Понятие и классификация форм государственного управления.

Реферат

 

по теме: «Административно-правовые формы государственного управления»

Содержание

Вступительная часть

1. Понятие и классификация форм государственного управления

2. Правовые акты управления

Заключительная часть

Введение

Задачи и функции государственного управления реализуются в конкретных действиях органов и должностных лиц, осуществля­ющих управление. Эти действия находят внешнее выражение в определенных формах управленческой деятельности. Следователь­но, форма есть объективированное выражение сущности деятель­ности органов и должностных лиц, которые осуществляют управление. Так как посредством форм практически реализуются задачи и функции управления, то от использования тех или иных форм в значительной мере зависит успех управленческой деятель­ности. Формы призваны обеспечивать наиболее целесообразное выполнение функций управления, достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени.

Многообразие задач и функций государственного управления обусловливает существование различных форм управленческой деятельности, которые предусматриваются законами и иными правовыми актами. Обычно они закрепляются в специальных (общих и индивидуальных) положениях, уставах и других актах, регламентирующих деятельность органов государственного уп­равления. При этом для решения управленческих функций ор­ганы и должностные лица должны использовать только те формы, которые установлены правовыми нормами. Несоблюде­ние обязательной формы влечет недействительность или оспоримость действий органа или должностного лица.

Вместе с тем творческий характер управленческой деятельности немыслим без предоставления субъекту управления самостоятельно­сти в выборе тех или иных установленных законодательством форм.

Выбор соответствующих форм должен производиться с учетом конкретной управленческой ситуации, требований эффективно­сти и целесообразности.

Понятие и классификация форм государственного управления.

 

Формы — философская категория, которая обозначает внешнее выраже­ние внутреннего содержания. Следовательно, под формами понимается то, в чем непосредственно выражается какой-либо объект, какая-то деятельность. Соответственно, под формами государственного управления следует понимать внешнее выражение государственно-управленческой деятельности уполномо­ченных на то органов (органов государственного управления).

Однако прежде чем исследовать непосредственно формы государствен­ного управления, целесообразно вернуться к определению государственного управления.

Государственное управление как термин различными авторами использу­ется либо в значении системы, либо в значении вида деятельности (процесса).

Система государственного управления заключается в совокупности целей и принципов воздействия государственных органов на общество (обществен­ную жизнедеятельность). Система этого воздействия объединяет в себе не только совокупность органов государственной власти и государственного управления вместе с их персоналом. Составной частью системы является и со­вокупность реализуемых ими функций, комплекс используемых методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления (управляющими и управляемыми сторонами правоот­ношений), необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т. п.

Государственное управление как вид деятельности (процесс) заключается в сознательной, целенаправленной деятельности уполномоченного на то органа государственного управления, в процессе которой достигается необходимый ему управленческий результат путем реализации имеющихся у него государст­венно-властных полномочий. Государственное управление в этом смысле — это вид подзаконной, исполнительно-распорядительной деятельности спе­циально уполномоченных на то субъектов (органов государственного управления).

Естественно, понятие государственного управления как системы является более широким, чем понятие государственного управления как вида деятельно­сти. Государственное управление как система полностью охватывает государ­ственное управление как вид деятельности, при этом оно включает и так назы­ваемую государственную политику.

Иными словами, исследуя англо-американские традиции государственно­го устройства, некоторые авторы делают вывод, что в соответствии с ними ка­тегория «государственное управление» (public management) является более ши­рокой по объему. Она включает «государственную, или публичную политику» (public policy), связанную с разработкой общественной стратегии и тактики и собственно «государственное администрирование» (public administration), направленное на эффективную организацию, оптимизацию функционирования звеньев государственного аппарата и технологии работы управленческого пер­сонала.

Таким образом, государственная, или публичная, политика — это и есть та основная «разница» между государственным управлением как системой и государственным управлением как видом деятельности.

В работах большинства авторов, исследующих проблемы форм государ­ственного управления, дана их классификация именно в широком смысле.

В соответствии с этим подходом ученые-административисты дают раз­личные варианты классификации форм государственного управления без прин­ципиальных разногласий.

Так, большинство административистов выделяют правовые и неправовые формы государственного управления, определив в качестве основного отличи­тельного критерия анализ последствий реализации таких форм.

Формы государственного управления, влекущие юридические последст­вия, авторы относят к правовым формам государственного управления и, соот­ветственно, формы государственного управления, не влекущие юридических последствий, — к формам неправовым.

Различия в дальнейшей классификации правовых и неправовых форм го­сударственного управления не носят принципиального характера.

Правовые формы государственного управления могут непосредственно выражаться:

а) в издании правовых актов управления (нормативного или индивиду­ального характера);

б) заключении административных договоров;

в) иных действиях, влекущих юридические последствия.

