Международное право не содержит нормы, которая бы давала решение о международно-правовом статусе политико-территориальных образований, являющихся составными частями федеративного государства (субъекта Федерации). Не провозглашая международную правосубъектность таких образований, оно вместе с тем ее и не отрицает.
В публикации, исходящей от Министерства иностранных дел РФ и содержащейся в ее официальном издании,1 представлен односторонний подход к проблеме, который сводится к следующему: международное право «не признает особенностей правосубъектности федерации»; «общепризнанным является положение о том, что федеративное государство составляет только одно лицо по международному праву»; «члены федераций не обладают статусом субъекта международного права»; «соглашения, заключаемые субъектом Российской Федерации, не могут рассматриваться как международные договоры».
Однако подобные утверждения не должны восприниматься как истина в последней инстанции. Ряд ученых2 говорит о том, что имеются основания для признания определенного международно-правового статуса субъекта Федерации.
В п. «о» ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению РФ и ее субъектов отнесена «координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». Таким образом, Конституция исходит из признания международной деятельности субъектов РФ, но не конкретизирует формы этой деятельности, относя соответствующую регламентацию к компетенции самих субъектов в пределах их самостоятельных полномочий.
Сам термин «субъект международного права» использован только в Конституции Республики Татарстан (ст.61). Однако формулировки ряда республиканских конституций относительно международного статуса не оставляют сомнений в их ориентации на международную правосубъектность в составе РФ.
«Республика Башкортостан, – гласит ч.2 ст.74 ее Конституции, – вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры и обменивается дипломатическими, торговыми и иными представительствами, участвует в деятельности международных организаций». Аналогичные или сходные положения сформулированы в Конституции Республики Татарстан (ст.62), Республики Бурятия (ч.2 ст.13), Республики Дагестан (ст.66). Широко распространено закрепление в конституциях республик и в уставах областей, краев права самостоятельного участия в международных и внешнеэкономических отношениях (связях), права заключения международных договоров и соответственно отнесения к компетенции органов республик и областей таких действий, как подписание, ратификация и денонсация международных договоров. Так, в соответствии с ч.1 ст.12 Устава Новосибирской области «Новосибирская область вправе выступать самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей, заключать международные и внешнеэкономические договоры (соглашения), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам», а в соответствии с ч.2 той же статьи «международные договоры (соглашения) Новосибирской области подлежат ратификации областным Советом депутатов. Ратификация международных договоров (соглашений) области осуществляется в форме закона области».
Указание на непротиворечие Конституции Российской Федерации и федеральным законам характерно для всех республиканских конституций и уставов областей и краев. Но может быть сами эти положения, включенные в нормативные акты субъектов Федерации, приняты в одностороннем порядке и являются антиконституционными и противоречат федеральному законодательству? Очевидно, нет, если иметь в виду позицию Российской Федерации, выраженную в подписанных ею с Республикой Татарстан (15 февраля 1994 г.) и с Республикой Башкортостан (3 августа 1994 г.) договорах о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти соответствующих республик. Согласно п.11 ст.II Договора РФ и Татарстана и п.14 ст.3 Договора РФ и Башкортостана каждая республика устанавливает отношения с иностранными государствами, заключает международные договоры, не противоречащие федеральной и республиканской конституциям (в первом из договоров – и международным обязательствам РФ), участвуют в деятельности международных организаций.
Таким образом, международная правоспособность республик как субъектов Федерации в составе РФ не только зафиксирована в их местном законодательстве, но и признана на федеральном уровне.
Под международными отношениями субъектов РФ и их международными договорами понимаются отношения (договоры) как с иностранными государствами, так и с однопорядковыми политико-территориальными единицами других федеративных государств (штатами США и Индии, провинциями Канады или Австралии, землями ФРГ или Австрии, сообществами и регионами Бельгии и т.д.), либо с административно-территориальными единицами унитарных государств (областями Казахстана, областями Украины и Республикой Крым, с воеводствами Польши, провинциями и автономными областями КНР, префектурами Японии и т.п.).
