Начало реорганизации Сената

План.

Введение.

Оценка преобразований, осуществляемых в царствовании Петра великого (1689-1752 г), была и остается одной из сложнейших проблем отечественной истории.

В ХVII в. Правительство стало обращаться к иноземцам для удовлетворения наиболее насущных материальных своих потребностей, касавшихся обороны страны, военного дела, в чём особенно чувствовалась отсталость России.

Такое же стремление было присуще и Петру, для которого обращение к западному опыту стало следствием решения вполне практических вопросов государственного, военного, строительства, снабжения армии, создания флота в России.

Основными сферами преобразовательной деятельности Петра были армия, государственное управление и финансы. Реформы, затрагивающие иные области общественной жизни, были так или иначе подчинены военно-государственным задачам.

У Петра изначально не было плана реформ, была только цель – превратить Россию в мощную военно-промышленную державу Европы. Процветание России не мыслилось без военной мощи. Этим во многом определяло противоречивость, тяжесть всех реформ для населения.

Петр смотрел на мир очень рационально и механистически. Он искренне верил в возможность чуть ли не буквального перенесения на русскую почву всего, что было уместно в иных странах, будь то шведская система административных делений страны.

Механический взгляд мешал реформатору понять или хотя бы признать сложную взаимозависимость явлений. Так Петр был убеждён, что для создания российской державы почти на пустом месте, достаточно указа императора и несколько выписанных из-за рубежа специалистов и механизм произвольно «заработает».

Тот подход, который оправдывал себя в военном строительстве, царь с легкостью переносил на все иные сферы государственной деятельности. Если мысленно перенять у неприятеля приёмы ведения боя или строительства крепостей, то, полгал Петр, с тем же успехом можно исследовать и заимствование государственный строй. «Первый русский император стремился управлять государством и обществом так, как хороший командир распоряжался в своем полку».

Тем не менее государство всегда оставалось в центре петровских преобразований – не только как средство, но и как цель.

Неоднозначным было и воздействие петровских преображений на развитие государства. Петр нуждался в механизме пополнепия казны, на первых парах был озабочен именно этой проблемой. Затем естественное для царя самодержца стремление добиться правильного и быстрого исполнения высочайших распоряжений, заставляло взглянуть на органы управления более внимательно. «Петр первым из русских монархов понял, осознал, что государь служит державе, а не только владеет ею. Петр считал, укрепить государскую власть, значит укрепить державу.

Органы центральной власти, унаследованные от прошлого времени (Боярская дума, приказы) ликвидируются, появляется новая система государственных учреждений.

Старая форма управления: царь с Боярской думой - приказы - местная администрация в уездах, не отвечала новым задачам ни в обеспечении военных потребностей материальными ресурсами, ни в сборе денежных податей с населения. Приказы часто дублировали функции друг друга, создавая неразбериху в управлении и медлительность в принятии решений. Уезды были разных размеров - от уездов-карликов до уездов-великанов, что делало невозможным эффективное использование их администрации для взимания налогов. Боярская дума с ее традициями неспешного обсуждения дел, представительства родовитой знати, не всегда компетентная в государственных делах, также не отвечала требованиям Петра.

Государство, сформировавшееся в начале XVIII в., называют полицейским не только потому, что именно в этот период была создана профессиональная полиция, но и потому, что государство стремилось вмешиваться во все стороны жизни, регламентируя их.

Административным преобразованиям способствовал и перенос столицы в Петербург. Царь хотел иметь под рукой необходимые рычаги управления, которые он зачастую создавал заново, руководствуясь сиюминутными потребностями. Как и во всех других своих начинаниях, Петр при реформе государственной власти не считался с российскими традициями и широко переносил на русскую почву известные ему по западноевропейским вояжам структуры и методы управления. Не имея четкого плана административных реформ, царь, вероятно, все же представлял желаемый образ государственного аппарата. Это строго централизованный и бюрократический аппарат, четко и быстро исполняющий указы государя, в пределах своей компетенции проявляющий разумную инициативу. Это нечто очень похожее на армию. Как мы увидим, петровской государственной машине было далеко до подобного идеала, который просматривался только как тенденция, хотя и четко выраженная

В первой четверти XVII в. был осуществлен целый комплекс реформ, связанных с перестройкой центральных и местных органов власти и управления, областей культуры и быта, а также происходит коренная реорганизация вооруженных сил. Почти все эти изменения происходили во время правления Петра I и имели огромное прогрессивное значение.

