Елена Белокурова, Дмитрий Воробьев
Общественное участие на локальном уровне в современной России
И в академической политологии, и на уровне обыденного сознания в современной России преобладает мнение о том, что вся политика в стране делается президентом, губернаторами, мэрами - или их ближайшим окружением. Словом, высшими политиками и чиновниками и, в меньшей степени, депутатами. Следуя этой логике, в исследовании локальных режимов можно было бы ограничиться мэриями и городскими думами. Многие специалисты придерживаются именно такого подхода. Однако, присмотревшись к политике в конкретном городе или регионе, мы обязательно заметим акторов, которые, не являясь причастными к органам власти, оказывают заметное влияние на происходящее в локальном пространстве - на то, какие проблемы и как в нем решаются или, напротив, не решаются. При этом речь идет не столько о роли бизнеса, сколько о разных формах общественного участия, где на уровне организованных групп действуют, в первую очередь, некоммерческие негосударственные организации (НКО) и общественные движения разной степени институционализации. В российской публицистике нередко утверждается, что едва ли не все они контролируются органами власти или оппозиционными политиками, выступая лишь орудиями политической борьбы тех же чиновников и депутатов между собой, а их роль по большей части остается несущественной. Мы хотели бы усомниться в этом, предлагая более пристально взглянуть на то, как и в каких формах развивается (и вообще возможно) общественное участие в российских городах, а также подумать над тем, от каких факторов зависит этот процесс.
Под “общественным участием” мы понимаем гражданскую активность населения в форме действий, связанных с представлением и защитой своих интересов и интересов соответствующих социальных групп на разных уровнях принятия решений. В аналитических целях мы разделяем следующие типы акторов, которым в наибольшей степени присущи разные роли и формы общественного участия:
1) Традиционные некоммерческие негосударственные организации, встроенные в реализацию социальной политики на локальном уровне зачастую еще с советских времен (советы ветеранов, общества инвалидов, подростковые клубы и так далее).
2) Экспертные некоммерческие негосударственные организации, как правило, возникшие в 1990-е годы, на сегодня имеющие богатый опыт экспертизы и обладающие высоким уровнем профессионализации. Чаще всего они официально зарегистрированы и включены во всероссийские и международные сети (правозащитные организации, такие, как “Мемориал”, “Солдатские матери”, экологические центры и другие).
3) Стихийные проблемно-ориентированные инициативы, возникающие при появлении угроз, значимых для населения в целом и/или для отдельных социальных групп. Как правило, это временные объединения граждан, которые вынуждены выступать в защиту своих прав.
Хотя перечисленные акторы могут участвовать в политическом процессе на всех его стадиях, они в большей степени концентрируются на одной из них: на принятии политических решений, их реализации или проблематизации. Такое различение стадий во многом соответствует принятому в политическом анализе разделению политической системы на “вход” и “выход”[1]. На “входе”, в процессе принятия решений, общественное участие способствует поддержанию системной стабильности, артикулируя и агрегируя интересы разных социальных групп. В свою очередь, если политическая система адекватно реагирует на запросы внешней среды, то общественное участие продолжается и в процессе реализации политики - на “выходе”, где оно выливается в поддержку принятых решений и контроль над их выполнением. Наконец, неприятие обществом или отдельными социальными группами того или иного политического решения может вызывать протесты, причем на любых стадиях - и на “входе”, и на “выходе”, - что означает попытку вновь вернуть проблему в политическую повестку дня.
Общественное участие в формировании политики: экспертные некоммерческие организации
На стадии принятия решений, то есть на “входе” в политическую систему, общественное участие осуществляется прежде всего посредством экспертных некоммерческих негосударственных организаций. Они участвуют в разработке проектов решений, консультируя органы власти напрямую или через специально созданные консультативные структуры, общественные и парламентские слушания, рабочие группы по подготовке законопроектов, институциональную и иную экспертизу. Именно экспертиза становится основной формой политического участия таких НКО: она необходима для принятия более качественных решений, а также придания им легитимности. Участие НКО объясняется не только их опытом практической работы, но и знанием разных способов решения проблем, ресурсами и связями с научными и образовательными институтами. Для того чтобы предоставлять качественную экспертизу, содержащую оригинальные и обоснованные предложения, их сети должны выходить за пределы города и региона. Профессиональные знания и сети, а также накопленный опыт экспертной работы становятся уникальными для города или региона ресурсами, отсутствующими у многих других акторов локальных режимов. Это привлекает не только органы власти и политических деятелей, но и средства массовой информации, которые порой нуждаются в экспертной оценке не меньше, но даже больше, чем органы власти.
В итоге лидеры таких некоммерческих организаций порой становятся не только экспертами, но и видными общественными деятелями, активно привлекаемыми к выработке политических решений. Собственно, эти руководители выступают в разных ролях - активист, ученый, эксперт - одновременно или же меняют сферы деятельности: они могут постоянно или временно работать в некоммерческом секторе, учреждениях науки и образования, даже в профильных комитетах администраций, быть депутатами или помощниками депутатов. Многие со временем становятся признанными общественными деятелями, хорошо вписывающимися в рамки локальных режимов: примерами служат местные правозащитники или экологи. В целом именно таким НКО принадлежит заслуга в том, что с 2000-х годов российское государство и общество признали актуальными и социально значимыми многие ранее не обсуждавшиеся или не замечаемые проблемы.
Вовлечение экспертных некоммерческих организаций в принятие политических решений на локальном уровне обеспечивает дополнительную легитимацию и самим решениям, и локальному режиму в целом. Она особенно востребована в конфликтных ситуациях, когда привлечение максимальной общественной поддержки становится для политиков и чиновников критически необходимым. Политическая наука предлагает гипотезу, согласно которой широта участия некоммерческих организаций на “входе” предопределяется открытостью соответствующих политических режимов[2]. Это предположение подтвердилось в регионах и городах России в 1990-е и в начале 2000-х годов. Открытость многих локальных режимов и их полицентрический (плюралистический) характер на фоне высокой электоральной конкуренции и многочисленных конфликтов элит сыграли ключевую роль в привлечении некоммерческого сектора к формированию политики. Отчасти эти факторы вполне актуальны на местном уровне и сегодня.
В нашем более раннем исследовании были выявлены значимые факторы, способствующие участию некоммерческих организаций в формировании политики локальных режимов. Среди них, во-первых, электоральная зависимость акторов или институтов, которые заинтересованы в создании структур собственной общественной поддержки, и, во-вторых, раскол локальных элит и конфликт между акторами или институтами[3]. При этом сложившиеся в ходе выборов и конфликтов механизмы взаимодействия местных властей и некоммерческих организаций зачастую, хотя и не всегда, сумели “пережить” причины своего возникновения. Однако отмена всеобщих выборов губернаторов и - в ряде случаев - мэров городов снизила у политиков потребность в укреплении собственной легитимности посредством привлечения НКО: они стали терять интерес к общественному участию в политике локальных режимов. Иными словами, исчерпание электоральной конкуренции и завершение конфликтов элит поставили барьеры на пути институционализации общественного участия и сузили рамки структуры политических возможностей некоммерческих организаций в локальных режимах.
Частично снижение значимости электоральных факторов в этой сфере было компенсировано активизацией федеральной политики в отношении негосударственных некоммерческих организаций, в том числе - созданием консультационных структур на местном и региональном уровне вслед за федеральным Гражданским форумом 2001 года и формированием Общественной палаты Российской Федерации в 2006 году. Поэтому общественное участие на “входе” на уровне локальных режимов обнаруживается практически во всех городах России, хотя эффективность влияния НКО может варьировать от реальной до чисто символической.