Поначалу каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, но в 1720 году был издан обширный (из 56 глав) Генеральный регламент, определивший их единообразное организационное устройство и порядок деятельности.
Во-первых, Генеральный регламент устанавливал права и обязанности должностных лиц в коллегиях, начиная от сторожа и истопника и кончая президентом. Регламент установил строгую подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим.
Во-вторых, Генеральный регламент определял порядок ведения делопроизводства во всех учреждениях и установил обязанности канцелярских служителей: секретаря, нотариуса, актуариуса, регистратора.
Помимо Генерального регламента существовал еще и Адмиралтейский регламент. В его составлении, опубликованного 5 апреля 1722 года, как известно, деятельное участие принимал Петр. Своеобразие Адмиралтейского регламента состояло в том, что он не оставлял в неведении ни одного должностного лица, наставляя, что ему надлежит делать, а главное, как выполнять свои обязанности.
Губернская реформа.
Губернская реформа 1708 г. вызвана была направлением деятельности Петра, в свою очередь вынужденным внешними и внутренними событиями, прямо или косвенно связанными с войной. Прежние цари сидели в столице, изредка прогуливаясь на богомолье или в военный поход, и все управление носило характер строгой централизации. Местные средства в виде налогов, прямых или косвенных, через воевод стекались в столицу, рассыпаясь по разным московским приказам, и большая часть сборов здесь поглощалась, а меньшая доля растекалась по местам в виде жалованья провинциальным служилым людям и на другие местные нужды. Петр поколебал эту старую, устойчивую и даже застоявшуюся централизацию. Прежде всего он сам децентрализовался к окружности, бросив старую столицу, отбыл на окраины, и эти окраины загорались одна за другой либо от его пылкой деятельности, либо от бунтов, вызванных этой же деятельностью. Так ходом дел вырабатывалась мысль, что местные средства вместо кружного пути через московские приказы, где они сильно таяли, выгоднее направлять в областные административные средоточия с надлежащим расширением компетенции местных правителей, которые даже украшаются новым титулом губернаторов, хотя их округа еще не зовутся губерниями. Оправдывая учреждение губерний, Петр писал Курбатову: "Человеку трудно за очи все выразуметь и править". Изверившись в способности центральных приказов удовлетворить военным нуждам, Петр хотел во главе крупных округов поставить полномочных наместников, которые прямо на местах могли бы изыскать необходимые для того средства. Слишком конкретный ум Петра располагал его более доверяться лицам, чем учреждениям. Отсюда - план разложить содержание армии по частям на такие округа, раздробив по ним и военный бюджет. После, объясняя смысл губернской реформы, он писал, что все расходы, военные и другие, он расположил по губерниям, "чтобы всякий знал, откуда определенное число получать мог". Этот план и положен был в основание губернского деления 1708 г.[8]
Реформа начата была обычным кратким и неясным указом Петра 18 декабря 1707 г. расписать города к Киеву, Смоленску и другим намеченным губернским центрам. В следующем году бояре в Ближней канцелярии после, многих перекроек распределили 341 город на 8 новых крупных округов: то были губернии
Московская включала в свой состав 39 городов,
Ингерманландская (позднее С.- Петербургская) - 29 городов (еще два города этой губернии - Ям-бург и Копорье были отданы во владение князю Меншикову),
К Киевской губернии было приписано 56 городов,
К Смоленской - 17 городов,
К Архангелогородской (позднее Архангельской) - 20 городов,
К Казанской - 71 городской и сельский населенный пункт,
К Азовской губернии, кроме 52 городов, были отнесены 25 городов, приписных к корабельным делам
К Сибирской губернии было приписано 26 городов, "да к Вятке 4 пригородка".
В 1711 г. группа городов Азовской губернии, приписанная к корабельным делам в Воронеже, стала Воронежской губернией.
Губерний стало 9. В 1713-1714 гг. число губерний возросло до 11.
Территориальными своими очертаниями губернии не совпадали ни с разрядами, ни с округами приказов: в иной губернии совмещалось по нескольку таких округов, а иной округ разрывался между несколькими губерниями. Роспись руководилась расстоянием городов от губернских центров или путями сообщения: так, к Москве приписаны были города, радиусами тянувшиеся от столицы по 9 большим дорогам: новогородской, коломенской, каширской и другим. Распланировав губернии, предстояло разложить по ним содержание военных сил, высчитать сумму военного расхода и рассчитать, какую долю его может принять на себя каждая губерния: это было основной целью реформы.
Губернская реформа клала поверх местного управления довольно густой новый административный пласт. По штатам 1715 г. при губернаторе состояли
обер-комендант - отвечал за военные дела,
обер-комиссар - за денежные сборы
обер-правиантмейстер - за хлебные сборы,
ландрихтер - за судебные дела.
Но и власть губернатора не была единоличная: попытка в лице воеводских товарищей привлечь дворянское общество к участию в местном управлении, не удавшаяся в уезде, теперь была повторена на более широком пространстве. Указ 24 апреля 1713 г. предписал быть при губернаторах "ландраторам" от 8 до 12 человек, смотря по величине губернии, и губернатору все дела решать с ними по большинству голосов; в этом "консилиуме" губернатор был "не яко властитель, но яко президент", только пользовавшийся двумя голосами.
