Основным объективным критерием деления права каждого государства на отдельные отрасли является материальное содержание тех общественных отношений, которые регулируются правовыми нормами этих отраслей, то есть предметом правового регулирования.
Предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства. Эта деятельность является объективной по своей сути, представляет собой процесс планомерного сбора, распределения, перераспределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих выполнение государством своих задач и функций.
К предмету финансового права относятся государственные финансы, которые играют ведущую роль в системе общественных отношений. Поэтому и велика его роль в системе права. С другими звеньями финансовой системы эта отрасль права связана постольку, поскольку регулирует отношения, обусловленные аккумуляцией средств в денежные фонды публичной власти, а также использованием этих средств (например, налоговые платежи из финансовых ресурсов предприятий, основанных на частной собственности).
Для осознания сущности разнообразия и богатства предмета финансового права можно классифицировать финансовые отношения с их содержанием, субъектным составом, методами финансовой деятельности, ролью финансов в жизни общества и тому подобное. Например, по материальному содержанию финансовые отношения являются общественными отношениями, которые возникают при установлении бюджетной системы, распределении доходов и расходов между ее звеньями, сборке, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета и отчета о его исполнении; сборе налогов и других обязательных платежей в бюджет и внебюджетные государственные целевые фонды с предприятий, учреждений, организаций различных форм собственности и населения; финансирования и кредитования; обязательного государственного имущественного и личного страхования, государственных ссудам и организации сберегательного дела; регулировании грошовокредитнои и валютной системы.
Подход с этой стороны к раскрытию содержания предмета финансового права позволяет увидеть, что финансовым правом регулируются только организацийномайнови отношения, вытекающие из властной деятельности государства в лице уполномоченных его органов по поводу создания, распределения и использования ею фондов средств. В этих отношениях всегда проявляется владноорганизуюча роль государства в распределении и перераспределении внутреннего валового продукта и национального дохода, поскольку данные отношения должны владномайновий (денежный) характер.
Однако не все денежные отношения, в которых участвуют органы государства с властными полномочиями, являются финансовыми. Часть из этих отношений регулируется другими отраслями права.
За нарушение административно правовых предписаний (например, нарушение правил дорожного движения) взимается административный штраф, то есть возникают административноправови отношения. Сумма штрафа, взимаемая административным органом, передается для зачисления в бюджет, то есть на базе административноправових отношений, носящих денежный характер, возникают финансово-правовые отношения, поскольку деньги, взысканные за нарушение правил дорожного движения, направляются на формирование централизованного фонда денежных средств.
Между тем, даже приведенный пример, входит в предмет финансового права, свидетельствуют большое разнообразие и сложность объекта правового регулирования. Это обусловлено многозвенностью и динамичностью самой финансовой системы, ее связи со всеми структурами общественного производства. В возникновении и реализации финансовых правоотношений всегда особую роль играет государство. Она обеспечивает планомерность и непрерывность аккумуляции финансовых ресурсов, наиболее целесообразным их применение в интересах общества, последовательный контроль за правильным использованием финансовых ресурсов.
Нормами финансового права закрепляются общие принципы и формы финансовой деятельности государства, методы аккумуляции средств в государственных денежных фондов, виды обязательных платежей, используемых для формирования этих фондов, порядок получения и использования государственных денежных средств, источники образования финансовых ресурсов государственных предприятий, организаций, учреждений и т.д. Регулируя эту деятельность, государство, в свою очередь, также должна придерживаться правил и требований права. Иначе неизбежны коллизии надстройки и базиса, негативные последствия для общества и государства.
Вторым признаком ответвления одной отрасли права от другой, как известно, является метод правового регулирования соответствующего вида общественных отношений. Основным методом финансово-правового регулирования здесь выступает метод властных предписаний. По своей структуре это органично целостная система непрерывного воздействия на участников финансово-правовых отношений в целях реализации ими своих функций.
Она олицетворяет собой целостность юридических фактов, с которыми связано возникновение финансовых правоотношений, правовой статус их субъектов, распределение прав и обязанностей между ними, виды санкций за нарушение предписаний правовой нормы и порядок их применения. Иначе говоря, под методом финансово-правового регулирования подразумевается органическая система приемов и способов непрерывного правового воздействия на поведение участников финансовых отношений, характер взаимосвязей между ними.