Сенат и коллегии

Учреждение Сената– высшего правительственного учреждения

Сенат был образован указом 2 марта 1711 года. Он заменил старинную Боярскую думу. Но чем же не устраивала Петра Боярская дума, в чем смысл и значение проведенной реформы?

Отличие монархии XVII века от монархии XVIII века состояло в том, что первой сопутствовала Боярская дума, в то время как характерной особенностью второй являлось управление страной при помощи дворян-чиновников.

В комплектовании Боярской думы сложились определенные традиции. Это было учреждение аристократическое. Именно отпрыски родовой знати, или, как тогда говорили, породных людей, шаг за шагом поднимались по ступенькам карьеры, пока не достигали чин боярина. Бояр, таким образом, поставляло ограниченное число фамилий. Исключение допускалось только в отношении родственников царицы ­ отцу ее и братьям царь сразу же после свадьбы сказывал боярство.[1]

Сложившиеся традиции пожалования в бояре приводили к тому, что в высшем правительственном учреждении находилось немало людей, которые могли похвастаться такой породой, а остальные качества, необходимые для управления огромной страной, у них отсутствовали.

Царь, однако, был лишен возможности неспособного боярина заменить другим представителем дворянства, более одаренным и подготовленным.

По-иному происходило комплектование Сената. Сенатор ­ не чин, а должность. Назначение в Сенат, как и освобождение от присутствия в нем, производились царем, руководствовавшимся при этом отнюдь не породой, а способностями кандидата в сенаторы. В итоге зависимость сенатора от царя была неизмеримо большей, чем у боярина. В этом проявлялась одна из черт утверждавшейся в России абсолютной, то есть неограниченной, монархии.

Отмеченные особенности Сената выкристаллизовались много позже, а мартовским указом 1711 года Петр учредил высшее правительственное учреждение, которому суждено было стать одним из его самых долговечных административных начинаний. Сенат существовал свыше двух столетий, но, создавая его, Петр, по-видимому, не предполагал пользоваться услугами этого учреждения длительное время. Создавался Сенат в спешке, без четких представлений о его правах, обязанностях и месте в правительственном механизме. Это явствует из последовательности издаваемых царем указов. Сначала, 22 февраля, был обнародован указ о составе Сената.[2] Он начинается фразой, не оставлявшей сомнения относительно временного характера создаваемого учреждения: «Определили быть для отлучек наших Правительствующий сенат». Следуя букве указа, Сенат должен прекратить существование, как только царь возвратится из «отлучки», то есть из похода к южному театру военных действий.

В список сенаторов царь заложил новый принцип комплектования высшего органа правительственного механизма. В отличие от Боярской думы, насчитывавшей до сотни членов, в Сенат было назначено лишь девять человек. Члены Сената отличались отсутствием деления на чины. Из девяти сенаторов только три относились к титулованной знати, а остальные не могли похвалиться своим родословием.

Создание нового учреждения венчает несколько указов, обнародованных 2 марта 1711 года. Важнейшим из них является так называемый Указ о послушании Сенату. Он обязывал духовных, военных, земских высших и нижних чинов быть послушными сенатским указам «так, как нам самому, под жестоким наказанием или смертию, по вине смотря». Сенату, таким образом, предоставлялись столь же безграничные права, как и права царствующего государя. Единственное различие состояло в том, что царские указы, как и сам царь, считались безгрешными, в то время как Сенат мог совершить «неправедный» поступок. Но и такой указ надлежало выполнять безоговорочно и «возвестить нам» после возвращения.

