Понятие государственного долга, отношения, составляющие его, в своей динамике органически связаны с рядом финансовых и финансово-правовых институтов и категорий: бюджет, бюджетный процесс, бюджетная политика, бюджетный дефицит, инфляция и т.п.. Можно утверждать, что одно явление порождает другое и наоборот.
В узком смысле, государственный долг - это совокупность отношений, по которым возникают долговые обязательства государства как заемщика, должника или гаранта погашения займов другими заемщиками. В широком смысле, государственный долг - это система финансовых обязательств государства, возникающих в результате осуществления заимствований; из предоставленных государством гарантий по обязательствам третьих лиц - субъектов хозяйственной деятельности; долговых обязательств, принятых на себя в соответствии с действующим законодательством; сумм бюджетных ассигнований, перечисленных с нарушением сроков или в неполном размере, суммы компенсации за несвоевременную или неполную выплату суммы платежа юридическим и физическим лицам и т.п..
Законодательное определение государственного долга: Государственный долг (долг местного самоуправления) - общая сумма задолженности государства (местного самоуправления), которая состоит из всех выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства (местного самоуправления), вместе с долговыми обязательствами государства (городских советов), которые вступают в действие в результате выданных гарантий по займам или обязательствам, возникающим на основании законодательства или договора. Из этого определения государственного долга понятно, что речь идет и о внутреннем, и о внешний государственном долге.
В зависимости от срока действия различают краткосрочный (до 1-го года), среднесрочный (от 1-го до 5-ти лет) и долгосрочный (5 и более лет) государственный долг. Тяжелыми являются краткосрочные долги. За ними вскоре приходится выплачивать основную сумму с процентами. Такую задолженность можно пролонгировать, но это связано с выплатой процентов. Государственные органы стараются консолидировать краткосрочную и среднесрочную задолженность, т.е. превратить ее в долгосрочные долги, отложив на длительный срок выплату основной суммы и ограничиваясь ежегодной выплатой процентов.
В зависимости от территориальности, государственный долг подразделяют на внутренний и внешний.
Внешний государственный долг - это долг иностранным государствам, организациям и лицам. Этот вид долга является для страны самым бременем, потому что для его погашения государство должно отдавать любые ценные товары, делать определенные услуги.
Внутренний государственный долг - это долг своему населению (юридическим и физическим лицам). Внутренний долг условно можно разделить на долговые обязательства двух видов: рыночные, существующие в форме государственных эмиссионных ценных бумаг, и нерыночные, возникшие по итогам исполнения государственного бюджета, другие займы и обязательства.
В зависимости от совокупности долговых обязательств, государственный долг классифицируют на капитальный и текущий.
Капитальный включает в себя всю совокупность долговых обязательств государства на определенную дату. Текущий государственный долг состоит из платежей по обязательствам, которые заемщик должен погасить в отчетном периоде.
В зависимости от субъекта, различают государственный и муниципальный долг.
Содержанием государственного долга являются публичные отношения по выпуску, обслуживанию, погашению и признанию долговых обязательств правительства в форме государственных ценных бумаг, в формах правительственных бюджетных заимствований; долговых обязательств, возникающих в результате нарушений бюджетного регулирования, а также других обязательств, взятых на себя государством в соответствии с действующим законодательством и международными договорами.
Итак, характерные особенности государственного долга:
1. в основе содержания государственного долга лежат кредитно-финансовые отношения по поводу привлечения государством дополнительных финансовых ресурсов;
2. заемщиком и должником в этих отношениях является государство;
3. формой государственных заимствований являются государственные ценные бумаги;
4. заемные ресурсы - это временно свободные средства юридических и физических лиц, иностранных государств, международных организаций.
В широком смысле, под управлением государственным долгом понимается формирование одного из направлений финансовой политики государства, связанной с его деятельностью в виде заемщика и гаранта. Под управлением долгом в узком смысле понимается совокупность действий, связанных с подготовкой к выпуску, размещению долговых обязательств государства, предоставления гарантий, а также проведения операций по обслуживанию и погашению долговых обязательств. Управление государственным внутренним долгом осуществляет Министерство финансов.
При управлении государственным долгом решаются следующие задачи:
1) поиск эффективных условий заимствования средств, с точки зрения минимизации стоимости долга;
2) недопущения неэффективного и нецелевого использования заемных средств;
3) обеспечение своевременной и полной уплаты суммы основного долга и начисленных процентов;
4) определение оптимального соотношения между внутренними и внешними заимствованиями при условии сохранения финансового равновесия в стране;
5) обеспечение стабильности валютного курса и фондового рынка страны.
В процессе управления государственным долгом также необходимо учитывать экономическую и политическую ситуацию в стране, уровень инфляции; деловую активность субъектов предпринимательской деятельности, степень риска страны относительно невозвращения долга.
Для эффективного управления государственным долгом, решение проблемы снижения долговой нагрузки и риска невыполнения долговых обязательств государства используют различные методы. Одним из самых распространенных является рефинансирование государственного долга погашение основной задолженности и процентов за счет средств, полученных от размещения новых займов. С позиции инвесторов, желанным вариантом является полное, безусловное и своевременное выполнение государством своих обязательств, однако при неспособности государства по определенным причинам обеспечить погашение займов и выплат по ним процентов, могут приниматься решений по новации, унификации, конверсии, консолидации, отсрочке погашения долгов или аннулировании государственного долга.