Метод властных предписаний присущ и другим отраслям публичного права конституционном, административном, уголовном.
В них также объем прав и обязанностей участников соответствующих правоотношений устанавливается государством. Например, за административное правонарушение уполномоченное лицо может накладывать штраф, то есть применять наказание в зависимости от учета многих факторов. Этот человек обладает правом оперативной самостоятельности.
В финансовых правоотношениях их субъекты таким правом не наделяются. Круг их права и обязанности четко определено законодателем, а санкции финансово-правовых норм всегда носят точно определенный карательный финансовый характер. Не бывает в финансовом праве и равенства сторон правоотношений. В них государство в лице органа законодательной или исполнительной власти предписывает другой стороне финансовых отношений однозначно определенную и абсолютно обязательную меру поведения, указывая одновременно четкий характер и меру наказания со стороны государства в случае невыполнения предписания второй стороне отношений. Этот принцип неравенства сторон финансовых правоотношений, правда, не исключает возможности обжалования действий органа, наделенного властными полномочиями, в случае превышения им этих полномочий, а также получить отсрочку или рассрочку платежа, если по независящим от субъекта финансовых правоотношений причинам он не может быть внесен в определенный срок. Однако просьбы об отсрочке, рассрочке или жалобе не приостанавливает взыскание вплоть до самого момента принятия уполномоченным на это органом соответствующего решения.
Специфика метода властных предписаний в финансовом праве проявляется и в самом содержании конкретных правоотношений, в кругу органов, уполномоченных государством на властные действия. По своему содержанию финансово-правовые властные предписания касаются: порядка и размеров взимания налогов, других обязательных платежей и взносов в бюджет, внебюджетных государственных централизованных и децентрализованных фондов; направлений использования государственных средств; порядка и размеров их использования и т.д. Такой метод способствует планомерному наполнению государственной казны, целевом распределению и использованию государственных финансовых ресурсов в соответствии с определенными государством приоритетами, разработанными программами и планами.
Метод властных предписаний реализуется и при формировании государством своих ресурсов за счет платежей добровольного характера государственных займов, казначейских обязательств, лотерей и тому подобное. Так, государство устанавливает условия проведения государственного внутреннего займа, выпуска государственных казначейских обязательств, проведения лотерей, которые не могут быть изменены по соглашению сторон и являются обязательными для субъектов, вступили в эти отношения.
Ярко проявляются различия основного метода регулирования финансово-правовых отношений и в перечне государственных органов, уполномоченных давать властные предписания субъектам финансовых отношений. В силу сложившегося во всех государствах распределения компетенции между государственными органами основную часть таких предписаний выдают органы, специально созданные для управления государственными финансами. Участники финансовых отношений, которым эти органы адресуют свои распоряжения, в подавляющем большинстве случаев находятся во взаимосвязи с этими органами и зависимые от них только по линии финансовой деятельности.
Кроме метода властных предписаний, финансово-правовому регулированию свойственны и другие методы: метод субординации, метод согласования, метод рекомендации и т.д. В настоящее время они получают все большее применение. Это обусловлено усложнением общественных взаимосвязей, ростом уровня самостоятельности субъектов финансовых отношений.
Таким образом, финансовое право это самостоятельная отрасль публичного права, регулирующая общественные отношения в сфере мобилизации, распределения и использования централизованных и децентрализованных финансовых ресурсов государства с целью обеспечения выполнения им своих задач и функций.
Место финансового права в системе права
Многообразие качественно отличающихся между собой видов общественных отношений является объективной основой существования многообразия видов правоотношений. Дополняемые соответствующими методами правового регулирования отношений, они создают в обществе целостную систему отраслей права. Эти отрасли являются крупными самостоятельными блоками правовой системы общества в целом, тесно взаимодействуют между собой, взаимодополняют друг друга. Последнее обусловлено тем, что качественно отличающиеся между собой виды общественных отношений находятся в диалектическом единстве, их соотношение между собой и границы со временем меняются. Отсюда и появляется иногда иллюзия, что предмет той или иной отрасли права как бы размывается, поглощается предметами других, прежде всего соседних по содержанию отраслей права. Учитывая все это, в силу целого ряда обстоятельств наиболее "невезучим" является именно финансовое право. В предыдущем параграфе было показано, что оно объективно имеет присущие ему предмет регулирования, метод регулирования.