Следующий указ определял круг обязанностей Сената, являясь своего рода продолжением указа от 28 февраля, и включал девять пунктов. Хотя он имел три редакции, лично составлялся и совершенствовался царем, его тоже трудно отнести к вершинам правовой мысли тех времен, ибо его составитель руководствовался не нормативными, а сиюминутными надобностями. В указе нетрудно обнаружить генеральную идею, сформулированную в присущем Петру образном и лаконичном стиле: «Денег, как возможно, сбирать, понеже деньги суть артерию войны».[3]

В канун отъезда из Москвы, 5 марта 1711 года, Петр издал еще один указ Сенату. Он определил порядок обсуждения дел в Сенате: «…голосы иметь равные и у всяких указов подписывать всем своими руками». Но главное значение указа от 5 марта состояло в учреждении нового, дотоле в стране не существовавшего института – фискалов. О них сказано было глухо: «Учинить фискалов во всяких делах, а как быть им, пришлетца известие».[4]

Создание Сената и учреждение фискалов положило начало реформам высших и центральных учреждений. В последующие годы, когда накал борьбы на театре военных действий спадет, Петр продолжит административные преобразования, придав им более целенаправленный характер.

Начало реорганизации Сената

Реформа центрального управления проводилась параллельно с реформой высшего управления. Суть преобразований состояла в изменении структуры, компетенций и состава высшего правительственного учреждения – Сената – в целях приспособления его к системе новых центральных учреждений – коллегий. Сенат стоял выше коллегий. Перечень обязанностей сената в наспех составленном царем наброске этих обязанностей, оставив в стороне множество важных деталей повседневной работы учреждения.

В состав Сената по указу 1718 года входили президенты всех коллегий. Главной его задачей было выносить постановления по запросам коллегий, которые они самостоятельно решить не могли из-за отсутствия прецедентов.

Указ о должности сразу же определил высокое место Сената как хранителя государственных интересов. В соответствии с этим повышалась ответственность самих сенаторов, обязанных как зеницу ока хранить свое достоинство.

Важной функцией Сената стало назначение и утверждение практически всех чиновников в новые учреждения. Интерес представляют правила, согласно которым в России впервые вводилось тайное голосование. Эти правила называются «Образ баллотирования» и датированы 18 февраля 1720 года. Петр, автор «Образа», казалось, предусмотрел мельчайшие детали процесса баллотировки: «1. Когда сойдутца для онаго, тогда надлежит выслушать дело, о чем имеют бросать балы и, когда все выразумеют; 2. Тогда в особливой каморе надлежит стулы поставить вкруг так далеко друг от друга, чтоб рукою одному до другова достать было нельзя; 3. Когда войдут в ту камору, надлежит всем приступить к толу, где балы, и открыть ящик, нет ли в нем балов. И когда ничего не найдут, паки закрыт и сесть по стулам в епанчах, и чтоб по осмотре никто не подходил к балам…»[5]

Столь детальнейшее описание всех нюансов голосования обусловлено не столько непривычной новизной, сколько стремлением Петра так обставить всю процедуру голосования, чтоб было невозможно фальсифицировать результаты. Здесь, как и в других указах Петра, отчетливо прослеживаются любимые царем идеи детальной и жесткой регламентации всех действий государственной машины – единственного в глазах царя средства обеспечить законность, пресечь злоупотребления. Однако и здесь, как и в случае с применением принципа коллегиальности, Петра ожидала неудача – известно, что отдельные демократические институты, действующие в общих рамках авторитарной власти и даже в интересах ее, неизбежно превращаются в фикцию. Выбор ящика, куда бросить «балы», меньше всего зависел от того, как будут предварительно рассажены чиновники и как им поднесут ящик: выбранным оказывался тот, кто угоден, нужен начальству, на кого указано заранее.