БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС: прогресс и новшества, проблемы и противоречия. Заключение эксперта
БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
от 16 мая 2016 года №59
Принят Жогорку Кенешем Кыргызской Республики 6 апреля 2016 года
Настоящий Кодекс устанавливает основы правового регулирования отношений, возникающих в сфере управления государственными финансами в процессе формирования, рассмотрения, утверждения, уточнения и исполнения республиканского, местных бюджетов, бюджетов Социального фонда Кыргызской Республики (далее - Социальный фонд) и Фонда обязательного медицинского страхования при Правительстве Кыргызской Республики (далее - Фонд обязательного медицинского страхования), устанавливает статус участников бюджетного процесса, определяет правовую основу ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Предыстория разработки Бюджетного кодекса в Кыргызстане
В рамках реализации Программы Правительства Кыргызской Республики «Стабильность и достойная жизнь», утвержденной Постановлением Правительства КР от 25 января 2012 года, № 55, для совершенствования правовой базы системы государственного управления Министерством финансов в 2012 году был подготовлен первоначальный проект Бюджетного кодекса страны. Необходимость его разработки обусловлена целым рядом причин. Как известно, в настоящее время основой бюджетного законодательства является Закон КР «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике» от 11 июня 1998 года, № 78, (далее – основной закон). В период 1999-2012 гг. в основной закон было внесено значительное количество изменений и дополнений, в результате чего содержание закона существенно трансформировалось, неизмененными остались только 7 статей (из 58). При этом большинство изменений и дополнений вносились бессистемно, тем самым назревала необходимость упорядочения бюджетного законодательства.
С другой стороны, в системе государственного управления обозначилась проблема нестабильности бюджетного законодательства, усугублявшаяся тем, что бюджетные отношения в стране регулируются обычным законом. В такой ситуации введение любого нового закона (к примеру, отраслевого) или внесение поправок в действующие законы, противоречащих нормам основного закона,трансформирует установленные нормы и принципы основного закона, делая бюджетное законодательство страны нестабильным. Кодекс – это нормативный правовой акт, обеспечивающий системное регулирование однородных общественных отношений, например, в бюджетной сфере. При этом в принятой иерархии нормативных правовых актов кодекс располагается выше закона, и, следовательно, закон не может менять нормы кодекса или ему противоречить (статья 6 Закона КР «О нормативных правовых актах КР»). Таким образом, введение Бюджетного кодекса страны гарантирует, наряду со стабильностью бюджетного законодательства, его целостность.
По этим соображениям, а также в целях совершенствования бюджетного законодательства, приближения его к мировым стандартам и адаптации к прогрессивной зарубежной практике, в стране в настоящее время разрабатывается и обсуждается проект Бюджетного кодекса.Проект Бюджетного кодекса был первоначально одобрен Постановлением Правительства КР от 12 сентября 2012 года, № 614. Затем ввиду поступления предложений и замечаний от международных финансовых институтов, в частности, от Всемирного банка, данный вариант проекта кодекса был доработан (Постановление Правительства КР от 15октября 2012 года, № 718).
В это же время группа депутатов Жогорку Кенеша во главе с А. КЕЛДИБЕКОВЫМ разработала и внесла альтернативный вариант проекта Бюджетного кодекса. Таким образом, в Жогорку Кенеше находилось 2 альтернативных варианта проекта Бюджетного кодекса КР. Поэтому для подготовки единой редакции проекта Бюджетного кодекса была образована межведомственная рабочая группа во главе с депутатом ДЖУМАЛИЕВОЙ Э.Б. В результате работы группы был выработан согласованный вариант проекта Бюджетного кодекса. Он был обсужден на общественных слушаниях по проекту Бюджетного кодекса в Жогорку Кенеше 28 февраля 2014 года. В настоящее время планируется его обсуждение в регионах.
Новшества проекта Бюджетного кодекса
Как было отмечено на общественных слушаниях, целью законопроекта является установление четких процедур подготовки и исполнения бюджета, закрепление основных бюджетных принципов,определение взаимоотношений между бюджетами, а также роли и ответственности различных государственных органов, органов местного самоуправления в процессе формирования, утверждения и исполнения бюджета, что позволит устранить возникающие противоречия и разночтения,обеспечить полноценное построение бюджетных отношений, включая систему межбюджетных отношений, ориентировать финансовые потоки на цели развития и повысить эффективность расходования средств бюджета.
Предлагаемый проект кодекса содержит 10 разделов, 30 глав и 126 статей.Первый раздел включает цели и сферу его применения, основные понятия и отношения, регулируемые кодексом. В основном законе в настоящее время, как известно, отсутствует раздел по основным терминам, используемым в законе. Законодательное определение терминологии позволит устранить возникающие в процессе формирования и исполнения бюджета противоречия и разночтения.
