Характерная особенность федерального бюджета РФ в 2011году – это восстановление принципов трехлетнего бюджетного планирования, изменение классификации расходов федерального бюджета, усиление программно-целевого подхода при формировании бюджетных расходов.
Динамика снижения доходов федерального бюджета по отношению к ВВП с 17,4 % в 2010 году до 16,8 % в 2013 году обусловлена уменьшением объемов нефтегазовых доходов, что свидетельствует как о сохранении зависимости федерального бюджета от нефтегазовых доходов, так и о необходимости реализации системных и последовательных мер, направленных на диверсификацию и развитие доходного потенциала федерального бюджета.
Предусматривается рост расходов федерального бюджета в номинальном выражении в 2011 году - на 4,2 %, в 2012 году - на 5,4%, в 2013 году - на 8,3 %. В реальном выражении общий объем расходов по сравнению с предыдущим периодом в 2011 году снизится на 2,7 %, в 2012 году - на 1,4 %, в 2013 году вырастет на 2,3 %.
В 2011 году более двух третей расходов федерального бюджета предполагается осуществить по разделам «Социальная политика» (5,8 % ВВП), «Национальная экономика» (3,5 % ВВП), «Национальная оборона» (3 % ВВП), «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» (2,4 % ВВП).
Расходы на межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов увеличатся с 2 432,8 млрд. рублей в 2011 году до 2 899,7 млрд. рублей в 2013 году, в том числе на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации - с 875,9 млрд. рублей, до 1 084,4 млрд. рублей, что свидетельствует о возрастающей зависимости бюджетов государственных внебюджетных фондов от трансфертов из федерального бюджета.
Проект федерального бюджета на 2011 - 2013 годы сформирован с дефицитом, который планируется сократить с 5,3 % ВВП в 2010 году до 2,9 % ВВП в 2013 году.
Основными источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются выпуск государственных ценных бумаг для размещения на внутреннем рынке и средства от приватизации. В 2011 году также предусматривается использовать все средства Резервного фонда. При этом около трети вновь привлекаемых средств предусматривается направить на погашение имеющейся задолженности.
Государственный долг Российской Федерации по состоянию на 1 января 2014 года увеличится по сравнению с началом 2010 года в 3,45 раза и составит 11,1 трлн. рублей, или 18 % ВВП. Доля внутреннего долга в совокупном объеме госдолга составит 79 %.
Расходы федерального бюджета по разделу «Обслуживание государственного и муниципального долга» увеличатся с 280,3 млрд. рублей в 2010 году до 600,7 млрд. рублей в 2013 году, или более чем в 2 раза. Объем указанных расходов значительно превысит расходы на образование, здравоохранение, межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований общего характера, а также по другим важнейшим бюджетным расходам.
Основными рисками, которые могут оказать негативное влияние на исполнение федерального бюджета в 2011-2013 годах, являются:
· риски снижения мировых цен на нефть и другие товары традиционного российского экспорта ниже прогнозируемых параметров, а также риски укрепления курса рубля к доллару США и евро, что может повлечь снижение доходов федерального бюджета;
· риски необеспечения поступлений средств от приватизации в запланированных объемах для финансирования дефицита федерального бюджета;
· риски повышения уровня инфляции, что повлечет сокращение бюджетных расходов в реальном выражении;
· риски неэффективного расходования бюджетных средств.
Результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществленных Счетной палатой, анализ проекта федерального бюджета, а также сравнительный анализ бюджетов стран «семерки», БРИК, СНГ позволяют сделать вывод о том, что в 2011 - 2013 годах существенных резервов сокращения бюджетных расходов практически нет. В то же время существуют значительные резервы и необходимость повышения эффективности использования выделяемых бюджетных средств, развития доходного потенциала бюджетной системы Российской Федерации.
По мнению Счетной палаты, назрела острая необходимость наряду с реализацией Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года в подготовке и реализации специальной программы Правительства Российской Федерации по развитию доходного потенциала бюджетной системы Российской Федерации в объемах, позволяющих обеспечить долгосрочную сбалансированность и устойчивость бюджетной системы Российской Федерации.
Формирование федерального бюджета на 2011 - 2013 годы осуществлено на основании федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» и на основании Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.
Анализ прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и законопроекта позволяет сделать вывод о том, что разработанный проект федерального бюджета в целом соответствует основным положениям Бюджетного послания.
