В истории государственной реформы особое место занимает указ от 12 января 1722 года. Указ углубил реформу Сената, заложил в его основу некоторые новые принципы, усилившие значение Сената в системе управления. Главными должностями в Сенате стали генерал-прокурор и прокурор. Другим новым должностным лицом, появившимся в Сенате в 1722 году, был генерал-рекетмейстер.
Учреждение должности генерал-рекетмейстера преследовало две цели: освободить царя от разбирательства подаваемых лично ему челобитных и повести решительное наступление на волокиту и противозаконные действия коллегий и канцелярий. С уверенностью можно сказать, что генерал-рекетмейстер не мог справиться ни с той, ни с другой задачей. Традиции и царистские иллюзии, выражавшиеся в уверенности, что только царь способен правильно решить дело, побуждали челобитчиков, несмотря на ожидавшие их суровые кары, подавать челобитные царю при всякой появившейся к тому возможности.
Еще меньших результатов генерал-рекетмейстер мог достичь в предотвращении волокиты и неправедных решений. Царь вооружил рекетмейстера чисто бюрократическими средствами борьбы с бюрократией: рекетмейстер, получив жалобу, должен был разбираться не столько в существе принятого какой-либо канцелярией решения, сколько в своевременности как прохождения жалоб по инстанциям, так и принятия этими инстанциями решений. Можно догадаться, сколь ограниченными возможностями обладал рекетмейстер, чтобы оказывать реальное воздействие на работу бюрократического механизма, захлебывавшегося от потока бесчисленных жалоб, справедливых и сутяжнических.
Реформа Сената включала введение еще одной новой должности – герольдмейстера. Она была учреждена 5 февраля 1722 года одновременно с опубликованием инструкции и назначением герольдмейстером стольника Степана Колычева. Главная обязанность Герольдмейстерской конторы – учет дворян, выявление среди них годных и негодных к службе, регистрация чинов и перемещений как по ступеням Табели о рангах, так и из одного ведомства в другое. Под особым наблюдением герольдмейстера находились дворяне, уклонявшиеся от службы, – так называемые нетчики, а также дети, которым предстояло служить в будущем. В обязанность Герольдмейстерской конторы вменялось также создание учебного заведения для детей «знатных и средних дворянских фамилий», в котором надлежало «обучать экономии и гражданству», то есть специальностям гражданского профиля. Герольдмейстерской конторе инструкция поручала также сочинение гербов. Успешнее всего Герольдмейстерская контора действовала на поприще учета дворянства.
Новшества в высшем и центральном аппарате государства, по моему мнению, заслуживают положительной оценки: в основу их реформы положены единые принципы, претворение в жизнь на всех этапах проведения реформы находилось под бдительным контролем Петра, часто прибегавшего к понуканиям.
Создание коллегий
Если рассматривать то, что у административных преобразований отсутствовал четкий и продуманный план действий, то это можно легко объяснить – царю было не до них в годы, когда враг вторгся в пределы России и на карту ставилось будущее страны. Военная обстановка отпустила царю мало времени, чтобы всерьез и основательно заняться гражданскими делами. Такую возможность Петр получил только в 1712 году, когда позади остались и победоносная Полтава, и кошмары Прутского похода. Именно в начале этого года он издал указ об организации коллегии для внешней торговли, «чтоб оную в лучшее состояние привесть» [6]. Новому учреждению Петр дал иностранное название «коллегия», но оно не внесло ничего нового в принципы организации центрального аппарата. Понадобилось несколько лет, чтобы мысль о замене старинных приказов коллегиями приобрела четкую форму.
В 1715 году царь проявляет заботу об изучении структуры государственного аппарата в странах Западной Европы. Два месяца спустя царь дает Ягужинскому новое поручение – сыскать в каждую коллегию по специалисту, причем «лучше б не старых, дабы могли языку обучится».
Переломной вехой в проведении административной реформы можно считать 1718 год. Используя шведский административный опыт и беря за основу шведские образцы, Петр, как правило, вносил в них, обусловленные особенностями России структурные изменения.
Организация коллегий
Установление перечня коллегий, определение их прав и обязанностей прошли долгий путь совершенствования и поисков. Первая заметка царя о количестве коллегий относится к 23 марта 1715 года. В списке значится всего лишь шесть коллегий без расшифровки их обязанностей: юстиции, Иностранных дел, Адмиралтейская, Воинская, Камер- и Коммерц-коллегии. Следующий список коллегий, тоже составленный Петром, не датирован, но скорее всего относится к 1719 году. В нем значится уже девять коллегий, причем царь наряду с их перечнем коротко изложил компетенцию каждой из них. В список включены четыре новые коллегии: Штатс-контор-коллегия, Берг-коллегия, Ревизион-коллегия и политическая коллегия.
Следующий этап – укомплектование коллегий руководящим составом. Указом от 15 декабря 1717 года президентом коллегии Иностранных дел был назначен канцлер Г. И. Головкин, Камер-коллегии – князь Д. М. Голицын, Юстиц-коллегии – А. С. Матвеев, Ревизион-коллегии – Князь Я. Долгорукий, Воинской коллегии – два президента: фельдмаршал А. Д. Меншиков и генерал А. А. Вейде, Адмиралтейской коллегии – генерал-адмирал Ф. М. Апраскин, Коммерц-коллегии – П. А. Толстой, Штатс-контор-коллегии – И. А. Мусин-Пушкин, Берг- и Мануфактур-коллегий – Я. В. Брюс. Этот список по сравнению с предшествующим содержит два уточнения: место Политической коллегии заняла коллегия Чужестранных дел, а Берг-коллегия получила новое наименование – Берг- и Мануфактур-коллегия.