Для субъектов Российской Федерации не характерны договорные отношения конкретного субъекта с другим государством в целом (как, например, провинции Квебек в Канаде с Францией), более перспективны отношения с субъектами зарубежных федераций и административно-территориальными единицами унитарных государств. Так, например, у Новосибирской области заключены многоцелевые договоры с провинцией Хэйлунцзян (КНР), землей Северный Рейн – Вестфалия (Германия), префектурой Саппоро (Япония).
Разграничение предметов ведения между Федерацией
и субъектами Федерации
Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это – объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов. Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении:
а) исключительной компетенции федеральных органов власти;
б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов;
в) исключительной компетенции субъектов федерации.
Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций. Российская Федерация также следует этому пути: ст.71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации, ст.72 – перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, а в ст.73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (то есть за пределами первых двух) компетенция субъектов РФ.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (ч.3 ст.11 Конституции РФ), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в неправовых формах или путем произвольного принятия законов.
Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов РФ.
Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст.71 Конституции Российской Федерации, можно условно разделить на несколько групп.
1. Вопросы государственного строительства:
· принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
· федеративное устройство и территория Российской Федерации;
· регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
· установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
· федеральная государственная служба.
2. Вопросы регулирования экономики и социального развития:
· федеральная государственная собственность и управление ею;
· установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
· установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
· федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
· федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе.
3. Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности:
· внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
· внешнеэкономические отношения Российской Федерации.
4. Вопросы обороны и охраны границы:
· оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
· определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.
5. Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы:
· судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;
· федеральное коллизионное право.
6. Вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.: метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет.
7. Государственные награды и почетные звания Российской Федерации.
Из этого перечня вопросов, составляющих предмет ведения Российской Федерации, можно сделать ряд выводов в отношении конституционных прерогатив Федерации:
1) только на федеральном уровне можно изменять Конституцию, принимать законы о гражданстве и др.;
2) на территории субъектов Федерации могут располагаться объекты федеральной собственности;
3) только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики, развития путей сообщения и деятельности в космосе;
4) только федеральные органы власти вправе осуществлять внешнюю политику, объявлять войну и заключать мир;
5) вооруженные силы являются едиными для всей страны, ни один субъект Федерации не вправе создавать собственные вооруженные формирования;
6) судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только на федеральном уровне можно объявлять об амнистии и помиловании и др.
Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента Российской Федерации и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и акты исполнительной власти субъектов РФ. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов.
Предметы ведения и полномочия органов субъектов Федерации, закрепленные в 14 пунктах ст.72 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп.
1. Вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод:
· обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
· защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
· защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
· установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
2. Вопросы регулирования экономики и социального развития:
· вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водами и другими природными ресурсами;
· разграничение государственной собственности;
· природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
· общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
· координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
· осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
· установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.
3. Вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы:
· административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
· кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат.
4. Координация и международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров Российской Федерации.
Из этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права (административное, трудовое и др.) регулируется Федерацией и ее субъектами совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и др.) – только Федерацией. Федерация совместно с ее субъектами регулирует социальную сферу общественной жизни. В отношении создания системы органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления за Федерацией закреплено лишь установление общих принципов.
К предметам исключительного ведения субъектов Федерации (привожу на примере Устава Новосибирской области) относятся:
а) принятие Устава области, внесение в него изменений и дополнений, контроль за его соблюдением;
б) установление системы органов государственной власти области, порядка их организации и деятельности;
в) законодательство области;
г) административно-территориальное устройство области;
д) защита государственно-правового статуса области;
е) государственная собственность области и управление ею;
ж) государственная служба области в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации;
з) правовое регулирование организации местного самоуправления на основе общих принципов, установленных федеральным законом;
и) областной бюджет, областные налоги, сборы и внебюджетные фонды;
к) экономическое и социальное развитие области, совершенствование ее политической системы;
л) международные и внешнеэкономические связи области;
м) областные программы жизнеобеспечения населения области;
н) государственные награды, областные премии и почетные звания области.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
1. Несмотря на большое количество работ по федерализму, понятие субъекта Федерации в российском праве еще досконально не разработано.