Качественные различия и специфика предмета финансового права, своеобразие его методов еще больше и полнее проявляются при их сопоставлении и отграничении от предметов и методов других отраслей права, иначе говоря, при определении финансового права в системе права. При этом не надо упускать из виду то, что финансово-правовые институты непосредственно связаны с деятельностью государства по созданию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов.
Деятельность государства регламентируют также конституционное и административное право. Первое из них охватывает общественные отношения, вытекающие из организации государства, его устройства, а второе общественные отношения, связанные с государственным управлением в целом.
Конституционное право регулирует основы общественного строя и политики, государственное устройство, правовое положение граждан, систему и принципы организации деятельности государственных органов, главные задачи и функции государства. Как и все остальные отрасли права, финансовое право базируется и развивается на этих основах. Например, финансово-правовые нормы, регулирующие, образования фондов государственных финансовых ресурсов, основанные на равноправии всех форм собственности в стране. Конституционное право содержит и нормы, имеющие прямое отношение к финансовому праву. Это, в частности, нормы, закрепляющие основы организации финансовой деятельности государства. Эти нормы конкретизируются в финансовом праве. Опираясь на них, нормы финансового права устанавливают детализированные правила, касающиеся деятельности различных государственных органов в области финансов.
Тесно соприкасается финансовое право с административным правом, поскольку деятельность по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов государства является по своему характеру управленческой. Между тем, предмет административного права не поглощает те общественные отношения, которые относятся к финансовому праву.
Административное право определяет основные принципы государственного управления, полномочия органов исполнительной власти на издание управленческих актов, в том числе и органов специального управления финансами государства, закрепляет структуру этих органов, организационные формы их деятельности, порядок назначения и освобождения должностных лиц, закрепляет их права и обязанности " Обязанности и т.д. Опираясь на нормы и принципы административного права, финансовое право регулирует те отношения, которые непосредственно связаны с выполнением этими органами функций по сбору, распределению и использованию финансовых ресурсов государства, контроля за их целевым расходованием.
Иначе говоря, финансовое право регулирует отношения, возникающие по финансовой деятельности государства. Для того чтобы государство могло существовать и выполнять свои задачи и функции, в том числе административные, ей ежедневно, ежечасно требуются огромные суммы денежных средств. Финансовое право регулирует их аккумуляцию и расходования, обеспечивая тем самым выполнение государством своего назначения.
Еще более тесная связь финансового права в условиях рыночных преобразований с гражданским правом, поскольку к предмету последнего среди многих имущественных отношений входят и денежные отношения.
Тесно связано финансовое право как отрасль права и особенно как учебная дисциплина с общей теорией финансов. В частности, финансовое право отражает в специфических формах те же явления объективной реальности, и общая теория финансов финансовые отношения. Понятийно категориальный аппарат финансового права также является производным от понятийно категориального аппарата общей теории финансов.
Система и источники финансового права
Определение предмета финансового права и его места в системе права в целом является одним из необходимых условий построения системы финансового права. Под системой финансового права понимаем объективно обусловленную внутреннюю его построение, объединения и размещения финансово-правовых норм в определенной взаимосвязи и последовательности.
Для создания такой системы необходимо найти и умело применить достаточное количество адекватных объективных критериев. При этом необходимо учитывать экономическое содержание в целом и особенно отдельных групп финансово-правовых отношений при построении системы финансового права и пользоваться при этом принятой систематике финансовой науки. С этим соглашаются, и небезосновательно, большинство ученых юристов, которые занимаются изучением финансового права.
Однако критерии экономического содержания норм и отношений не могут быть единственными при установке системы финансового права.
Финансовое право является отраслью права в целом, и пренебрежение юридическими особенностями норм, входящих в него, в таком принципиальном вопросе, как вопрос о системе права как отрасли, было бы подменой права экономикой, отказом от анализа юридической формы этих отношений.
