Виды правовых актов управления

Правовые акты управления многочисленны и разнообразны. В механизме правового регулирования они выполняют многоплановые функции. С их по­мощью разрешается множество самых различных по своей сложности и содер­жанию задач, возникающих в ходе государственного руководства обществом. В этих условиях большое теоретическое и практическое значение имеет клас­сификация актов управления по видам и группам в зависимости от их свойств и признаков.

В научной литературе наиболее распространенной является классифика­ция правовых актов управления по следующим критериям:

- по юридическим свойствам;

- по форме выражения;

- по сроку действия;

- по территории действия;

- по органам, их издающим;

- по характеру компетенции;

- по наименованию;

- по функциональной роли;

- по порядку принятия.

Юридические свойства являются основным критерием классификации актов управления. Этот критерий дает возможность определить связь актов с нормами права и их место в механизме правового регулирования. По юридиче­ским свойствам правовые акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные и нормативно-индивидуальные.

Нормативными актами органов государственного управления являются такие акты, которые содержат в себе нормы права. Им присущи признаки, ко­торые имеют любые нормативные акты (содержат общеобязательные нормы права, рассчитаны на неоднократное применение, их действие распространяется на неопределенный круг лиц и т.п.). Понятие нормативного правового акта в настоящее время пока не нашло отражение в законодательстве России. Между тем дефиниция нормативного правового акта предложена в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону»¹. В соответствии с данным поста­новлением нормативным правовым актом является изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа ме­стного самоуправления, иного органа или должностного лица, устанавливаю­щий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие незави­симо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, преду­смотренные актом.

Нормативные акты управления, несмотря на их важность и значимость, выполняют свое назначение — исполнение, проведение в жизнь законов. Явля­ясь одним из наиболее емких источников административного права, они регу­лируют общественные отношения во всех сферах общественной жизни. Норма­тивными актами управления, в частности, устанавливается правовое положение министерств и ведомств России, закрепляются полномочия органов исполни­тельной власти субъектов РФ и др.

Неотъемлемую часть системы правовых средств, с помощью которых осуществляется государственное управление, составляют индивидуальные ак­ты. Они не содержат норм права, принимаются по конкретным вопросам и имеют четко определенный адресат, вызывают возникновение, изменение или прекращение конкретных административно-правовых отношений. С их помо­щью осуществляется применение требований законов и нормативных управ­ленческих актов к конкретным обстоятельствам, оперативно решаются текущие управленческие задачи.

Индивидуальные акты управления не одинаковы. Различаются оператив­но-исполнительные и правоохранительные (юрисдикционные) акты. К первым относятся акты применения норм права. С их помощью реализуются диспози­ции норм права. Правоохранительные акты обеспечивают охрану прав и свобод граждан от нарушений. К таким актам относятся, например, приказ начальника органа внутренних дел о наложении на подчиненного дисциплинарного взы­скания, постановление о назначении административного наказания и т.п.

Нормативно-индивидуальные акты управления содержат в себе одновре­менно и нормы права, и решения по индивидуальным делам. Здесь наряду с общими правилами содержатся предписания, относящиеся к индивидуальным субъектам.

По форме выражения правовые акты управления могут быть словесные и конклюдентные.

По сроку действия различают акты срочные, бессрочные и временные. Если в акте управления указан срок его действия, то он является срочным и по истечению этого срока утрачивает свою силу. В том случае, когда срок акта не обозначен, он является бессрочным и действует до того времени, когда его от­менят. Временные акты действуют в течение указанного в акте срока. Они, как правило, связаны с непродолжительным сроком действия.

По территории действия правовые акты управления делятся на следую­щие виды:

- действующие на всей территории РФ;

- действующие на территории нескольких субъектов РФ (межтерритори­альные);

- действующие на территории отдельного субъекта РФ;

- действующие на территории муниципального образования;

- действующие на территории предприятия, учреждения (локальные).

В зависимости от органов, издающих правовые акты управления, разли­чают акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполни­тельной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местно­го самоуправления, а также акты руководителей предприятий и учреждений.

По характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты управления, они делятся на акты общей, межотраслевой, отраслевой и специ­альной компетенции. Эта классификация связана с особенностью органа госу­дарственного управления, в компетенцию которого входит издание того или иного акта. Так, акты общего управления издаются Правительством РФ, администрациями субъектов РФ и другими органами исполнительной власти общей компетенции. Издание актов специальной компетенции связано с дея­тельностью органов внутренних дел, налоговых органов, антимонопольных ор­ганов и др.

