Как нами отмечалось, государственная власть распределяется между государственными органами. Это распределение труда по управлению делами государства выражается в создании и деятельности системы государственных органов. Связанная с этим проблема предполагает необходимость решения вопроса о том, как распределяются функции власти в государстве.
Одним из видов разделения власти – это разделение ее между независимыми ветвями: законодательную, исполнительную и судебную.
В отличие от унитарного государства, в федеративном наряду с «горизонтальным» разделением властей проводится принцип «вертикального» разделения: между федерацией и ее субъектами.
В части 1 ст. 11 Конституции Российской Федерации установлено, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
Конституция РФ определяет структуру и основные направления деятельности органов, которые конкретизируются в федеральных законах, которые не должны противоречить Конституции.
Президент РФ как глава государства наделен полномочиями в законодательной, исполнительной, судебной сферах. Статус Президента РФ как главы государства можно охарактеризовать в качестве его основного функционального предназначения, определяющего своеобразие иных его функций.
Перечисленные в части 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации[9] функции Президента РФ конкретизируют функцию «глава государства», а полномочия, названные в дальнейших нормах Конституции Российской Федерации, раскрывают их.
Президент в соответствии с Конституцией имеет большие полномочия и влияние на все органы власти. Не относясь ни к какой из них, Президент призван стоять «над схваткой» и быть олицетворением государственной власти, имея возможность воздействовать на все сферы жизни государства и общества. О том, что данный институт в его гипертрофированной форме является органичным для России, свидетельствуют и его жизнеспособность, и отношение общественности. Таким образом, сильный конституционно-правовой институт президентства РФ в рамках полупрезиденстской формы правления с преобладанием элементов президентской - это не причина складывающейся в России практики государственного управления, а ее следствие.
Основными законами деятельности государственных органов являются следующие: «О Правительстве РФ»[10], «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания»[11], «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания»[12], «О судебной системе РФ»[13], «О местном самоуправлении»[14] и другие.
Законодательным и представительным органом государственной власти (парламентом) Российской Федерации является Федеральное Собрание Российской Федерации (ст. 94 Конституции РФ). Оно является постоянно действующим органом (ст. 99 Конституции РФ).
Федеральное Собрание состоит из двух палат: верхняя палата — Совет Федерации и нижняя палата — Государственная Дума. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно, но могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.
Федеральные законы принимаются Государственной Думой, одобряются Советом Федерации и подписываются Президентом. Государственная Дума может преодолеть вето Совета Федерации, повторно приняв закон двумя третями голосов. Вето президента может быть преодолено, только если закон повторно принят и Советом Федерации, и Думой, большинством в 2/3 голосов от общего числа членов обеих палат.
Исполнительную власть осуществляет Правительство Российской Федерации. Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Правительство возглавляет систему федеральных органов исполнительной власти: министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Сегодня во многих государствах в связи с различными факторами, такими как внешние и внутренние угрозы, необходимость ввиду динамично развивающихся процессов осуществлять различные действия и принимать быстрые решения, исполнительная власть выходит на первый план. Тем не менее, меняется и ее понимание. Теперь исполнительная власть больше ассоциируется с менеджментом.
Высшими судебными органами в России являются Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд. Судьи этих трех высших судов назначаются Советом Федерации по представлению Президента. Верховный Суд стоит во главе системы судов общей юрисдикции, Высший Арбитражный Суд — во главе системы арбитражных судов. Высшие и подведомственные им суды составляют систему федеральных судов. В субъектах Федерации имеются свои конституционные или уставные суды, не входящие в федеральную систему.