Основные параметры бюджетной системы Российской Федерации в 2008 - 2009 годах и на 2010-2013 годы представлены в таблице 2.
Таблица 2.
Основные параметры бюджетной системы в 2010 году
и на 2011-2013 годы
| 2010 год | 2011 год (прогноз) | 2012 год (прогноз) | 2013 год (прогноз) | |||||
| млрд. рублей | доля в ВВП, % | млрд. рублей | доля в ВВП, % | млрд. рублей | доля в ВВП, % | млрд. рублей | доля в ВВП, % | |
| Доходы бюджетной системы | 14 978,8 | 33,2 | 17 520,1 | 34,8 | 19 025,0 | 34,0 | 20 538,7 | 33,2 |
| в том числе: федерального бюджета | 7 860,9 | 17,4 | 8 844,6 | 17,6 | 9 503,5 | 17,0 | 10 379,9 | 16,8 |
| консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации | 4 808,5 | 10,6 | 5 238,3 | 10,3 | 5 804,8 | 10,4 | 6 374,3 | 11,2 |
| государственных внебюджетных фондов | 2 182,4 | 4,8 | 3 057,6 | 6,0 | 3 345,5 | 6,0 | 3 695,6 | 11,4 |
| территориальных фондов обязательного медицинского страхования | 127,0 | 0,3 | 379,6 | 0,7 | 371,2 | 0,7 | 88,9 | 0,1 |
| Расходы бюджетной системы | 17 801,6 | 39,4 | 19 620,3 | 38,9 | 21 033,0 | 37,6 | 22 462,9 | 36,3 |
| в том числе: федерального бюджета | 10 232,8 | 22,7 | 10 658,6 | 21,2 | 11237,9 | 20,1 | 12 175,6 | 19,7 |
| консолидированных бюджетов субъектов РФ | 6 267,8 | 13,9 | 6 469,7 | 12,8 | 6 722,7 | 12,0 | 7 021,7 | 11,3 |
| государственных внебюджетных фондов | 4 705,7 | 10,4 | 5 394,4 | 10,7 | 5 904,9 | 10,5 | 6213,1 | 10,0 |
| территориальных фондов обязательного меди-цинского страхования | 502,8 | 1,1 | 789,7 | 1,6 | 850,2 | 1,5 | 915,4 | 1,5 |
| Дефицит (профицит) бюджетной системы | -2 822,8 | -6,2 | -2 100,2 | -4,1 | -2 008,0 | -3,6 | -1 924,2 | -3,1 |
| в том числе: федерального бюджета | -2 371,9 | -5,3 | -1 814,0 | -3,6 | -1 734,4 | -3,1 | -1 795,7 | -2,9 |
Динамика основных параметров бюджетной системы Российской Федерации на 2011 - 2013 годы характеризуется снижением доходов с 34,8 % до 33,2 % ВВП, общего объема расходов - с 38,9 % до 36,3 % ВВП и дефицита - с 4,1 % до 3,1 % ВВП.
По сравнению с предыдущим бюджетным циклом в 2011 году доходы бюджетной системы по отношению к ВВП увеличены на 2,7 процентного пункта, в 2012 году - на 3,1 процентного пункта, расходы по отношению к ВВП увеличены на 2,3 и 3,5 процентного пункта соответственно. При этом дефицит бюджетной системы в 2011 году снижен на 0,4 процентного пункта, в 2012 году увеличен на 0,4 процентного пункта и основном обусловлен дефицитом федерального бюджета, который составит в 2011 году 3,6 % ВВП, в 2012 году - 3,1 % ВВП, в 2013 году-2,9% ВВП.
Источники финансирования дефицита федерального бюджета на 2010 - 2013 годы представлены в таблице 3.
Таблица 3.
