Исполнительское делопроизводство возникло в результате административных реформ Александра I. В начале XIX в. система государственных учреждений России была подвергнута серьезной корректировке. Высшими государственными учреждениями стали: Правительствующий Сенат, Комитет Министров, Государственный совет, позже во второй половине XIX в. создан Совет Министров. Коллегии были заменены новыми центральными учреждениями — министерствами. Местные учреждения осуществляли свою деятельность в соответствии с законом 1775 г. и почти не претерпели изменений [2,C.53].
Создание министерств положило начало новому этапу развития системы управления и делопроизводства в России. Основой организации деятельности новых центральных органов управления стал принцип единоначалия. В основу было положено точное исполнение указаний руководства. Коллегиальное обсуждение и принятие решений, характерное для коллегий XVIII в., стало тормозить управленческий процесс, которому требовалась гибкость и оперативность.
В 1811 г. издано «Общее учреждение министерств», которое законодательно закрепило единообразие в организационном устройстве министерств. Принцип единоначалия, положенный в основу министерской системы, означал, что управленческие решения принимаются единолично конкретным должностным лицом в рамках его компетенции.
Второй важный принцип, положенный в систему министерской реформы, — принцип иерархии означал строгое распределение функций управления между структурными подразделениями и обязанностей чиновников по их реализации. Принцип иерархии означал последовательность подготовки решения и обязательное участие в этом процессе всех структурных подразделений и должностных лиц — от нижестоящих к вышестоящим.
Внедрение этих принципов в организацию управления оказало влияние на структуру и делопроизводство министерств.
Возглавлял министерство министр. Он назначался императором и нес ответственность только перед ним. У министра могли быть заместители (один или несколько) — товарищи министра и обязательно создавалась канцелярия министра. Министерство делилось на департаменты, которые, в свою очередь, состояли из отделений, отделения — из столов. Во главе их соответственно стояли: директор департамента, начальник отделения, столоначальник.
При необходимости разрешалось образовывать «особенные установления»: канцелярию при директоре департамента, счетные столы, ученые комитеты, чертежные, лаборатории.
«Общее учреждение» узаконило введение в аппарат министерств двух коллегиальных органов: при министре — Совет министра, при департаментах — Общее присутствие департамента, носивших совещательный характер. Наряду с чиновниками министерства в их состав включались представители крупного капитала и представители науки и искусства. Их знания и практический опыт способствовали всестороннему и профессиональному обсуждению конкретных вопросов и принятию наиболее верных решений. Сочетание принципа единоначалия с коллегиальным обсуждением сложных управленческих проблем должно было способствовать оптимизации управления в целом.
Единство структуры, штатного состава чиновников и их должностных обязанностей позволило установить единый порядок в организации делопроизводства.
Компетенция должностных лиц в вопросах управления определила состав управленческих документов министерств. «Общее учреждение министерств» 1811 г. прямо указывало, что «различная степень власти» — главная причина разделения прав и обязанностей чиновников в процессе создания документов. Поэтому достаточно четко были определены виды документов, которыми сообщались между собой органы власти и управления.
Министр получал:
- от императора указы и повеления, направлял ему доклады (или записки) и представления;
- от Государственного совета — высочайше утвержденные мнения, направлял — представления;
- от Сената — сенатские указы, а в Сенат направлял — представления, рапорты, доношения;
- от Комитета министров — выписки из журналов заседаний, направлял — записки и представления.
Для получения денег из Государственного казначейства министр посылал отношение.
Между собой министерства обменивались отношениями, сообщениями, официальными письмами. Подчиненным, как служащим в стенах министерства, так и вне их, направлялись предписания. Подчиненные посылали в вышестоящие инстанции рапорты, доношения, представления.
Директор департамента обладал правом направлять министру записки (докладные записки), представления; в департаменты других министерств — отношения, подчиненным — предписания.
Начальник отделения обращался в другие отделения своего министерства в форме записки, в отделения других министерств — в форме отношения.
Начальники отделений имели право подписывать запрос в архив о необходимости получения из него сведений. Ход заседания совещательных органов (Совета министра, Общего присутствия департамента) фиксировался в журналах.
В параграфе 262 «Общего учреждения министерств» впервые регламентирована зависимость юридической силы документа от правил его оформления: «Предписания Министров только тогда признаются действительными, когда они имеют установленную форму».
К «Общему учреждению» приложены четыре формы переписки, служившие эталоном для составления и оформления официальных документов. Они составлены на бланках с угловым расположением реквизитов. Бланк включал: наименование учреждения-автора, наименования структурных подразделений, дату подписания документа, исходящий регистрационный индекс, краткий заголовок к тексту. Позже появляется ссылка на номер инициативного документа. В правом углу документа указывался адресат.