Совершенствование коллегиальной системы продолжалось и последующие годы, и в итоге к концу царствования Петра центральный аппарат представляли 11 коллегий.
Сразу же выделилась группа коллегий военного и внешнеполитического ведомства – Военная, Адмиралтейская и Коллегия иностранных дел. Эти три первые коллегии занимали привилегированное положение в системе государственных учреждений благодаря тому огромному значению, которое придавал Петр армии, флоту, дипломатии, а также благодаря той огромной роли, которую играли в управлении их президенты.
В ведомстве Коллегии иностранных дел находились отношения России с другими государствами. Эта коллегия имела предшественника – Посольский приказ.
Выход России на международную арену значительно усложнил дипломатическую службу. Раньше связи с иностранными государствами осуществляли периодически отправляемые туда посольства, которые выполняли разовые поручения. Выполнив их, они возвращались в Россию, пока не появлялась новая потребность в их отправке. Теперь в важнейших западноевропейских государствах, а также в Османской империи была установлена постоянная дипломатическая служба. Равным образом и в России действовали дипломатические представители Англии, Франции, Австрии, Швеции и других государств.
Нужно отметить, что коллегия Иностранных дел была единственной, не располагавшей регламентом. Его в какой-то степени заменил указ от 13 февраля 1720 года. Вся деятельность коллегии должна была протекать в глубокой тайне, поэтому указ определял пути ее достижения.
Военная коллегия заменила множество приказов, имевших касательство к вооруженным силам на суше: Стрелецкий приказ, Пушкарский приказ, Рейтарский приказ и другие. Эта коллегия занималась комплектованием, вооружением, снаряжением, экипировкой и обучением армии. В ее ведении находились также гарнизонные полки. Военная коллегия была единственной, куда Петр назначил двух президентов.[7]
Новым учреждением, не имевшим предшественников в XVII веке, являлась Адмиралтейская коллегия. Ее возникновение было связано с превращением России в морскую державу, с созданием военно-морского флота. Как и военная, Адмиралтейская коллегия занималась комплектованием и обучением экипажей кораблей. В ее ведении находились верфи, на которых сооружались корабли, а также военно-морские крепости.
Финансами страны заведовали три коллегии. Обязанности между ними распределялись следующим образом: доходами ведала Камер-коллегия. Она занималась сбором прямых и косвенных налогов. К прямым налогам относилась подушная подать, а под косвенными налогами подразумевались поступления от продажи товаров, торговля которыми находилась в монопольном владении государства. Только казна могла продавать соль, вино и табак. Поэтому в ведении Камер-коллегии состояли питейные заведения, а также магазины по продаже соли и табака.
Штатс-контор-коллегия получила свое наименование от своего назначения – она вела книгу, именуемую генеральным штатом государства. Весь придворный, военный, управленческий, духовный, дипломатический и медицинский контингент был разбит на 15 разрядов, на содержание каждого из них ассигновывалась определенная сумма. Таким образом, Штатс-контор-коллегия ведала расходами государства. Главными статьями расхода были – содержание армии и флота.
Ревизион-коллегия осуществляла контрольные функции как за поступлением сборов в бюджет государства, так и их расходованием.
Важное значение в структуре центральных учреждений имели торгово-промышленные коллегии.
Попечение над черной и цветной металлургией осуществляла Берг-коллегия. В ее ведении находились казенные и частные металлургические заводы, рудники, а также владельцы заводов. Она выдавала разрешения на постройку заводов, а также предоставляла промышленникам различные привилегии.
Права Мануфактур-коллегии были такими же, как и Берг-коллегии, только распространялись они на предприятия и их владельцев в легкой промышленности: парусно-полотняные, суконные, шелковые и другие мануфактуры.
В сферу забот Коммерц-коллегии входила торговля, но не вся, а только внешняя. Она осуществляла «дирекцию» над всеми таможнями, поощряла отечественное кораблестроение, опекала русских и иноземных купцов, занятых во внешней торговле, поддерживала связи с русскими послами за границей на предмет рыночной конъюнктуры и другое.
Вместо Поместного приказа, ведавшего в XVII веке земельными делами, была организована Вотчинная коллегия. Поместное землевладение к тому времени было уже ликвидировано, и раздача земель за службу более не производилась. В связи с этим обязанности Вотчинной коллегии отличались от обязанностей Поместного приказа. Вотчинная коллегия ведала всякого рода земельными спорами, делами о наследовании земли, сыске беглых крестьян, рекрутов и другим.
Новым учреждением в центральном аппарате была Юстиц-коллегия, выполнявшая одновременно административные и судебные функции. Она ведала надворными и нижними судами и по отношению к ним являлась апелляционной инстанцией. Коллегия имела Крепостную контору, в которой регистрировались различные акты: купчие, долговые обязательства, акты о продаже вотчин, духовные завещания, доверенности и другим.
На правах коллегий существовало еще два учреждения. Это Синод и Главный магистрат.