Источники финансирования дефицита федерального бюджета
| Наименование | 2010 год | 2011 год (прогноз) | 2012 год (прогноз) | 2013 год (прогноз) | ||||
| млрд. рублей | % ВВП | млрд. рублей | % ВВП | млрд. рублей | % ВВП | млрд. рублей | % ВВП | |
| Источники финансирования дефицита, в том числе: | 2 371,9 | 5,3 | 1 814,0 | 3,6 | 1 734,4 | зд | 1 795,7 | 2,9 |
| Резервный фонд | 1 419,3 | 3,2 | 284,4 | 0,6 | ||||
| Фонд национального благосостояния | 2,5 | 0,0 | 5,0 | 0,0 | 7,5 | 0,0 | 10,0 | 0,0 |
| Иные источники финансирования федерального бюджета | 950,1 | 2,1 | 1 524,6 | 3,0 | 1 726,9 | зд | 1 785,7 | 2,9 |
При этом планируется привлечение значительного объема финансовых ресурсов с внутреннего финансового рынка: в 2011 году - 1 709,9 млрд. рублей, в 2012 году - 2 023,3 млрд. рублей, в 2013 году - 2 101,9 млрд. рублей. Объем планируемых заимствований на 2011 - 2013 годы беспрецедентен для российского рынка внутреннего государственного долга он превысит в 2013 году фактические объемы размещения облигаций федерального займа 2009 года (515,9 млрд. рублей) более чем в 4 раза.
Как отмечено в Основных направлениях долговой политики Российской Федерации на 2011 - 2013 годы, размещения в крупных объемах на внутреннем рынке пока возможны только на короткие сроки (3 - 5, максимум 10 лет), а выпуск более долгосрочных инструментов будет сопряжен с высокой премией за риск и ограничен в объемах.
В 2011 - 2013 годах предусматривается размещение на внутреннем рынке базовых выпусков государственных ценных бумаг сравнительно крупных объемов со сроками обращения от 1 до 5 лет и 10 лет. Планируемая доходность в 2011 году по краткосрочным инструментам составит до 4,5 - 5,5 %, по среднесрочным и долгосрочным инструментам - до 6 - 7,5 % и до 8 - 8,5 % соответственно. При достижении планируемой доходности предусматривается размещать новые выпуски облигаций федерального займа с постоянным купонным доходом и государственных сберегательных облигаций.
В качестве одного из основных источников финансирования дефицита федерального бюджета запланированы средства от приватизации крупных госкомпаний и банков в 2011 году в сумме 298 млрд. рублей, в 2012 году - в сумме 276,1 млрд. рублей, в 2013 году - в сумме 309,4 млрд. рублей. Данные поступления увеличены по сравнению по сравнению с 2010 годом более чем в 44,2 раза, а по сравнению с 2009 годом - более чем в 158 раз. По мнению Счетной палаты, существуют риски, связанные с поступлением средств от приватизации в запланированных объемах.
Таким образом, в структуре источников финансирования дефицита федерального бюджета заемные средства (сальдо по государственным ценным бумагам, номинированным в рублях) и средства от приватизации составят в 2011 году 90,3 %, а к 2013 году увеличатся до 99,9 %, средства Фонда национального благосостояния - 0,3 %, 0,4 %, 0,5 % соответственно. Средства Резервного фонда в 2011 году будут использованы полностью.
В результате государственный долг Российской Федерации увеличится по сравнению с началом 2010 года в 3,45 раза и составит к началу 2014 года 11 170,3 млрд. рублей, или 18 % ВВП, в том числе внутренний - 8 826,3 млрд. рублей, или 14,2 % ВВП, внешний - 2 344,0 млрд. рублей (75,6 млрд. долларов США), или 3,8 % ВВП. Наблюдается превышение предельного значения показателя ликвидности бюджета (10%), который характеризует отношение расходов по обслуживанию и погашению долга к доходам федерального бюджета, который составит в 2011 году 10 % и в 2013 году - 12,4 % (табл. 4).
Таблица 4.
Динамика государственного долга Российской Федерации
(в абсолютных размерах и относительно ВВП)
| 1.1.2010 | 1.1.2011 | 1.1.2112 | 1.1.2013 | 1.1.2014 | Изменения 2013 к 2010 | |
| Государственный долг, всего млрд. рублей | 3 233,1 | 5 316,7 | 6 844,7 | 8 976,8 | 11 170,3 | 5853,6 |
| % к ВВП | 8,3 | 11,8 | 13,6 | |||
| Государственный внутренний долг, млрд. рублей | 2 094,7 | 3 726,7 | 5 148,4 | 6 976,4 | 8 826,3 | 5 099,6 |
| % к ВВП | 5,4 | 8,3 | 10,2 | 12,5 | 14,2 | |
| Государственный внешний долг, млрд. рублей | 1 138,4 | 1 590,0 | 1 696,3 | 2 000,4 | 2 344,0 | 754,0 |
| % к ВВП | 2,9 | 3,5 | 3,4 | 3,5 | 3,8 |
В результате роста объемов заимствований в 2011 - 2013 годах предусмотрено существенное увеличение бюджетных ассигнований федерального бюджета на обслуживание государственного долга, которые в 2013 году составят 600,7 млрд. рублей, или около 1 % ВВП и 4,9 % общей суммы расходов, что больше расходов на образование (519,4 млрд. рублей), здравоохранение (432,9 млрд. рублей), межбюджетные трансферты (442,4 млрд. рублей). Таким образом, расходы на обслуживание государственного долга в 2013 году будут превышать аналогичный показатель 2010 года в 2 раза, а за 3 года общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на обслуживание государственного долга, составит 1 509,0 млрд. рублей.