Вот почему наряду с установлением экономических критериев содержания норм и отношений финансового права, а также использованием систематики науки о финансах, в вопросе о системе финансового права необходимо исходить и из чисто юридических особенностей и правовых принципов этой отрасли права.
Право не только отражает общественные отношения. Его назначение - регулировать и активно влиять на них. Поэтому на построение системы финансового права, группировку норм, формирование институтов оказывают влияние и потребности общественной практики.
Только такое сочетание юридических и экономических критериев, общественного назначения права создает достаточные предпосылки для установления научно обоснованной системы финансового права. Группировка финансово-правовых норм имеет две стороны внешнюю и внутреннюю. Внешняя сторона указывает на место финансового права в системе права. Внутренняя сторона систематизации финансово-правовых норм подразумевает их группировки в соответствии с внутреннего содержания и иерархии общеотраслевые нормы, нормы подотраслевые, нормы отдельных финансово-правовых институтов.
В связи с этим, а также по аналогии с другими отраслями права, финансовое право делится на два больших блока финансово-правовых норм Общую и Особенную части. Такое построение системы финансового права позволяет науке, его изучает, проводить исследования общих вопросов теории этой отрасли права, и разработку вопросов, связанных с дальнейшим развитием и совершенствованием отдельных финансово-правовых институтов с учетом требований практики, способствует улучшению изучения этой отрасли права студентами, облегчает пользование соответствующим законодательством, способствует решению актуальных задач систематизации финансового законодательства.
В Общую часть финансового права, как отрасли права, входят финансово-правовые нормы, закрепляющие: общие принципы, правовые формы и методы финансовой деятельности государства:
систему государственных органов, осуществляющих финансовую деятельность, их иерархию, компетенцию, правовой статус, задачи и функции, формы и методы работы; основные черты финансово-правового положения других субъектов, с которыми эти органы вступают в финансово-правовые отношения: содержание, формах и методах финансового контроля и тому подобное. Общая часть финансового права строится в основном на анализе правовых элементов финансовых отношений.
Нормы Общей части финансового права конкретизируются в финансово-правовых нормах Особенной части. Общая и Особенная части финансового права находятся в неразрывной связи, поскольку в своей основе они являются отражением целого и его частей. Положения Общей части применяются ко всем разделам Особенной части.
Особенная часть финансового права состоит из ряда крупных разделов (их иногда в юридической литературе называют подотраслям), которые в свою очередь состоят из финансово-правовых институтов. Каждый из финансово-правовых институтов представляет собой систему финансово-правовых норм, регулирующих группу однородных финансовых отношений. А в разделы объединяются группы родственных финансово-правовых институтов. Например, раздел "Правовое регулирование государственных расходов" состоит из институтов "правовой режим сметно-бюджетного финансирования" и "правовой режим финансирования отдельных отраслей народного хозяйства", раздел "Бюджетное право" также состоит из двух финансово-правовых институтов "бюджетное устройство", " бюджетный процесс ".
В Особенную часть финансового права входят разделы, объединяющие финансово-правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере: государственного бюджета; внебюджетных государственных и муниципальных фондов; финансов государственных предприятий, государственных и местных налогов и других обязательных платежей; государственного кредита; государственного страхования; государственных расходов; банковского кредитования и безналичных расчетов; денежного обращения и валютного регулирования. Согласно системе финансового права как отрасли права построена и система финансового права как учебной дисциплины. Опыт показал наиболее целесообразным группировки материала по признакам Общей и Особенной частей.
В Общую часть системы курса финансового права включаются вопросы, касающиеся всех правовых институтов, которые объединяются в Особенной части. Они отражают общие черты и закономерности внутреннего развития финансово-правовых отношений: понятие, предмет и метод финансового права; содержание финансовой системы; структура, особенности и виды финансово-правовой нормы и финансово-правового отношения; иерархия и компетенция органов государства, которые управляют финансовой сферой, их задачи и функции, формы и методы работы; содержание, виды и методы финансового контроля; соотношение финансового права и финансово-правовой науки.
В Особенной части учебного курса финансового права отдельно изучаются нормы каждого финансово-правового института, то есть нормы, которые регулируют качественно однородные финансовые отношения.