В следующем разделе устанавливаются основные принципы, на которых основывается бюджетная система: единства, полноты, реалистичности,прозрачности, результативности и эффективности,приоритетности, последовательности, самостоятельности, сбалансированности и др. Последовательная их реализация будет способствовать установлению рамочного подхода к разработке бюджетной политики, правовому осмыслению соответствующих бюджетных процессов, обоснованному совершенствованию бюджетного механизма формирования и расходования средств. В третьем разделе описываются общие положения и структура бюджетной системы КР, раскрываются виды бюджетов: республиканский бюджет, местные бюджеты и Социальный фонд, свод которых образует государственный бюджет. Кроме того, в данной главе законопроекта уточнены понятия и нормы формирования и исполнения чрезвычайного государственного бюджета и внебюджетных фондов. Разделы 4-7 определяют структуру бюджета, правила формирования доходной и расходной частей бюджета, а также сбалансированность бюджета и источники покрытия дефицита.
В связи с методологической неопределенностью и противоречивостью изложения в законодательстве вопросов формирования доходов от специальных средств бюджетных учреждений, в проект кодекса введена статья «Доходы бюджетных учреждений от реализации товаров (работ, услуг)». В ней уточняется состав доходов бюджетных учреждений от реализации товаров (работ, услуг), а также доходы, которые не могут включаться в данный перечень.
В статье «Расходы бюджета» существенно уточнен состав расходов бюджета и основные принципы формирования расходов, введены понятия операционных расходов и расходов для осуществления операций с нефинансовыми и финансовыми активами и погашением обязательств. Новое понятие «государственный бюджетный резерв» введено наряду с резервными фондами президента, торага Жогорку Кенеша и премьер-министра. Для обеспечения сбалансированности бюджета определены источники финансирования дефицита республиканского и местных бюджетов. В состав источников покрытия дефицита включены, поми-мо определенных действующим законом средств, также бюджетные кредиты, изменения свободных остатков средств на счетах бюджетов и муниципальные займы. Нужно сказать, что такой подход соответствует международным стандартам учета.
В проекте дается также определение бюджета развития, раскрываются его цели и задачи, указываются источники формирования и формы инвестирования средств (глава 8). Введение данного раздела обусловлено тем, что существующая система формирования бюджета развития не позволяет отслеживать и учитывать весь объем государственных средств, направляемых на развитие территорий или секторов экономики, так как средства бюджета развития в большинстве случаев используются по тем же направлениям, что текущие расходы бюджета. Причиной, в первую очередь, является то, что на сегодня закон не предусматривает четкого определения бюджета развития, его задач.
Глава 9 посвящена бюджету Социального фонда, его структуре, доходам, расходам и сбалансированности. Таким образом, впервые внебюджетные государственные фонды объединены с бюджетными и регулируются единым нормативноправовым актом.Главы 10-14 освещают межбюджетные отношения. Новшества в этой сфере включают дефиниции межбюджетных отношений, целевых грантов,в т.ч. отрицательных, и субвенций.В проект включены нормы о государственном и муниципальном долге, понятия государственных и муниципальных заимствований, а также их цели и ограничения; понятие государственного долга;принципы управления государственным долгом;понятие государственных гарантий; вопросы негосударственного заимствования в КР (главы 16-18).
Полномочия участников бюджетного процесса и их компетенции, устанавливаемые в кодексе, основаны на принципе разграничения компетенции между органами представительной и исполнительной властей (главы 19-20). В соответствии с этим принципом составление и исполнение бюджетов относится к функциям органов исполнительной власти, а рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджетов – к функциям органов представительной власти.
Важным моментом введения данной нормы является законодательное закрепление ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления за разработку и исполнение программ (планов) развития территорий или отдельных отраслей экономики, что должно способствовать последовательности принятия решений на каждом уровне управления и, соответственно, поступательному экономическому развитию. В проекте детализированы все стадии бюджетного процесса, включены базовые требования к составлению бюджетов всех уровней и общие положения рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов (главы 21-26).
В проект Бюджетного кодекса включена статья об обязательной разработке прогнозов социальноэкономического развития страны и соответствующей территории. Кроме того, основой для бюджетного процесса, согласно законопроекту, является Бюджетная резолюция Жогорку Кенеша, определяющая основные направления и приоритеты республиканского бюджета.Законопроектом предусматривается разработка Среднесрочной бюджетной основы, регламентированы порядок и сроки ее составления и утверждения, ответственные исполнители, формат представления и др. Введено понятие«бюджетная программа». Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным программам, определены: наличие системы показателей для измерения результатов реализации программ (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы. Проектом кодекса регламентирован обязательный перечень информации, прилагаемой к проектам бюджетов для обеспечения полноты информации и прозрачности бюджета.
В целях отказа от практики частых изменений в утвержденные бюджеты, в законопроект введены требования к условиям внесения изменений бюджета.В проекте уточнены основные процедуры исполнения бюджета, введены нормы использования дополнительно полученных доходов в процессе исполнения бюджета, закреплены понятия защищенных статьей и приоритетных инвестиционных бюджетных программ.Необходимым условием проведения бюджетного процесса является осуществление бюджетного учета и составление бюджетной отчетности. Форматы отчетности являются новшеством в бюджетном законодательстве.
В отдельной главе кодекса упорядочены и выделены вопросы, отражающие ответственность и санкции за нарушение финансовой дисциплины. Предлагаемые законопроектом нормы заложили основы для принципиально новой, соответствующей общепризнанным принципам и лучшей международной практике, организации бюджетной системы страны. Однако ряд положений, по мнению экспертов Института политики развития, нуждается в пересмотре и доработке. Ниже приводится экспертное мнение по проекту Бюджетного кодекса.