По оценке Минфина России, если российская экономика в ближайшее десятилетие будет расти на 4 % в год, а дефицит федерального бюджета будет удерживаться на относительно безопасном уровне до 3 % ВВП, то к 2020 году государственный долг может достигнуть 33 % ВВП против сложившихся в настоящее время 10 % ВВП. При этом процентные расходы федерального бюджета вырастут до 3 - 4 % ВВП.
Усиливаются риски обеспечения сбалансированности федерального бюджета следующих бюджетных циклов, поскольку в случае сохранения сложившихся пропорций с доходами и расходами федерального бюджета покрытие его дефицита в долгосрочной перспективе может осуществляться или за счет дальнейшего наращивания заимствований, или за счет реализации комплексных мер по увеличению доходов федерального бюджета и оптимизации расходов.
Дефицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации прогнозируется в 2011 году в сумме 296,7 млрд. рублей, или 0,6 % ВВП, с постепенным снижением до 136 млрд. рублей, или до 0,2 % ВВП, в 2013 году. В 2004 - 2007 годах консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации в целом были исполнены с профицитом. В 2008 году дефицит составил 0,13 % ВВП, в 2010 году ожидается его увеличение до 0,9 % ВВП.
Основными источниками финансирования дефицитов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации являются использование остатков денежных средств на счетах региональных бюджетов, привлечение кредитов федерального бюджета и банков, выпуск государственных облигаций (табл. 5).
Объем долговых обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с учетом погашения и привлечения бюджетных кредитов и кредитов коммерческих банков оценивается по состоянию на 1 января 2011 года в сумме 923,9 млрд. рублей, на 1 января 2012 года - в сумме 827,1 млрд. рублей, на 1 января 2013 года - в сумме 700,0 млрд. рублей, на 1 января 2014 года - в сумме 597,4 млрд. рублей.
Таблица 5.
Основные показатели по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации (млрд. рублей)
| Показатели | Темп роста к 2009 % | 2011 прогноз | Темп роста к 2010 % | прогноз | Темп роста к 2011 % | 2013 прогноз | Темп роста к 2012 % | |
| Доходы, всего | 6144,8 | 103,7 | 6 497,8 | 105,6 | 6 828,4 | 105,1 | 7 337,6 | 107,5 |
| в том числе: налоговые и неналоговые доходы | 4 811,4 | 108,4 | 5 238,3 | 108,8 | 5 804,8 | 110,8 | 6 374,3 | 109,8 |
| межбюджетные трансферты | 1 333,4 | 89,6 | 1 259,5 | 94,4 | 1 023,6 | 81,3 | 963,3 | 94,2 |
| Расходы, всего | 6 562,4 | 114,5 | 6 794,5 | 103,5 | 7106,2 | 104,6 | 7 473,6 | 105,2 |
| Дефицит | -147,6 | 126,9 | -296,7 | 71,0 | -277,8 | 93,6 | -136 | 48,9 |
Анализ оценки основных показателей консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации за 2010 год и прогнозных показателей на очередной бюджетный период свидетельствуют о положительной динамике доходной части бюджетов и снижении их дефицита. Кроме того, предусматривается рост собственной доходной базы субъектов Российской Федерации темпами, опережающими увеличение расходов в 2011 году на 5,3 процентного пункта, в 2012 году - на 6,2 процентного пункта, в 2013 году - на 4,6 процентного пункта. Поэтому исполнение расходных обязательств в очередном бюджетном цикле в значительной степени будет зависеть от собственных доходов субъектов Российской Федерации.