По наименованию правовые акты управления могут быть представлены в виде: указов, постановлений, распоряжений, приказов, указаний, инструкций, положений, правил, решений и др. При этом следует иметь в виду, что за каж­дым видом органа государственного управления законодательно закреплена возможность издания соответствующих актов управления. Так, Правительство РФ по вопросам, относящимся к его компетенции, принимает постановления и распоряжения. Министр внутренних дел вправе издавать приказы, распоряже­ния, инструкции, наставления, директивы.

По функциональной роли различают акты плановые, методические, кадро­вые, финансовые и др. Данная классификация определяется теми функциями (основным направлением деятельности) органа управления, с осуществлением которых связывается принятие того или иного акта.

Деление актов управления на коллегиальные и единоличные обусловлено их порядком принятия. Каждый вид органа государственного управления имеет свою структуру, взаимосвязи между руководителем и подчиненными, способы решения подведомственных вопросов. Так, Правительство РФ, являясь колле­гиальным органом, принимает акты на своем заседании. В единоначальном ор­гане (например, в органе внутренних дел), где ответственность за деятельность возложена на начальника, принимаются единоличные акты.

Правовые акты управления должны отвечать определенным требованиям. Их соблюдение обеспечивает эффективность актов и успешное решение управ­ленческих задач. Все требования можно разделить на две группы: требования законности и требования целесообразности.

Наиболее значимыми являются требования законности. Круг этих требо­ваний по объему значителен.

1. Правовые акты должны соответствовать Конституции РФ, федераль­ным законам, актам вышестоящих органов. Это требование закреплено ст. 15 Конституции РФ. Оно означает недопустимость каких бы то ни было отступле­ний от норм законов, иных актов вышестоящих органов государственной вла­сти и управления. Все государственные органы и должностные лица должны действовать в пределах Основного закона России и принятых в соответствии с ним актов законодательства.

2. Правовые акты должны издаваться в строгом соответствии с компетен­цией органа (должностного лица), только по вопросам, входящим в их ведение, и в пределах предоставленных им прав. Прежде чем приступить к решению то­го или иного вопроса путем издания акта, необходимо удостовериться, отно­сится ли он к предмету ведения органа. Другими словами, следует обратиться к акту, определяющему правовой статус, полномочия данного органа.

Как несоблюдение указанного требования следует рассматривать реше­ние вышестоящим органом (должностным лицом) вопросов, отнесенных к компетенции нижестоящих органов (должностных лиц). Например, начальник районного отдела внутренних дел является вышестоящим должностным ли­цом по отношению к начальнику отделения ГИБДД этого же отдела. Однако он не может рассмотреть материалы дела об административном правонаруше­нии, связанном с несоблюдением правил дорожного движения, и назначить в отношении виновного лица административное наказание.

Нарушением является и выход за пределы дозволенного, за пределы объ­ема полномочий. Так, начальник РОВД за совершение административного пра­вонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 20.13 КоАП РФ «Стрельба из оружия в не отведенных для этого местах», может назначить ад­министративный штраф в размере до десяти минимальных размеров оплаты труда. Вместе с тем для того, чтобы назначить за данное правонарушение до­полнительное наказания в виде конфискации оружия и патронов к нему, на­чальник РОВД должен передать материалы дела судье.

Правовые акты должны издаваться в установленном порядке. Особые требования предъявляются к нормативным правовым актам управления. По­этому они закрепляются в нормативных актах вышестоящих органов. Так, об­щие правила подготовки и издания нормативных правовых актов органов ис­полнительной власти установлены постановлением Правительства РФ от 13 ав­густа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных пра­вовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государствен­ной регистрации» (с изменениями от 11 декабря 1997 г., 6 ноября 1998 г.,

3. Правовые акты управления должны соответствовать определенной юридической форме. По действующему законодательству каждый орган (должностное лицо) имеет право издавать лишь те акты, которые для него пре­дусмотрены. Например, Правительство РФ по вопросам своей компетенции из­дает постановления и распоряжения. Для Президента России характерными яв­ляются указы (нормативные и индивидуальные).