К иным действиям, влекущим юридические последствия, относят:

- различного рода разрешения на совершение определенных действий, которые управляющая сторона правоотношений дает управляемой;

- государственную регистрацию;

- действия, удостоверяющие в установленной форме факты, имеющие юридическое значение выдача паспорта, водительского удостоверения), и т. д.

Неправовые формы государственного управления подразделяются:

- на организационно-технические действия;

- материально-технические действия.

К организационно-техническим действиям относят такие действия, как разработка программ, проведение совещаний, контроль, разъяснение тех или иных мероприятий, обеспечение сочетания коллегиальности и единоначалия, изучение и обобщение опыта, подбор кадров и т. д.

В. А. Юсупов¹ выделяет пять форм реализации организационно-технических действий:

- инструктирование нижестоящих органов управления и должностных

лиц;

- организация распространения передовых методов и опыта управленче­ской работы;

- действия в процессе осуществления управленческих решений;

- организация контроля и проверки исполнения;

- привлечение общественных организаций, органов общественной самодеятельности и отдельных граждан к участию в осуществлении функций исполнительной власти.

Материально-технические действия носят вспомогательный характер в управленческой деятельности. На этой основе некоторые авторы не признают их вообще в качестве формы государственного управления. К такого рода дей­ствиям они относят работу с информацией, проведение исследований, разрабо­ток, подготовку к изданиям и само издание актов, ведение делопроизводства, составление справок и т. п.

Таким образом, приходим к выводу, что государственное управление как вид деятельности может быть реализовано только в правовой форме.

Как уже отмечалось, правовая форма государственного управления выра­жается в правотворческой деятельности (издание нормативно-правовых актов управления); правоприменительной деятельности (издание индивидуальных (правоприменительных) правовых актов управления регулятивного или право­охранительного характера); заключении административных договоров и иных юридически значимых действий.

Реализация государственного управления путем издания нормативных и индивидуальных правовых актов управления представляется очевидной и ка­ких-либо проблем у административистов не вызывает.

Возможность заключения административных договоров является одной из дискуссионных проблем современного административного права. Некоторые ав­торы признают их наличие, считая их разновидностью горизонтальных админи­стративно-правовых отношений, другие полагают, что административных дого­воров сегодня в чистом виде нет, а есть лишь договоры с отдельными элемента­ми административных, третьи вообще отрицают их существование. Изучение ар­гументов сторон рассматриваемый нами вопрос не подразумевает. Исследование административных договоров как разновидности правовой формы государствен­ного управления в связи с этим также представляется целесообразным опустить.

Наибольший интерес среди правовых форм реализации государственного управления вызывают иные действия, влекущие юридические последствия.

Нами выделялись три основные возможности реализации иных действий, влекущих юридические последствия. Рассмотрим их подробнее.

Первым примером подобных действий в юридической литературе называ­ется предоставление управляющей стороной административно-правовых отноше­ний разрешений на совершение каких-либо действий управляемой стороне. Одна­ко исследование такого характера действий наталкивает на мысль о том, что это есть не что иное, как реализация государственного управления управомочивающим (дозволяющим) методом. При этом наделение управляемой стороны таким правом возможно лишь в одной форме — путем издания управляющей стороной соответствующего индивидуального правового акта управления (что, в свою оче­редь, к иным юридически значимым действиям не относится).

В качестве второго примера административисты — приверженцы этой точки зрения — выделяют государственную регистрацию. Государственная ре­гистрация представляет собой деятельность государства, направленную на учет регистрируемых объектов и сбор публично-достоверных данных об их правовом, имущественном и организационном положении. 'Однако достижение указанных целей является внутренним содержанием государственной регистрации. Внеш­нее же ее проявление может быть выражено в двух возможных вариантах. Либо с момента государственной регистрации у зарегистрировавшегося объекта воз­никают какие-либо юридические последствия, либо они не возникают. В первом случае это будет не чем иным, как изданием уполномоченным органом государ­ственного управления индивидуального правового акта управления в отношении зарегистрировавшегося объекта. Во втором случае — простым выполнением за­регистрировавшейся стороной своей юридической обязанности.

Третий пример иных юридически значимых действий — это действия, удостоверяющие в установленной форме факты, имеющие юридическое значе­ние (выдача паспорта, водительского удостоверения и т. д.). Как следует из са­мого названия этих действий, они лишь удостоверяют какие-либо юридические факты. Сами юридические факты, безусловно, могут влечь юридические по­следствия. Но могут ли их влечь действия, лишь их удостоверяющие?

Выдача паспорта создает условия для реализации уже имеющихся у гра­жданина прав и выполнения уже имеющихся у него обязанностей, установлен­ных нормативно-правовыми актами. Никаких новых изменений в администра­тивно-правовом статусе граждан с получением паспорта не возникает. Доста­точно отметить, что законодательством предусмотрены возможности реализа­ции прав граждан, выполнения их обязанностей и в случаях утраты паспорта.