2. В данной работе под субъектом Федерации понимается государствоподобное образование, существование и границы которого определены Конституцией, которое имеет свою систему законодательных и исполнительных органов и обладает собственной компетенцией.
3. Субъекты Федерации имеют собственные правовые акты высшей юридической силы (Конституции, Уставы), однако не все их положения соответствуют российскому законодательству.
4. Субъекты Федерации имеют собственную систему органов государственной власти.
5. Международно-правовой статус субъектов Российской Федерации еще не определен.
6. Субъекты Федерации обладают собственной компетенцией.
НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ:
I. Ныне действующие:
1. Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. – М.: Юрид. лит., 1993.
2. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. – № 38. – Ст. 4339.
3. Федеральный конституционный «О судебной системе Российской Федерации» // Рос. газета. – 1997. – 6 января. – с.3.
4. Устав Новосибирской области. Принят 06.03.96 г. // Сов. Сибирь. – 1996. – 11 апреля. – С.3-6.
5. Федеративное конституционное право России: Основные источники по состоянию на 15 сентября 1996 г.: Учеб. Пособие для студентов юрид. вузов и факультетов / Сост. Б.А. Страшун. – СПб: Норма, 1996. – 400 с.
II. Ранее действовавшие:
6. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. – В кн.: Хрестоматия по истории отечественного государства и права: Учеб. пособие. – М.: Изд-во МГУ, 1994. – С.412-430.
7. Закон РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» // Ведомости Съезда и Верховного Совета РФ. – 1992. – № 13.
ИСПОЛЬЗОВАННАЯ ЛИТЕРАТУРА:
I. Российская:
1. Адыгея готовится принять Конституцию // Рос. Федерация. – 1994. – № 7. – С.20-22.
2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. – М.: Изд. группа НОРМА-ИНФРА-М, 1998. – 752 с.
3. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. – М., 1996. – 564 с.
4. Гладкий Ю.Н., Чистобаев А.И. Основы региональной политики: Учебник для вузов. – СПб: Изд-во Михайлова В.А., 1998.
5. Государственное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. О.Е. Кутафина. – М.: Юрид. лит., 1996. – 580 с.
6. Железнов Б.Л. Конституция Республики Татарстан в системе российского федерализма // Рос. юридич. журнал. – 1994. – № 1. – С.9-14.
7. Иванов В.В. «Сложносоставные» субъекты Российской Федерации: конституционная реальность и проблемы регулирования внутренних отношений. – Красноярк: Красн. гос. аграрный ун-т, 1998.
8. Игнатенко Г.В. Международно-правовой статус субъектов Российской Федерации // Рос. юридич. журнал. – 1995. – № 1. – С.8-12.
9. Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма: Критический обзор // Гос-во и право. – 1996. – № 12. – С.53-65.
10. Карапетян Л.М. Субъекты Федерации: Перспективы выравнивания конституционного статуса // Свобод. мысль. – 1996. – № 11. – С.83-94.
11. Кармолицкий А.А. К вопросу о местной администрации как органе управления // Вестник Моск. ун-та. – Сер.11. – Право. – 1993. – № 3. – С.23-30.
12. Кисельников А. К вопросу о региональной политике правительства // Сов. Сибирь. – 1995. – 6 октября. – С.2.
13. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Ин-т законодательства и сравнительного правоведения. – 1-е изд. – М.: БЕК, 1994.
14. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. проф. Б.А. Страшуна. – В 4-х тт. – Том 2. – М.: БЕК, 1995.