4. Акты управления должны быть подписаны уполномоченными на то лицами. В законодательстве рассматриваемое требование регламентировано довольно четко. Неподписанный акт остается решением, не имеющим юриди­ческой силы. Акт, подписанный некомпетентным субъектом, не является за­конным. Указы и распоряжения Президента РФ подписываются только самим Президентом. Постановления и распоряжения Правительства России подписы­ваются председателем Правительства РФ, а в его отсутствие — лицом, испол­няющим такие обязанности. Акты иных органов подписываются руководите­лем соответствующего органа, а в его отсутствие — лицом, исполняющим обя­занности.

5. Обязательным условием акта управления является доведение его со­держания до адресата. Это требование является обязательным для всех право­вых актов управления. Так, акты Президента РФ и Правительства РФ подлежат обязательному опубликованию в официальных источниках. К таким источни­кам относятся «Российская газета», «Собрание законодательства РФ». Кроме того, они могут быть переданы в установленном порядке для опубликования в иных органах печати, обнародования по телевидению, радио и т.п. Порядок опубликования правовых актов управления установлен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. №763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями от 16 мая 1997 г., 13 августа 1998 г.).

Акты органов исполнительной власти субъектов РФ публикуются в соот­ветствующих изданиях этих субъектов. Например, акты органов исполнитель­ной власти Нижегородской области публикуются в газете «Нижегородские Но­вости».

6. Соблюдение в правовом акте необходимых реквизитов относится к важным требованиям процессуального порядка. К таким требованиям относят­ся, в первую очередь, вид акта; обозначение органа, принявшего (издавшего) акт; название, обозначающее предмет регулирования; дата, место принятия ак­та, его регистрационный номер; подписи лиц, официально уполномоченных подписывать соответствующие правовые акты.

Ввиду многообразия правовых актов управления, различным может быть и срок вступления их в силу. Правовой акт вступает в силу:

- с момента принятия;

- по истечении семи дней после дня его первого опубликования;

- со дня подписания;

- со дня получения адресатом (если содержит сведения, составляющие государственную и иную, охраняемую законом тайну);

- с наступления срока, указанного в акте;

- с наступления срока, указанного в другом акте.

Различные виды правовых актов управления имеют разные сроки вступ­ления в законную силу. Так, Акты Президента РФ, имеющие нормативный ха­рактер, по общему правилу вступают в силу на всей территории России одно­временно по истечении семи дней после их опубликования. Акты правительст­ва РФ, федеральных органов исполнительной власти вступают в силу со дня их подписания (принятия).

Нормативные правовые акты органов государственного управления, за­трагивающие права и законные интересы граждан, подлежат обязательной ре­гистрации. Орган исполнительной власти, издавший подобный акт, подает не­обходимые документы в Министерство юстиции. Затем документы рассматри­ваются и изучаются, составляется заключение о законности акта, представлен­ного на регистрацию. После этого заключение утверждается и нормативному правовому акту присваивается регистрационный номер. Срок государственной регистрации составляет семь дней и исчисляется с момента получения доку­ментов о регистрации органами юстиции.

Одним из дополнительных требований, предъявляемым к правовым ак­там управления, может быть соблюдение условий о ссылках. Ссылки в статьях, частях, пунктах, подпунктах или абзацах нормативного правового акта на дру­гие нормы этого же акта, а также на иные действующие нормативные правовые акты, их отдельные положения применяются в случаях, если необходимо пока­зать взаимную связь нормативных предписаний либо избежать дублирования. Ссылка на нормативный правовой акт должна содержать официальное наиме­нование государственного органа (должностного лица), его принявшего (издавшего), название акта, номер внутренней регистрации, дату принятия (издания), источник официального опубликования, а также точное указание нормы, на которую делается ссылка.

Принимаемые правовые акты управления должны содержать в себе не только требования законности, но и целесообразности. Целесообразность пра­вового акта управления — это его полезность с точки зрения государственных интересов, способность наиболее оптимально разрешать управленческие ситуа­ции. Для достижения целесообразности необходимо учитывать следующие факторы: состояние системы управления, ранее принятые акты, возможные ва­рианты решения проблемы, интересы участников управленческих отношений, права и свободы человека, научно-правотворческие рекомендации и др.

Несоблюдение указанных выше требований, предъявляемых к правовым актам государственного управления, делает их дефектными.

В зависимости от степени дефектности такие акты разделяют на ничтожные и оспоримые.