Новация - договоренность между заемщиком и кредитором по замене обязательства по определенному финансовому кредиту другим обязательством.
Унификация займа - это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Такая мера предусматривает уменьшение количества видов ценных бумаг, которые возвращают одновременно, что упрощает работу и сокращает расходы государства по системе государственного займа.
Конверсия - одностороннее изменение доходности займа, когда государство заявляет о снижении для кредиторов доходности по займам, полученных государством.
Консолидация - изменение условий возвращения займов в части срока их погашения, то есть решение о переносе даты выплаты по обязательствам на более поздний срок.
Отсрочка погашения займов - производится, когда выпуск новых займов используется на обслуживание ранее выпущенных займов.
Аннулирование - это полный отказ государства от своих долговых обязательств (внутренних, внешних, по всем государственным долгом в целом).
Аннулирование может осуществляться по двум причинам. Во-первых, аннулирование государственного долга может быть применено в случае финансовой несостоятельности государства, т.е. ее банкротства. Во-вторых, аннулирование задолженности может быть следствием прихода к власти новых политических сил, по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущей власти.
Конверсию, консолидацию, унификацию государственных займов обычно осуществляют только по внутренним займам. Относительно новации и отсрочки погашения обязательств, то эти меры возможны и по новой задолженности. Отсрочка погашения займов, в основном, проводят по согласованию с кредиторами. По этой отсрочке погашения долга может и не вызвать прекращение выплаты процентов по ним. Следует иметь в виду, что применение этих методов требует глубокого предварительного изучения и анализа дальнейших экономических и политических последствий.
Погашению и обслуживанию государственного долга осуществляется путем проведения платежей по выполнению долговых обязательств перед кредитором по погашению основной суммы долга, уплаты процентов и сопутствующих расходов, предусмотренных условиями выпуска государственных ценных бумаг, соглашениями о займе, государственными гарантиями и другими документами.
Погашение долга - выполнение долговых обязательств перед кредиторами по уплате основной суммы долга, то есть суммы займа, определенной соглашением о займах или номинальной стоимости государственных ценных бумаг.
Обслуживание долга - это комплекс мероприятий государства по погашенных займов, выплаты процентов по ним, уточнения и изменения условий погашенных займов. Проценты - это доход, который уплачивается в пользу кредитора по условиям соглашения о займе или о выпуске государственных ценных бумаг.
Погашение и обслуживание государственного долга может осуществляться в денежной форме, а при согласии кредитора - путем поставки товаров (услуг), зачета встречного требования и другими путями соответствии с действующим законодательством. Основными источниками погашения и обслуживания долга могут быть: средства, полученные государством в процессе приватизации; государственные заимствования, средства бюджета; золотовалютные резервы.
Разработка стратегии и долговой политики связана с: изучением макроэкономического положения с точки зрения долговой нагрузки и определение оптимальной средне- и долгосрочной долговой политики; определением новых долговых инструментов и подготовкой нормативной базы их применения совершенствованием структуры государственного долга в разрезе инструментов заимствования, рынков размещения, валют заимствования, процентных ставок и сроков погашения; организацией работы по повышению кредитного рейтинга.
Средства, привлеченные на основе государственного займа, поступают в распоряжение государственной власти, превращает их в дополнительные финансовые ресурсы. Мобилизованы таким образом средства прежде всего должна быть на покрытие бюджетного дефицита.
Классической формой государственного займа являются заемные отношения, при которых государство выступает как заемщик средств. Государство может выступать и как кредитор, предоставляя займы юридическим и физическим лицам, иностранным государствам и международным организациям, и как гарант в тех случаях, когда она берет на себя ответственность за выполнение обязательств физических и юридических лиц. В связи с этим различают внутренний государственный заем, в результате которой образуется внутренний государственный долг, и внешних государственных займов, в ходе которой образуется внешний государственный долг.
Государственный заем предоставляют на условиях платности и возвратности. Через определенный период времени предоставлены взаймы средства возвращают с процентами. Следовательно, займы как практическое воплощение механизма государственного займа не является доходом государства, потому что подлежат возврату.
Средством для погашения процентов за пользование государственным займом служат налоговые поступления.
Итак, классификация государственных займов осуществляется по следующим признакам:
1. По правовым оформлением различают государственные займы, предоставляемые на основании соглашений (безоблигационные), и обеспеченные выпуском ценных бумаг (облигационные). Соглашениями оформляются, как правило, кредиты от правительств других стран, международных организаций и финансовых институтов. С помощью ценных бумаг мобилизуются средства на финансовом рынке.
2. В зависимости от места размещения займов их подразделяют на внутренние - на внутреннем финансовом рынке (предоставляются юридическими и физическими лицами данной страны и нерезидентами) и внешние - поступают извне от правительств, юридических и физических лиц других стран, международных организаций и финансовых институтов.