Глава 8 Конституции определяет, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Можно выделить следующие особенности содержания принципа разделения властей в Российской Федерации:
во-первых, Конституцией Российской Федерации предусмотрено четкое распределение функций и компетенции между государственными, органами в соответствии с требованиями разделения труда по управлению делами государства;
во-вторых, Конституция закрепляет определенную самостоятельность каждого государственного органа при осуществлении принадлежащих ему полномочий;
в-третьих, в соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации,
федеральные законы должны обладать высшей юридической силой и приниматься только законодательным (представительным) органом государственной власти Федерации. При этом никакой другой государственный орган Федерации не вправе осуществлять первичное нормативное правовое регулирования по вопросам, отнесенным к ведению Федерации в соответствии со статьей 71 Конституции, и по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции) в той части, которые отнесены к предметам исключительного ведения Российской Федерации;
в-четвертых, исполнительная власть в Российской Федерации должна заниматься исполнением законов и только ограниченным нормотворчеством по вопросам своей распорядительной деятельности, быть подотчетной либо главе государства, либо федеральному законодательному (представительному) органу государственной власти;
в-пятых, Конституция Российской Федерации обеспечивает такой баланс полномочий каждой ветви государственной власти, который исключает возможность перенесения властных полномочий, а тем более всей полноты власти, на одного из них;
в-шестых, судебные органы в Российской Федерации независимы и пределах своих полномочий действуют самостоятельно;
в-седьмых, ни одна из трех ветвей власти не должна вмешиваться в прерогативы другой власти, а тем более сливаться с другой властью;
в-восьмых, споры о компетенции в Российской Федерации решаются только в порядке конституционного судопроизводства, т.е. Конституционным Судом Российской Федерации;
в-девятых, конституционная система Российской Федерации предусматривает правовые способы сдерживания каждой власти другими властями, т.е. содержит взаимные «противовесы» для других властей. К таким «противовесам» следует отнести:
срочность полномочий выборных должностных лиц или государственных органов различных уровней;
несовместимость депутатского мандата с занятием должности в аппарате управления;
право конструктивного вето на законопроекты (ч. 3 ст.107 и ч. 2 статьи 108 Конституции РФ);
право постановки вопроса о конструктивном роспуске Государственной Думы (ч.ч. 3 и 4 статьи 117 Конституции РФ);
контроль за законодательным (представительным) органом государственной власти, осуществляемый избирателями в ходе выборов;
конструктивный вотум недоверия Правительству Российской Федерации со стороны Государственной Думы (ч.ч. 3 и 4 статьи 117 Конституции Российской Федерации);
независимость судейского корпуса (статья 120 Конституции Российской Федерации).
Названные «сдержки и противовесы» характерны только для системы разделения властей в Российской Федерации.
В зависимости от государственно-территориального устройства различаются органы центральные и местные (региональные), а в федеративном государстве — органы федеральные и органы субъектов федерации. Государственный орган субъекта федерации образуется на основании закона субъекта федерации, формируется населением или другим государственным органом этого субъекта федерации и, наконец, финансируется из бюджета субъекта федерации. В федеративном государстве местные государственные органы могут быть как федеральными, так и образованными субъектами федерации.
Органы, называющиеся органами местного самоуправления, обычно не являются государственными и не входят в систему органов государства.
2.2. Функции государственного аппарата
Функции – это основные направления деятельности. Функции государственного аппарата в целом совпадают в общем с функциями государства, так как именно через государственный аппарат государство и осуществляет свои функции.
К внутренним функциям государства относятся:
- Правовая функция - обеспечение правопорядка, установление правовых норм.
- Политическая функция - обеспечение политической стабильности, выработка программ развития общества.
- Организационная функция – организация и контроль властной деятельности.
- Экономическая функция – организация и регулирование экономических процессов с помощью налоговой и кредитной политики, осуществления санкций.
- Социальная функция - обеспечение социальной справедливости, защита интересов граждан, поддержка здравоохранения.
- Экологическая функция - гарантирование человеку здоровой среды обитания, установление режима природопользования.
- Культурная функция - создание условий для формирования духовности, гражданственности.
- Образовательная функция — деятельность по обеспечению демократизации образования, его непрерывности и качественности, предоставлению людям равных возможностей получения образования.
К внешним функциям государства относятся:
- Функция обеспечения национальной безопасности, защита территориальной целостности, суверенитета государства.
- Функция поддержания мирового порядка — участие в развитии системы международных отношений, участие в решении глобальных проблем человечества.
- Функция взаимовыгодного сотрудничества в экономической, политической, культурной и других сферах с другими государствами.
Функции конкретных органов государства определяются в законодательстве, регулирующих их деятельность.
Федеральное Собрание осуществляет следующие основные функции - законодательную, представительскую, контрольную и финансовую.
Законодательная функция Федерального Собрания проявляется в его деятельности по принятию федеральных законов. Посредством законодательной функции Федерального Собрания формируется правовая система государства, обеспечивается правовое регулирование всех отношений, возникающих в обществе и требующих законодательного закрепления.
Представительская функция, призванная выражать волю народа - основу государственной власти, реализуется путем проведения периодических парламентских выборов, направленных на выявление интересов различных социальных групп, учет федеративных связей и отношений, обеспечение мирного, ненасильственного перехода государственной власти от одних выборных представителей общества государственной власти к другим на основе свободного волеизъявления избирателей[15].
В действующей российской Конституции закреплены полномочия палат Федерального Собрания, касающиеся нескольких сфер контроля. Прежде всего это контроль за Правительством РФ, в связи с чем Государственная Дума наделена правом решать вопрос о доверии ему.
Далее, это контроль за назначением на высшие государственные посты: дача согласия на назначение Председателя Правительства РФ. Парламент реализует контрольные полномочия посредством института депутатских запросов, обращения к членам Правительства с устными вопросами и др.
Финансовая и финансово-бюджетная в первую очередь реализуются в принятии бюджета и осуществлении контроля за его исполнением.