В свою очередь, само водительское удостоверение также следует отли­чать от специального права на управление транспортным средством, предос­тавленного физическому лицу. Это две разные категории. Водительское удо­стоверение лишь подтверждает наличие названного специального права у гра­жданина, хотя при этом каждая из названных категорий может жить «своею жизнью». Гражданин, утративший водительское удостоверение, может иметь право на управление транспортным средством, и наоборот, гражданин, лишен­ный такого специального права, может не сдать водительское удостоверение и оставить его при себе.

Кроме того, законодательством предусмотрен порядок реализации граж­данами своего права на управление транспортным средством в ряде случаев, когда водительского удостоверения у них не имеется. Установление же адми­нистративной ответственности за управление транспортным средством водите­лем, не имеющим при себе документов на право управления им (ст. 12.3 Кодек­са РФ об административных правонарушениях), также не может свидетельство­вать о возникновении юридических последствий выдачи водительского удостове­рения. В этом случае установление административной ответственности за данное правонарушение является возложением на водителей юридической обязанности иметь при себе документ, подтверждающий наличие у них соответствующего специального права.

Таким образом, представляется, что действия, удостоверяющие в уста­новленной форме факты, имеющие юридическое значение (выдача паспорта, водительского удостоверения и т. д.), не влекут для граждан юридических по­следствий, а потому также не могут относиться к правовой форме управления. Правовые (юридические) последствия наступают непосредственно от наделе­ния субъекта права каким-либо специальным правом, но не от выдачи докумен­та, его удостоверяющего.

Значит, правовая форма государственного управления может выражаться лишь в издании нормативных или индивидуальных (правоприменительных) правовых актов управления.

Определение и исследование понятия, видов правовых актов управления и требований, предъявляемых к ним, будут рассмотрены в отдельной главе. Следует лишь отметить, что все правовые формы государственного управления по целенаправленности подразделяются на внутренние и внешние.

Внутренние правовые формы деятельности имеют место внутри органи­зации, ведомства, органа. Они используются для решения организационно-штатных вопросов, для руководства сотрудниками, подразделениями. Их внешнее выражение проявляется в издании нормативных или индивидуальных правовых актов управления, регулирующих организационные отношения внут­ри субъекта права.

Внешние правовые формы деятельности затрагивают интересы несколь­ких субъектов государственного управления. Они проявляются вне организа­ции, ведомства в издании уполномоченным субъектом права нормативных или индивидуальных правовых актов управления для решения непосредственно тех задач, для которых он и был создан.

Рассмотренная классификация форм государственного управления в за­висимости от наступивших последствий является основной и представляющей наибольший интерес для административного права. Вместе с тем существуют классификации форм государственного управления по иным критериям.

Так, в юридической литературе выделяют классификацию форм государ­ственного управления по степени юридического выражения, достигаемым ре­зультатам, направленности, объему, адресату, характерам и, методам решения вопросов компетенции, субъектному выражению, инициативности, условиям применения, отношению к другим субъектам государственной власти, особен­ностям объекта управляющего воздействия, юридическому содержанию и т. д.

Таким образом, государственное управление как вид деятельности может быть выражено только в правовой форме. Непосредственным выражением пра­вовой формы государственного управления, в свою очередь, являются издавае­мые уполномоченными субъектами (органами государственного управления) нормативные и индивидуальные (правоприменительные) правовые акты управ­ления.

Административно-правовая форма может быть представлена мно­гообразно, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных лиц):

а) по степени юридического выражения: основные (издание пра­вовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, вле­кущие определенные юридические последствия или имеющие опреде­ленную юридическую направленность (регистрационные, разреши­тельные, надзорные, предупредительные, пресекательные, обеспечи­тельные действия, лицензирование, санкционирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;

б) по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управ­ления;

в) по направленности: воздействующие на общественные отно­шения в сфере государственного управления (внешняя направлен­ность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

г) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;

д) по масштабности: вся система исполнительной власти (госу­дарственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация);

е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: про­цедурные (например, подготовка и принятие управленческого реше­ния) и процессуальные (например, в рамках административного про­изводства);

ж) по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двух- и многосторонние (административно-правовые договоры);

з) по инициативности: используемые субъектами исполнитель­ной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жало­бам граждан);

и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;

к) по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представитель­ными) либо судебными органами;

л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооператив­ные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивиду­альные объекты);

м) по юридическому содержанию: дозволительные, запретитель­ные либо предписывающие.

Таким образом, исполнительная власть имеет только юридичес­кие формы своего выражения (власть не может быть выражена в семи­нарах и совещаниях, в моделировании, в делопроизводстве и т.п.). В их системе главенствующая роль отводится правовым актам управ­ления.