Ничтожным признается такой правовой акт, который вследствие допу­щенных нарушений предъявляемых к нему требований не может порождать и не порождает юридических последствий. Такой акт не подлежит исполнению. Признать акт ничтожным вправе лишь компетентный орган (должностное ли­цо). Правовые акты признаются ничтожными в следующих случаях:

- если на то есть прямое указание закона;

- если грубо нарушена (превышена) компетенция субъекта, издавшего акт;

- при отсутствии законных оснований (заявления, указания, поручения и т. д.) для принятия акта;

- если нарушен срок давности;

- если акт предписывает совершение противоправных действий и т.п.

Оспоримый правовой акт — это правовой акт, который подлежит испол­нению, но может быть обжалован заинтересованными сторонами или опроте­стован прокурором. Обжалование и опротестование не влечет за собой призна­ние правового акта управления незаконным. Если жалоба или протест удовле­творены, то соответствующий акт лишается юридической силы. В случае их неудовлетворения акт продолжает действовать.

Порядок обжалования и опротестования установлен соответствующими законодательными актами. Так, гл. 30 Кодекса РФ об административных пра­вонарушениях определяет порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.

Оспаривание может быть осуществлено любым лицом, если об этом нет оговорки в норме права. Отменить акт вправе только компетентный орган (должностное лицо). Вывод об его отмене должен быть юридически обоснован. До отмены акта компетентным субъектом невозможно говорить о его ничтож­ности, даже несмотря на его очевидную юридическую несостоятельность.

Правовые акты управления принимаются всеми органами государствен­ного управления, в том числе и органами исполнительной власти. Эти акты из­даются в связи с осуществлением ими административной (управленческой) деятельности внешнего и внутриорганизационного характера.

Органы внутренних дел, выполняя исполнительно-распорядительные функции, также издают многочисленные акты управления. Содержание актов определяется основными направлениями деятельности органов внутренних дел. Соответственно акты управления, принимаемые органами внутренних дел, мо­гут иметь административно-правовой, уголовно-процессуальный и оперативно-розыскной характер.

Акты административно-правового характера направлены на регулирова­ние отношений в сфере административной деятельности органов внутренних дел. Они связаны непосредственно с охраной общественного порядка, обеспе­чением общественной безопасности граждан. К ним относятся акты, принимае­мые в целях осуществления деятельности подразделений лицензионно-разрешительной системы, дежурных частей, органов дознания, вневедомствен­ной охраны, ГИБДД и иных служб, входящих в состав милиции общественной безопасности.

Акты уголовно-процессуального характера принимаются в связи с осу­ществлением органами внутренних дел функций предварительного следствия и дознания. Порядок их издания регламентируется уголовно-процессуальным за­конодательством.

Акты оперативно-розыскной направленности принимаются в связи с осуществлением органами внутренних дел оперативно-розыскных функций. Правовая основа данного вида деятельности определяется Законом об опера­тивно-розыскной деятельности.

Большинство актов управления, принимаемых (издаваемых) органами внутренних дел является индивидуальными. Любой орган внутренних дел, не­зависимо от его иерархического положения в данной системе, может прини­мать индивидуальные акты. Акты внутренней направленности принимаются по вопросам кадровой политики, финансирования, материально-технического обеспечения и иных направлений организационного обеспечения. Акты внеш­ней направленности (правоохранительные) связаны с осуществлением основ­ных задач органов внутренних дел: предупреждением и пресечением правона­рушений, охраной общественного порядка и обеспечением общественной безопасности. Эти акты направлены на защиту прав и свобод граждан, охрану здоровья, собственности, обеспечение иных охраняемых законом объектов. Правоохранительные акты органов внутренних дел могут иметь форму пред­писаний, требований о прекращении правонарушений, постановлений о на­значении административных наказаний.

Органы внутренних дел принимают также правовые акты нормативного характера. Объем правотворческой компетенции у них изменяется в соответст­вии с положением в иерархической системе. Министерство внутренних дел об­ладает более широкими правами по изданию нормативных актов управления, чем, например, главное управление (управление) внутренних дел субъекта РФ.

Правовые акты управления, издаваемые (принимаемые) органами внут­ренних дел, могут быть выражены в письменной, устной и конклюдентной форме, различаться по сроку действия, территории действия, наименованию и др. Нормативные акты издаются в форме приказа, инструкции, наставления, положения, устава и т.п. Индивидуальные акты могут иметь форму постанов­ления, распоряжения, предписания и др.