Главной функцией Правительства РФ, также как любого другого органа власти является соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Кроме этого одной из основных функций Правительства являтеся исполнение законов и организация работы подведомственным им структур. Правительство осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.
Основными функциями судебных органов власти являются разрешение конфликтов и споров на основе закона; осуществление конституционного контроля на соответствие законов, иных нормативных актов, а также действий и решений государственных органов нормам Конституции; защита, восстановление нарушенных права и свобод граждан; применение мер юридической ответственности в виде наказания за виновные противоправные деяния. Важную роль в государстве играют правоохранительные органы. Задачами правоохранительной деятельности признаются:
1) выявление, предупреждение, пресечение правонарушений, раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;
2) осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших;
3) добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации;
4) надзор за процессом правоприменения;
5) правильное применение закона, обеспечение его верховенства;
6) оказание юридической помощи гражданам и организациям;
7) правильное и быстрое рассмотрение и разрешение гражданских; уголовных, административных, конституционных дел и иных подведомственных правоохранительным органам вопросов;
8) регулирование порядка и условий исполнения и отбывания наказаний, определение средств исправления осужденных, оказание осужденным помощи в социальной адаптации.
Как нами отмечалось, процветание государство во многом зависит от деятельности государственного аппарата. Сегодня часто к критериям оценки деятельности применяется понятие эффективность. Для достижения положительных результатов и преодолении системного кризиса, который сложился в результате многих как непродуманных действий так и объективных факторов, сегодня проводится очередная реформа государственного аппарата и правления.
Проведение административных реформ в России имеет длительную историю. Перестройки центрального аппарата государственного управления проводились и в Российской империи, и в годы Советской власти.
После распада СССР предстояло по-новому осмыслить положение и роль исполнительной власти в российском государстве, преодолеть упрощенный взгляд на государство как совокупность органов и учреждений, понять, что исполнительная власть является самостоятельной ветвью государственной власти, неразрывно связанной с интересами общества и вся ее работа должна быть направлена на максимальное удовлетворение потребностей различных групп населения[16].
В связи с этим к концу 90-х гг. прошлого века окончательно утвердилась мысль о необходимости проведения в России реформ, и прежде всего реформы административной. Тогда в связи с глобальной перестройкой политических и экономических процессов в стране предпринимались определенные меры по преобразованию органов государственного управления, заключавшиеся в первую очередь в деполитизации государственных структур.
Как отметил Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, «в ХХI веке нашей стране вновь необходима всесторонняя модернизация. И это будет первый в нашей истории опыт модернизации, основанной на ценностях и институтах демократии»[17].
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года установлены стратегические целевые ориентиры государства, к которым относятся:
- высокие стандарты благосостояния человека;
- социальное благополучие и согласие;
- экономика лидерства и инноваций;
- сбалансированное пространственное развитие;
- экономика, конкурентоспособная на мировом уровне;
- институты экономической свободы и справедливости;
- безопасность граждан и общества.
Этих целей можно достичь только общими усилиями, четкой работой всего механизма государства и каждого органа его власти.
На наш взгляд, в XXI веке назрела потребность в обновленной теории таких институтов, как «законность», «функции государства», «государственный механизм», так как сформированные в прошлом столетии указанные дефиниции не соответствуют представлениям и социальным ожиданиям современных российских граждан.
Следствием и качественными показателями «устаревшей теории» является и низкая правовая культура граждан, отсутствие единой национальной идеи, которая смогла бы объединить интересы общества и образовать основу, вектор развития государственной политики России. Именно вера в сильное, эффективное государство, которое действует строго функционально, способно коренным образом изменить мнения соотечественников о «российском государстве как слабом государстве». Правовая жизнь является качественным показателем действенности права и правовой системы, государственности, выступает оценочным критерием работоспособности правовой системы, а через неё - всей системы деятельности государственного аппарата[18].
Заключение
Государственная власть является, разновидностью общественной власти, которая осуществляется либо непосредственно самим государством, либо делегирована санкционирована им, то есть проводится от его имени, по его уполномочию и при его поддержке. Рассматривая такую власть в качестве важнейшего, определяющего признака государства, исследователи обращают внимание на ее публичный характер.
Государственное управление страной осуществляется с помощью государственных органов, аппарата государственных учреждений (военные, полицейские, судебные, административные и др.). Каждое учреждение обеспечивает выполнение основных и второстепенных функций государства (поддержание порядка, защита Отечества и его границ, а также финансовая, хозяйственная и воспитательная).
Государственный орган, государственное учреждение является тем необходимым звеном во всем государственном механизме, от эффективности работы которого и зависит в конечном итоге весь успех развития государства и проводимых в нем реформ.
Существуют различные классификации структуры государственного аппарата. В связи с тем, что Россия является федеративным демократическим государством, это классификацию можно проводить как по вертикали, так и по горизонтали.
