Сделайте выводы. Прокомментируйте, какие функции финансового контроля несогласованно дублируются органами внешнего и внутреннего финансового контроля, органами финансового контроля, образуемыми законодательными органами власти и органами финансового контроля, образуемыми органами исполнительной власти. Какие изменения, на Ваш взгляд, целесообразно внести в систему государственного финансового контроля Российской Федерации, чтобы упорядочить взаимоотношения между различными его органами, оптимизировать их деятельность.
Ответ
Российское законодательство наделяет органы, осуществляющие финансовый контроль, функциями контроля, надзора, мониторинга и аудита.
В научных кругах ведется давний спор относительно сущности этих понятий. Разные смыслы им придает и законодательство. Вместе с тем от точного применения терминологии зависит правильное истолкование и использование установленных полномочий.
То, как волюнтаризм в использовании терминологии отрицатель- но сказывается на установлении и разграничении полномочий органов государственной власти, демонстрирует Закон о контрактной системе. Контроль здесь определяется как проверка соблюдения требований законодательства о закупках. Органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют его в целях установления законности составления и исполнения бюджетов в отношении расходов на закупки, достоверности их учета и отчетности. Органы аудита (Счетная палата и контрольно-счетные органы) анализируют и оценивают результаты закупок и достижение целей их осуществления посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности, результативности расходов на закупки. По результатам аудита эти органы готовят предложения, направленные на устранение нарушений и недостатков в сфере закупок и совершенствование контрактной системы.
Мониторинг закупок проводится Федеральным и региональными органами исполнительной власти по регулированию контрактной системы. Он представляет собой систему наблюдений, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок. Целями мониторинга являются оценка степени достижения целей закупок, их обоснованности и совершенствование законодательства о контрактной системе. Из приведенных положений очевидно дублирование полномочий в сфере закупок органов внутреннего финансового контроля и особенно органов аудита и органов, осуществляющих мониторинг. Будущая практика применения Закона неизбежно обнажит проблемы разграничения этих полномочий.
В 2013 г. принята новая редакция раздела «Государственный (муниципальный) финансовый контроль» Бюджетного кодекса. Исходя из содержания положений раздела, бюджетная компетенция органов внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по ряду позиций совпадает. Решение проблемы дублирования Бюджетным кодексом так и не предложено, несмотря на длительный и дискуссионный процесс подготовки редакции этого раздела: и органы внешнего, и органы внутреннего контроля осуществляют контроль за соблюдением бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, проводят проверки, ревизии и обследования, направляют объектам контроля акты, заключения, представления и предписания, осуществляют производство по делам об административных правонарушениях [9, ст. 267(1); 268(1)].
Следует отметить, что статус органов внешнего финансового контроля, пределы их юрисдикции по отношению к исполнительной власти с момента возникновения этого института являлись предметом дискуссий в научной литературе, среди представителей органов государственной власти, а также предметом неоднократного рассмотрения в высших судебных инстанциях. Главным вопросом был вопрос о том, являются ли эти органы органами парламентского контроля или же они занимают собственную нишу в системе государственной власти с вытекающими отсюда полномочиями. Компетенция органов внешнего финансового контроля, установленная Федеральными законами «О Счетной палате Российской Федерации», «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», региональными законами о контрольно-счетных органах, свидетельствует о дуальности их правовой природы. С одной стороны, эти органы созданы законодательной властью в целях обеспечения парламентского контроля за исполнением бюджетов, с другой – они наделены присущим контрольным ведомствам набором властных полномочий. К таковым относятся: изъятие документов и материалов в случае обнаружения противоправных действий и при необходимости их пресечения, направление объектам контроля актов, представлений и предписаний, составление протоколов об административных принуждениях, в некоторых субъектах Российской Федерации – рассмотрение дел об административных правонарушениях.
Анализ определенных федеральным законодательством задач Счетной палаты Российской Федерации показывает, что большая их часть связана с оценкой принимаемых исполнительной властью финансовых решений и эффективности использования ею государственных ресурсов. К этим задачам относятся: аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации, оценка ключевых национальных показателей и индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации, определение эффективности формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, анализ нарушений и недостатков, выработка предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса, оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот, бюджетных кредитов. Задачи, связанные с установлением соответствия деятельности объектов законности, представлены контролем за целевым использованием средств федерального бюджета, за своевременностью их движения в кредитных организациях, определением достоверности бюджетной отчетности главных администраторов, оценкой законности предоставления государственных гарантий.
Исходя из содержания перечисленных задач, вряд ли можно согласиться с высказываемой мыслью о том, что деятельность Счетной палаты должна быть направлена на решение государственных задач по выявлению, предупреждению и нейтрализации фактов противоправной деятельности и поддержанию надлежащего уровня правопорядка в финансовой сфере. Анализируя конституционный статус Счетной палаты России, Конституционный Суд РФ совершенно справедливо в качестве первоочередной указал на задачу оценки Счетной палатой эффективности бюджетных решений. А именно, в своем постановлении от 23 апреля 2004 г. N 9-П он определил, что полномочия Счетной палаты являются составной частью системы сдержек и противовесов в конституционной модели разделения властей, неотъемлемым элементом контрольных полномочий парламента за действиями исполнительной ветви власти по эффективному, целесообразному и целевому использованию бюджетных средств.
Сказанное распространяется и на контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации. Определяя Счетную палату как высший орган внешнего финансового контроля и закрепляя за ней полномочия по утверждению общих требований к стандартам контрольной и экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных органов, по оценке (анализу) деятельности контрольно-счетных органов, проведению совместно с ними контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, Закон о Счетной палате и Закон о контрольно-счетных органах фактически зафиксировали организационное обособление этих органов как однопрофильных, которые объединены общей целевой установкой и общими для них задачами.
