязана, не направляя жалобу в нижестоящую комиссию, за исключением случая, когда обстоятельства, изложенные в жалобе, не были предметом рассмотрения нижестоящей комиссии, рассмотреть жалобу и вынести одно из следующих решений:
а) оставить жалобу без удовлетворения;
б) отменить обжалуемое решение полностью или в части (признать незаконным действие или бездействие) и принять решение по существу;
в) отменить обжалуемое решение полностью или в части (признать незаконным действие или бездействие), обязав нижестоящую комиссию повторно рассмотреть вопрос и принять решение по существу (совершить определенное действие).
Решения или действия (бездействие) избирательной комиссии поселения или ее должностного лица, нарушающие избирательные права могут быть обжалованы в избирательную комиссию муниципального района. Решения или действия (бездействие) избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения или ее должностного лица, нарушающие избирательные права граждан могут быть обжалованы в избирательную комиссию субъекта РФ. Решения или действия (бездействие) избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или ее должностного лица, нарушающие избирательные права могут быть обжалованы в Центральную избирательную комиссию РФ.
Решения вышестоящей комиссии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий.
Решение комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом. При этом вышестоящая комиссия вправе принять решение по существу вопроса или направить нижестоящей комиссии, решение которой было отменено, соответствующие материалы на повторное рассмотрение. Так, в период избирательной капании по выборам депутатов Совета депутатов города Климовска в ЦИК РФ поступила коллективная жалоба кандидатов в депутаты Совета депутатов города Климовска с требованием отменить решение избирательной комиссии Московской области и решение избирательной комиссии города Климовск. Основанием обжалуемого решения явилось недостаточное количество представленных достоверных и действительных подписей избирателей, собранных в поддержку кандидата. Проверка, проведенная ЦИК России показала, что указанные решения приняты избирательными комиссиями без достаточных правовых оснований. В частности, муниципальной избирательной комиссией признаны недействительными часть подписей избирателей, собранных в поддержку кандидатов в связи с недостатками, допущенными сборщиками подписей при оформлении подписных листов кандидатов: неполное указание даты рождения сборщика подписей, сокращение адреса места жительства избирателей, а также незначительные ошибки и описки. Между тем, указанные недостатки не могли служить достаточными основаниями для признания недействительными подписей избирателей, поскольку не препятствовали возможности идентифицировать личности сборщиков подписей. Выводы муниципальной избирательной комиссии о недостаточном для регистрации кандидатов количестве действительных и достоверных подписей был сделан на заключении специалиста, не отвечающего требованиям, предъявляемым к экспертам Законом Московской области. Следовательно, заключения этого специалиста не имели юридической силы. ЦИК РФ пришла к выводу, что количество подписей было достаточным. Решения муниципальной избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидатам были приняты с нарушением избирательного законодательства, а кандидаты подлежат регистрации [11, 93-94].
Если нижестоящая комиссия повторно не рассмотрит вопрос, решение по существу данного вопроса вправе принять вышестоящая комиссия.
Комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для органов исполнительной власти, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц и избирателей. Данные акты не подлежат государственной регистрации.
Закон позволяет по одним и тем же вопросам, связанным с нарушением избирательных прав, обращаться в избирательную комиссию, и в суд. Однако одновременное обращение в оба органа не имеет смысла, поскольку согласно закону в случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения того же заявителя с аналогичной жалобой в избирательную комиссию эта комиссия приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу. В случае вынесения решения по существу жалобы комиссия прекращает ее рассмотрение [21, 25].