3. По праву эмиссии различают государственные и местные займы. Государственные займы выпускаются центральными органами управления, поступления от них направляются в Государственный бюджет. Местные займы выпускаются местными органами управления и направляются в соответствующие местные бюджеты.
4. По признаку характера использования ценных бумаг бывают рыночные и нерыночные займы. Облигации (казначейские обязательства) рыночных займов свободно покупаются, продаются и перепродаются на рынке ценных бумаг. Нерыночные займы не допускают выхода ценных бумаг на рынок, то есть их владельцы не могут их продать.
5. Зависимости от установления обеспеченности государственные займы подразделяются на залоговые и беззалоговые. Залоговые займы отражают один из главных принципов кредитования - материальной обеспеченности. Залоговые займы обеспечиваются государственным имуществом или конкретными доходами. Беззалоговые не имеют конкретного материального обеспечения, их надежность определяется авторитетом государства.
6. Согласно срока погашения задолженности различают краткосрочные (срок погашения до одного года), среднесрочные (от 1 до 5 лет), долгосрочные (свыше 5 лет).
7. По характеру выплаты дохода государственные займы делятся на процентные, выигрышные и дисконтные.
8. По характеру погашения задолженности различают два варианта: одноразовая выплата и выплата частями. При погашении частями может применяться три варианта. Первый - займ погашается равными частями в течение нескольких лет. Второй - займ погашается каждый раз нарастающими суммами. Третий - каждый раз сумма уменьшается. Второй вариант применяется тогда, когда предполагается в перспективе ежегодный рост доходов государства, третий - наоборот, когда доходы будут уменьшаться или расти государственные расходы.
9. Зависимости от обязательств государства в погашении долга различают займы с правом и без права долгосрочного погашения. Право долгосрочного погашения позволяет государству учитывать ситуацию на финансовом рынке.
Важнейшим фактором государственных займов есть возможность своевременного и полного возврата долгов и выплаты дохода. Это обеспечивает в будущем и доверие к государству, и заинтересованность в предоставлении ему займов. Главное при этом реальное обеспечение долгов, что в свою очередь достигается за счет заработанных на привлеченных средствах доходов. Следует отметить, что выпуск государственных займов основывается на следующих предпосылках: наличие кредиторов, у которых есть временно свободные средства; доверие кредиторов к государству; заинтересованность кредиторов в предоставлении займов государству, возможность государства своевременно и полностью вернуть долг и выплатить доход.
Кредиты МВФ направляютсяя на формирование резервов и покрытия дефицита платежного баланса.
Всемирный банк оказывает системные займы под реформированию отдельных секторов экономики с направлением их траншами Государственного бюджета, оплату за энергоносители, покрытие дефицита торгового баланса страны.
Европейский банк реконструкции и развития (ЄБРР) осуществляет внешнее прямое и совместное финансирование инвестиционных проектов. Основные объекты кредитования ЄБРР - это частный сектор и объекты ключевой инфраструктуры (малый и средний 1 бизнес, энергетический сектор, телекоммуникации, система водоснабжения, агропромышленный комплекс, гостиничная инфраструктура).
3. Право на заимствования местных органов самоуправлении
Несколько иначе законодательство решает возможность получения И погашения заимствований местными органами самоуправления. Внутренние заимствования имеют право осуществлять исключительно городские советы.
Заимствования в бюджеты развития, которые в местных бюджетах является составной частью специального фонда, осуществляются:на определенную цель и подлежат обязательному возврату. Государство не несет ответственности по обязательствам по заимствованиям в местные бюджеты. Расходы на обслуживание долга осуществляются за счет средств общего фонда бюджета.
Если в процессе погашения основной суммы долга и платежей по его обслуживанию по вине заемщика будет нарушен график, соответствующий совет не имеет права на новые заимствования в течение пяти следующих лет.
Теперь запрещено предоставлять ссуды из одного бюджета в другой. В случаях кассового разрыва, возникающего при выполнении общего фонда местного бюджета, местные государственные администрации, исполнительные органы соответствующих советов по решению соответствующего совета могут получать краткосрочные ссуды в финан-: во-кредитных учреждениях на срок до трех месяцев, но в пределах текущего бюджетного периода, то есть задолженность обязательно погашается до конца бюджетного года.
Местные районные администрации, исполнительные органы соответствующих местных советов по решению соответствующего органа местного самоуправления могут получать:
1) займы на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих по общему фонду и бюджету развития местных бюджетов, в финансовых учреждениях сроком до трех месяцев в пределах текущего бюджетного периода, в исключительных случаях по решению Совета Министров Донецкой Народной Республики относительно местных бюджетов - в пределах текущего бюджетного периода. Порядок получения и погашения таких займов определяется Министерство финансов Донецкой Народной Республики;
2) среднесрочные займы на суммы невыполнения в соответствующем отчетном периоде расчетных объемов корзины доходов местных бюджетов, определенных в Законе о Республиканском бюджете Донецкой Народной Республики, за счет бюджетных средств на условиях их возврата без начисления процентов за пользование этими средствами. Порядок и условия получения и погашения таких займов определяются Советом Министров Донецкой Народной Республики.