Таким образом, в системе учебного курса "Финансовое право" как бы "фотографируется", отображается вся финансовая система в целом и отдельные ее звенья частности.
От системы финансового права как отрасли права и как предмета изложения нужно отличать систему финансового законодательства, то есть систему всех упорядоченных соответствующим образом нормативно-правовых актов, регулирующих финансовые отношения в государстве. Финансовое законодательство это внешняя форма финансового права, отражает его внутреннюю структуру.
Источники финансового права это правовые акты органов законодательной и исполнительной власти и местного самоуправления, в которых содержатся нормы финансового права.
САМОСТОЯТЕЛЬНО СОСТАВИТЬ ТАБЛИЦУ «ИСТОЧНИКИ ФИНАНСОВОГО ПРАВА»
2. Финансово-правовые нормы: содержание, особенности и виды
Отношения, возникающие в процессе мобилизации, распределения и расходования централизованных и децентрализованных фондов средств государством и его органами, регулируются финансово-правовыми нормами.
Нормы финансового права, как и любой другой отрасли, являются общеобязательными правилами поведения, установленные компетентными органами и обеспечены при их применении принудительной силой государства. Нормы права имеют специфические признаки, которые выделяют их из большого количества социальных правил, существующих в обществе.
Нормы права всех отраслей это обязательные правила поведения общего характера. Предписания, содержащиеся в норме и вводятся в действие официально, должны выполняться каждым субъектом, если он оказывается в условиях, предусмотренных правилом.
Каждая правовая норма формулируется государством, содержит четко определенные юридические права и обязанности. Если правило, предписано в норме, не выполняется добровольно, государство принуждает к этому, применяя меры, которые предусматриваются санкциями. Таким образом, нормы всех отраслей права имеют императивный, то есть обязательный характер, обеспечен принудительной силой государства. Все эти признаки присущи и финансово-правовым нормам, регулирующим отношения только в области финансовой деятельности и содержат предписания и запреты, устанавливаемые государством по поводу порядка мобилизации, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Они имеют императивный характер, поскольку содержат государственное веление. Но императив выступает в форме категорического предписания, что исключает изменение условий норм по волеизъявлению субъектов отношений.
Норма финансового права непосредственно определяет поведение граждан, предприятий, организаций при определенных обстоятельствах (например, обязанность платить налог при наличии самостоятельного источника дохода) и не ставит это поведение в зависимость от их согласия.
Категоричность финансово-правовой нормы проявляется во всех ее видах, которые определяются характером поведения субъектов финансово-правовых отношений, регулируется этой нормой (активная или пассивная) в обязывающих, запрещающих и управомачивающих.
Обязывающие финансово-правовые нормы приписывают осуществить определенные действия, направленные на мобилизацию или расходования средств государством. Они регулируют отношения в области финансового планирования (бюджетного, кредитного, кассового и т.д.), устанавливают обязательный порядок соблюдения ставок заработной платы и т.д. Обязывающие финансово-правовые нормы содержатся во всех финансовых законах и нормативных актах.
Запрещающие финансово-правовые нормы приписывают не совершать действий, которые нарушают или подрывают финансовую дисциплину. Например, правилами кассовых операций запрещается выдача наличных денег под отчет, пока лицо не отчитывается полностью за ранее полученные под отчет суммы.
Обязывающие и запрещающие нормы похожи между собой определенностью, категоричностью формы, точностью предписаний, содержащихся в них.
В управомачивающих финансово-правовых нормах государство предоставляет участникам финансовых правоотношений полномочия на проведение определенных положительных действий. Категоричность в этих видах норм оказывается несколько своеобразно. Субъекты финансовых правоотношений в пределах своей компетенции могут конкретизировать требования государства. В случаях применения управомачивающих нормы ее императивный характер сочетается с определенными правомочиями, установленными в суровых пределах.
Так, законодательство позволяет местным органам самоуправления предоставлять льготы отдельным налогоплательщикам, но только в пределах поступлений в их бюджеты. Границы применения управомачивающих нормы выражены в категорической форме. Сочетание императивности и полномочности предполагает достижение эффективности в руководстве финансами с учетом местных особенностей.