Губернии Петра были обширные округа, вмещавшие в себе по нескольку современных губерний. Так, в состав тогдашней Московской губернии входили целиком или частями нынешние губернии Московская и огибающие ее Калужская, Тульская, Владимирская, Ярославская и Костромская. Подразделениями таких обширных областей оставались прежние уезды, большей частью мелкие. Эта несоразмерность административных частей с целым рождала потребность в промежуточной областной единице. С 1711 г. уезды начали соединять в провинции не в виде общей единовременной меры, а постепенно, по местным или другим соображениям. Так, большинство уездов Московской губернии образовало 8 провинций.
Оба эти подразделения губерний, уездное и провинциальное, Петр перерезал еще третьим. Губернии резко различались между собою по доходности для казны, главным образом по количеству тяглых дворов. В Московской губернии, например, считалось 246 тысяч дворов, а в Азовской только 42 тысячи. Учет по дворам был слишком кропотлив. Любя простейшие математические схемы, Петр хотел привести эти разнообразные губернские величины к одному финансовому знаменателю и придумал крупную расчетную единицу, долю, положив на нее почему-то 5536 дворов, а за сумму всех дворов в государстве приняв совершенно произвольную цифру 812 тысяч, будто бы выведенную по переписным книгам 1678 г. Числом таких долей, насчитанным на каждую губернию, определялось ее участие в государственных повинностях. Учредив должность ландратов, Петр превратил эту расчетную единицу в административный округ, подразделив на доли самые губернии, а не просто дворовое их число в финансовых табелях.
Указом 28 января 1715 г. упразднялось как старинное уездное, так и слагавшееся провинциальное деление с комендантами и обер-комендантами, и губерния разделялась на доли, управителями которых становились ландраты с финансовой, полицейской и судебной властью, но только над уездным, не над посадским населением, которого указ предписывал ландратам ни в чем не ведать и в дела его не вступаться. Этот указ производил новую перекладку областного управления с разрушением векового фундамента - уезда. Ландратские доли иногда совпадали с уездами, иногда совмещали в себе по нескольку уездов, нередко разрывали уезд, не признавая ни истории, ни географии во имя арифметики. Притом, разумеется, нельзя было разграфить губернию на клетки ровно по 5536 дворов в каждой, и указ предоставлял губернаторам класть на долю больше или меньше этой нормы, "поскольку будет удобнее по расстоянию места". Потому в иной доле оказывалось 8 тысяч дворов, в соседней же почти вдвое меньше, и число действительных долей могло далеко отступить от числа нормальных, а числом долей определялась степень участия губернии в государственных повинностях, и определялась на авось, "по рассуждению губернаторскому", которым разрушалась вся долевая математика законодателя. Разослав ландратов по долям, указ опасался оставить губернатора одиноким, безнадзорным: при нем постоянно должны были оставаться два очередных ландрата по месяцу или по два, а к концу года все ландраты губернии съезжались в губернский город, сводили годовые счеты по губернии и решали дела, подлежавшие их полному собранию.
Таким порядком создавалось двусмысленное отношение ландрата к губернатору: как правитель части губернии ландрат был подчинен губернатору, а как член ландратского совета был его товарищем. При полномочном значении губернатора как областного министра, разумеется, восторжествовало первое отношение: губернаторы помыкали ландратами, командировали не в очередь, даже подвергали аресту - их, своих товарищей, вопреки закону. В конце 1715 г., едва ландраты вступили в долевое управление, им поручили произвести новую перепись, каждому в своей доле. Совмещением текущего управления с таким громоздким делом замедлялось и то и другое: перепись затянулась на весь 1716 и 1717 гг.
В губернской реформе законодательство Петра не обнаружило ни медленно обдуманной мысли, ни быстрой созидательной сметки. Цель реформы была исключительно фискальная. Губернские учреждения получили отталкивающий характер пресса для выжимания денег из плательщиков; всего меньше думали о благосостоянии населения. Но нужды казны росли, и губернаторы не поспевали за ними. Флот к 1715 г. требовал почти вдвое больше, чем в 1711 г. Полки вовремя не получали жалованья и превращались в шайки мародеров; послам не высылали денег, и им нечем было ни содержать себя, ни делать необходимые подкупы. Петр подгонял исполнителей "жестокими указами", грозил неповоротливым губернаторам, которые "зело раку последуют", что будет "не словом, но руками со оными поступать". Сенату предписывалось губернаторов, не умевших "без тягости народной" выискивать новых доходов, "не щадить в штрафах". Изворачивались всячески, сокращали расходы, вводили чрезвычайные временные сборы; но одного такого сбора не поступило и третьей доли - знак, что стало не с чего брать. В 1708 г., чуя хронический дефицит и не полагаясь на устарелое приказное управление, Петр искал выхода в децентрализации и переместил казенные палаты из центра в губернии.
Итак, указ об учреждении губерний завершил первый этап реформы местного управления. Губернское управление осуществлялось губернаторами и вице-губернаторами, выполнявшими в основном военные и финансовые функции управления. Однако это деление оказалось слишком крупным и не позволяло осуществлять на практике управление губерниями, особенно при существовавших тогда коммуникациях. Поэтому в каждой губернии были крупные города, в которых управление осуществляла прежняя городская администрация.