15. Конституционное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.И. Кукушкина, В.Д. Перевалова. – Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1995. – 368 с.
16. Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под общей ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина. – М.: Юрид. лит., 1994.
17. Крутиков А. Конституция Республики Хакасия: формирование правовой базы / Законность. – 1996. – № 1.– С.2-6.
18. Пустогаров В.В. Международные связи субъектов Российской Федерации и их правовое регулирование // Гос-во и право. – 1994. – № 7. – С.21-26.
19. Румянцев О. Основы конституционного строя России. – М.: Юрист, 1994.
20. Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Гос-во и право. – 1996. – № 10. – С.3-14.
21. Умнова И.А. Устав области (края): первый опыт. – М.: Без изд-ва, 1995. – 14 с.
22. Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Гос-во и право. – 1994. – № 8/9. – С.43-51.
23. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Гос-во и право. – 1994. – № 8/9. – С.150-158.
II. Советская:
24. Государственное право СССР: Учебник для юрид. ин-тов и фак-тов / Под ред. С.С. Кравчука. – М.: Юрид. лит., 1967.
25. Курс советского государственного права: Для юрид. вузов и фак-тов / Под ред. Б.В. Щетинина и А.Н. Горшенева. – М.: Высш. шк., 1971.
26. Основин В.С. и др. Советское государственное право: Учебник для вузов. – М.: Юрид. лит., 1983.
27. Советское государственное право: Учебник для вузов / Под ред. С.С. Кравчука. – 2-е изд. испр. и доп. – М.: Юрид. лит., 1985.
28. Советское государственное право: Учебник для студентов по специальности «Правоведение» / Под ред. Е.И. Козловой и В.С. Шевцова. – М.: Высш.шк., 1978.
29. Советское государственное право: Учебник для юрид. ин-тов и фак-тов / Под ред. проф. А.И. Лепешкина. – М.: Юрид. лит., 1971.
30. Уманский Я.Н. Советское государственное право: Учебник для юрид. ин-тов и фак-тов. – М.: Высш. шк., 1970.
1 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. – М.: Изд. группа НОРМА-ИНФРА-М, 1998. – 752 с;
Конституционное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.И. Кукушкина, В.Д. Перевалова. – Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1995. – 368 с;
Румянцев О. Основы конституционного строя России. – М.: Юрист, 1994 и др.
2 Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. – М.: Юрид. лит., 1993.
3 См.: Основин В.С. и др. Советское государственное право: Учебник для вузов. – М.: Юрид. лит., 1983;
Советское государственное право: Учебник для вузов / Под ред. С.С. Кравчука. – 2-е изд. испр. и доп. – М.: Юрид. лит., 1985;
Советское государственное право: Учебник для студентов по специальности «Правоведение» / Под ред. Е.И. Козловой и В.С. Шевцова. – М.: Высш.шк., 1978 и др.
4 Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. – В кн.: Хрестоматия по истории отечественного государства и права: Учеб. пособие. – М.: Изд-во МГУ, 1994. – С.417, С.418.
5 Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. проф. Б.А. Страшуна. – В 4-х тт. – Том 2. – М.: БЕК, 1995.
1 Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. проф. Б.А. Страшуна. – В 4-х тт. – Том 2. – М.: БЕК, 1995. – С.358.
2 Кисельников А. К вопросу о региональной политике правительства. – Сов. Сибирь.– 1995. – 6 окт. – С.2.
1 Дипломатический вестник.– 1995.– № 4.– С.51-60.
2 См.: Игнатенко Г.В. Международно-правовой статус субъектов Российской Федерации // Российский юридический журнал.– 1995.– № 1.
Международное право: Учебник для вузов / Под ред. Г.В.Игнатенко.– 2-е изд. Перераб. и доп. – М.: Высш.шк., 1995.– С.68-71.
Пустогаров В.В. Международные связи субъектов Российской Федерации и их правовое регулирование // Государство и право.– 1994.– № 7.