Категорический выражение финансово-правовых норм касается в основном отношений, возникающих при обязательном методе финансовой деятельности. При добровольном методе императивность все равно есть, но выражается несколько иначе. Например, гражданин на вполне добровольной основе покупает облигации государственного займа, однако он не сможет изменить условия, на которых выпускается и реализуется заем. Условия займа государство устанавливает в императивном порядке, не позволяя изменять их.
Таким образом, финансово-правовая норма это общеобязательные предписания компетентных государственных органов по поводу мобилизации, распределения и использования средств централизованных и децентрализованных фондов, выраженные в категорической форме и обеспечены принудительной силой государства. Содержанием всех финансово-правовых норм является деятельность государства по регулированию финансовых отношений путем официального их закрепления в форме прав и обязанностей субъектов этих отношений.
Структура финансово-правовых норм, то есть их внутреннее строение, составные части (элементы) не отличается от структуры норм других отраслей права, но в их составных частях отражаются особенности общественных отношений, регулируемых.
Гипотеза финансово-правовых норм определяет условия, при которых могут возникать у граждан и организаций предусмотрены нормой юридические права и обязанности в области финансовой деятельности. Эти условия всегда выражены конкретно.
Основой нормы является диспозиция, которая указывает, каким должно быть поведение сторон финансовых отношений при наличии предусмотренных гипотезой фактических обстоятельств. Она содержит требования нормы, устанавливает права и обязанности субъектов финансовых отношений и всегда выражена в безусловно определенной форме.
Гипотеза нормы, содержащейся в статье налогового закона, определяет условия, при которых граждане платят подоходный налог: наличие самостоятельного источника дохода. Диспозиция предписывает указанным субъектам платить налог.
Санкция финансово-правовой нормы содержит указания на невыгодные для ее нарушителя последствия. За нарушение налогового законодательства применяются дисциплинарные, административные и уголовные меры. Но к нарушителям финансовой дисциплины применяются и специальные мероприятия финансовые. Самой распространенной санкцией является взыскание пени за нарушение срока внесения платежей в бюджет. За несоблюдение финансовой дисциплины могут применяться к юридическим, физическим и должностных лиц санкции в виде штрафов, в бюджетных учреждений полное или частичное закрытие бюджетных ассигнований.
Принудительное взыскание не внесенных в срок платежей применяется в основном по судебным решениям, но может быть и в административном в соответствии с законодательством. К нарушителям финансово-кредитной дисциплины широкий круг влияния применяют кредитные учреждения. Они могут увеличивать плату за ссуды, лишать возможности получения кредита. В современный период, когда хозяйственные органы различных форм собственности, как и кредитные учреждения, строят свои отношения на договорной основе, банки имеют право не только повышать размер платы за кредит, но и уменьшать ее при выполнении условий, указанных при заключении кредитного договора. Это свидетельствует о том, что переход к рынку существенно меняет характер финансово-правовых норм. Управомачивающих норма дает возможность кредитным учреждениям выбирать условия предоставления ссуд, но в определенных пределах. Поощрения и льготы применяются к клиентам, что хорошо работают, своевременно возвращают ссуды банкам.
По своему содержанию нормы финансового права подразделяются на материальные и процессуальные.
Материальнифинансово-правовые нормы закрепляют виды и объем средств, которые должны поступить в централизованные и децентрализованные фонды денежных средств от юридических и физических лиц, и объемы расходов, которые будут профинансированы за счет этих фондов, источники образования кредитных ресурсов, то есть они содержат материальное содержание юридических прав и обязанностей субъектов финансовых правоотношений.
Процессуальные финансово-правовые нормы определяют процедуру деятельности органов государства по мобилизации средств в централизованные и децентрализованные фонды и порядок реализации обязанностей по внесению средств и расходованию их со стороны другой стороны финансовых правоотношений юридических и физических лиц.
В финансовом праве его институты помещают в единстве как материальные, так и процессуальные нормы. И только в бюджетном праве, как разделе финансового, материальные правовые нормы объединяются в институте бюджетного устройства, а процессуальные в бюджетном процессе. Бюджетный процесс это установленная законом процедура прохождения бюджета.