Основными функциями государственного аппарата является выполнение работы, в соответствии со своей компетенцией и установленными законодательством их правами и обязанностям. В конечном итоге каждый государственный орган и государственный аппарат в целом нацелен на обеспечение законности, правопорядка и защиту, соблюдение прав и свобод человека и гражданина.
Используемая литература и нормативный материал
1.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)
2.Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 28.12.2010) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 07.07.2004)
3.Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) "О Правительстве Российской Федерации" (одобрен СФ ФС РФ 14.05.1997)
4.Федеральный закон от 18.05.2005 N 51-ФЗ (ред. от 23.02.2011) "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 22.04.2005)
5.Федеральный закон от 05.08.2000 N 113-ФЗ (ред. от 15.11.2010) "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 19.07.2000)
6.Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ (ред. от 27.12.2009) "О судебной системе Российской Федерации" (одобрен СФ ФС РФ 26.12.1996) (с изм. и доп., вступающими в силу с 12.03.2010)
7.Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 20.03.2011, с изм. от 29.03.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 16.09.2003)
8.Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации в 2009 году. //Российская газета. 2009.№ 214. 13 ноября.
Учебная литература
9.Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов 3-е изд., пересмотр, и доп.. - М.: Норма, 2007. - 816 стр.
10.Борисов Г. А. Теория государства и права: учебник. - Белгород: Изд-во БелГУ, 2007. - 292 стр.
11.Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: учебник. - М.: КНОРУС, 2007. - 497 стр.
12.История политических и правовых учений. Учебник для вузов / Под редакцией докт. юрид. наук, профессора О. Э. Лейста. - М.: Издательство, 2006.
13.Конституционное право России Червонюк В.И., Москва, 2004 с 108,
14.Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. - М.:Юристъ, 2004. - 512 стр.
15.Мелехин А.В. Теория государства и права: учебник. - М.: Маркет ДС корпорейшн, 2007. - 633 стр.
16.Хропанюк В.Н. Теория государства и права 3-е изд., дополн. и испр. - М.: Омега-Л, 2008. - 384 стр.
17.Цыганов В.И. Теория государства и права. Тезисы лекций.. - Н. Новгород, 2007. - 197 стр.
Статьи, монографии, авторефераты
18. Барциц И.Н. Управление на основе права - формула Ю.А. Тихомирова (рецензия на монографию Ю.А. Тихомирова "управление на основе права"). // Журнал российского права, 2007, № 7.
19. Вишняков В.Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика. // Журнал российского права, 2006, № 8.
20. Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в россии: некоторые итоги и задачи юридической науки. // Журнал российского права, 2006, № 11.
21. Николаев А.Г. Проблемы совершенствования государственной службы в России. // Государственная власть и местное самоуправление, 2009, № 11.
22. Хабриева Т.Я. Конституция как основа законности // Журнал Российского права. 2009.№ 3. С. 3-10
[1] Барциц И.Н. Управление на основе права - формула Ю.А. Тихомирова (рецензия на монографию Ю.А. Тихомирова "управление на основе права"). // Журнал российского права, 2007, № 7.
[2] История политических и правовых учений. Учебник для вузов / Под редакцией докт. юрид. наук, профессора О. Э. Лейста. - М.: Издательство, 2006.
[3] История политических и правовых учений. Учебник для вузов / Под редакцией докт. юрид. наук, профессора О. Э. Лейста. - М.: Издательство, 2006.
[4] "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)
[5] Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. - М.:Юристъ, 2004. С 94.
[6] Теория государства и права. Хрестоматия: В 2-х томах. Т. 1 / Лазарев В.В., Липень В.В. - М.: Юристъ, 2001. - 620 c.
[7] Мелехин А.В. Теория государства и права: учебник. - М.: Маркет ДС корпорейшн, 2007 с 112
[8] Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 28.12.2010) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 07.07.2004)
[9] "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)
[10] Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) "О Правительстве Российской Федерации" (одобрен СФ ФС РФ 14.05.1997)
[11] Федеральный закон от 18.05.2005 N 51-ФЗ (ред. от 23.02.2011) "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 22.04.2005)
[12] Федеральный закон от 05.08.2000 N 113-ФЗ (ред. от 15.11.2010) "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 19.07.2000)
[13] Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ (ред. от 27.12.2009) "О судебной системе Российской Федерации" (одобрен СФ ФС РФ 26.12.1996) (с изм. и доп., вступающими в силу с 12.03.2010)
[14] Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 20.03.2011, с изм. от 29.03.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 16.09.2003)
[15] Конституционное право России Червонюк В.И., Москва, 2004 с 108,
[16] Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки. // Журнал российского права, 2006, № 11.
[17] Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации в 2009 году. //Российская газета. 2009.№ 214. 13 ноября.
[18] Хабриева Т.Я. Конституция как основа законности // Журнал Российского права. 2009.№ 3. С. 3-10