При анализе переписки следует иметь в виду, что на одних документах наименование вида обозначалось, а в других «беззаглавных», оно отсутствовало. Его можно определить, зная соподчиненность автора и адресата.
Высшие учреждения и должностные лица, обращаясь к нижестоящим, адресовали документ в дательном падеже: «Калужскому губернскому правлению». Равные друг с другом и нижестоящие учреждения, обращаясь в вышестоящие, использовали предлог «в»: «В Калужское губернское правление».
Если документ адресовался конкретному лицу и нижестоящее должностное лицо обращалось к вышестоящему, в адресат включалось обращение, соответствующее титулу: «Его превосходительству», «Его благородию». При общении равных должностных лиц и вышестоящих с нижестоящими титул опускался.
Документы в XIX в. обязательно имеют подпись и скрепу, в которых указывают наименование должностей. Первоначально бланки писали от руки, но с 20-х годов XIX в. их стали изготовлять типографским способом (Рисунок 4 и Рисунок 5).
Организация работы с документами, названная в «Общем учреждении» «образ производства дел», включала пять составных частей:
- порядок вступления дел;
- движение их, или собственно так называемое производство;
- отправление дел;
- ревизию;
- отчеты.
Первые три части устанавливали путь прохождения документов от момента их получения или создания до завершения исполнения и отправки, причем в каждом структурном подразделении, начиная от канцелярии министра и заканчивая столом и «особенными установлениями». Структура документопотоков, как входящих, так и исходящих документов, ставилась в зависимость от заключенной в них информации. Например, вся переписка министерства делилась на два потока:
- переписка министра;
- переписка департамента.
«Общее учреждение министерств» определило компетенцию министра и директоров департаментов в рассмотрении управленческих ситуаций, поэтому распределение всех входящих и исходящих документов между ними не вызывало особенных затруднений.
В XIX в. документы регистрировались в журналах. Ежемесячно в структурных подразделениях проводилась «ревизия дел», т.е. был внедрен систематический контроль за исполнением документов. По его результатам составлялись «ведомости» о количестве исполненных и неисполненных документов. В конце года составлялась общая ведомость по министерству.
Рисунок 4 - Пример оформления документов на бланке XIX в.
Рисунок 5 - Пример оформления документа XIX в.
Ежегодная деятельность министерств заканчивалась отчетом. Отчетов было три: отчет в суммах, отчет в делах, отчет в видах и предположениях к усовершенствованию каждой части. Для каждого отчета существовал особый порядок составления и представления.
Со всех исходящих документов снимались копии («отпуски»), которые сдавались в архив министерства, где на них составлялись описи.
«Общим учреждением министерств» установлены единые принципы организации деятельности министерств и делопроизводства. Специфика каждого из них нашла отражение в положении о каждом министерстве («частные учреждения»)1.
На всем протяжении XIX в. активно развивались другие системы документации. Для XIX в. характерно то, что некоторые из них приобретали законченную форму в виде Уставов, в которых подробно регламентирован состав документов системы, правила их составления и оформления, а также приложены образцы форм документов. Например, вопросы бухгалтерского учета закреплены в 1848 г. в «Общем счетном уставе» [4][5], документирование прохождения государственной службы в «Уставе о службе гражданской» 1832 г.[6]
С середины XIX в. неоднократно предпринимались попытки сокращения числа документов. Данные меры по сокращению делопроизводства закреплены в специальных законодательных актах, изданных в 1831, 1852, 1860 гг.[7]
Изобретение в последней трети XIX в. пишущих машин, гектографов, вывело на новый уровень культуру документирования, ускорило изготовление документов, что позволило экономить время и средства. Появление телеграфа, телефона привело к появлению новых видов документов: телеграмм, телефонограмм. Общегосударственные нормы в делопроизводственной сфере, заложенные в «Общем учреждении министерств», требовали изменений и развития. Отдельные ведомства пытались самостоятельно упростить делопроизводственный процесс. Например, к канцелярии попечителя Московского учебного округа внедряются элементы механизированной обработки документов: пометки на них (о получении, регистрации, направлении на исполнение, об исполнении и др.) наносились с помощью механических нумераторов или штампов.
Наиболее четко направления и способы совершенствования делопроизводства отражены в «Положении и письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве», изданном в 1911 г.
На всем протяжении XIX в. издавались сборники образцов документов, называемых «письмовники», с целью помочь чиновникам и частным лицам составить документ в соответствии с существующими правилами.[8]
В XIX в. начинается процесс формирования теории делопроизводства. Он связан с именами М. М. Сперанского, Ф. Русанова, Н. В. Вара- динова, К. Зосимского, В. Вельбрехта.[9]
В начале XX в. Россия стояла на пороге новых преобразований в области делопроизводства. Однако смена государственного строя в результате Февральской буржуазно-демократической революции и Октябрьской социалистической революции привела к коренным изменениям в государственном устройстве России и организации делопроизводства.