Вместе с тем анализ законодательства субъектов Российской Федерации выявляет различный подход регионального законодателя к задачам органов внешнего финансового контроля. В законах одних субъектов Федерации заметен акцент на экспертно-аналитическую составляющую в деятельности контрольно-счетных органов, в других – на контрольную. В первом случае региональные законы дополняют полномочия контрольно-счетных органов, установленные федеральным законодательством, такими полномочиями, как анализ социально-экономической ситуации в субъекте Российской Федерации, экспертная оценка проектов инвестиционных соглашений, заключаемых высшим органом исполнительной власти, экспертиза документов стратегического планирования, экспертиза проектов программ управления государственной собственностью и приватизации государственного имущества, контроль за ходом и итогами реализации программ и планов развития субъекта Федерации, прогнозирование и анализ поступления в бюджет налоговых и неналоговых доходов.
Во втором случае перечень полномочий контрольно-счетного органадополняется юрисдикционными полномочиями по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях, причем в некоторых субъектах Российской Федерации – по довольно обширному количеству составов правонарушений. Полагаем, что причина такого подхода объясняется одной из существенных особенностей российского правосознания, а именно укоренившегося стереотипа восприятия права как сдерживающего и карающего института. Контрольный орган, воздействие которого на объект ограничено указанием на недостатки в его работе и выражением пожелания по их исправлению, орган, у которого отсутствует право применения реальных санкций, не воспринимается объектами контроля всерьез. Отсюда стремление контрольно-счетных органов к обладанию «карающими» полномочиями и наращиванию контрольного потенциала в ущерб экспертно-аналитической деятельности.
Однако аналогичными контрольными полномочиями обладают и органы финансового контроля, образованные исполнительной властью. В результате в субъекте Российской Федерации функционируют два государственных органа, которые вместо того, чтобы конструктивно сотрудничать, соревнуются за сферы влияния. Это вносит дисбаланс в осуществление публичных функций, сбивает ритм управления.
Фактически, сегодня можно констатировать функционирование двух систем финансового контроля, во главе каждой из которых стоят свои высшие органы, полагающие себя вершиной пирамиды финансового контроля. Этими центрами, с одной стороны, выступает Министерство финансов России и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, с другой – Счетная палата России.
К компетенции Министерства финансов России отнесено методическое обеспечение деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля за федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.
В свою очередь Счетная палата России разрабатывает и утверждает общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального аудита (контроля) для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, осуществляет по обращениям контрольно-счетных и законодательных (представительных) органов оценку (анализ) деятельности контрольно-счетных органов и дает заключения о соответствии этой деятельности законодательству о внешнем государственном (муниципальном) финансовом контроле и рекомендации по повышению ее эффективности, планирует и проводит совместно с контрольно-счетными органами контрольные и экспертно-аналитические мероприятия, оказывает контрольно-счетным органам организационную, правовую, информационную и методическую помощь, содействует повышению квалификации их работников.
Оптимальное разграничение компетенции двух систем финансового контроля несомненно сложная и, по-видимому, до конца невыполнимая задача, в связи с чем стремление законодателя к ее полному разрешению в отдельных моментах оборачивается курьезами. Так, обе эти системы наделены полномочиями в отношении организации внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля субъектов Российской Федерации (местных администраций) проводят анализ осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. В свою очередь, Счетная палата России, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований готовят предложения по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
Из буквального толкования приведенных положений следует, что контрольные органы исполнительной власти уполномочены исключительно на осуществление анализа, но не вправе на его основе вносить предложения по улучшению деятельности объекта; контрольно-счетные органы, напротив, разрабатывают предложения по совершенствованию деятельности объекта без права анализа этой деятельности. Если подобное разграничение и возможно, то лишь при наличии общих методологических основ деятельности органов внешнего и внутреннего финансового контроля и их отлаженного взаимодействия.
Более очевидна необходимость дополнить полномочия органов внешнего и внутреннего финансового контроля недостающими полномочиями, однако в этом случае они будут совпадать.
Резюмируя изложенное, подчеркнем, что в ближайшем будущем кардинальное решение проблем организации государственного (муниципального) финансового контроля не представляется возможным, ибо органы, осуществляющие этот контроль, создаются разными ветвями власти. Между тем потребности практики привели органы внешнего и внутреннего финансового контроля к выработке конструктивных форм взаимоотношений. Так, в настоящее время между Счетной палатой и Росфиннадзором действует соглашение о сотрудничестве. Оно предусматривает: координацию планов работы Сторон с целью исключения дублирования; осуществление контрольных мероприятий в форме одновременного проведения их Сторонами и в форме участия представителей одной из Сторон в контрольных мероприятиях, проводимых другой стороной; обмен сведениями о результатах проверок; обмен опытом и методическими материалами по вопросам проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий; создание постоянной рабочей группы по анализу результатов контрольных мероприятий.
Аналогичные соглашения между органами внешнего и внутреннего финансового контроля действуют в ряде субъектов Российской Федерации. Однако их заключение – добрая воля сторон, а реализация, как показывает практика, не всегда соответствует заявленным намерениям. Между тем сегодня данные соглашения выступают единственным оптимальным инструментом, позволяющим исключить дублирование в работе контрольных органов, согласовать методологические подходы к осуществлению контрольной и экспертно-аналитической деятельности, планировать совместные мероприятия и наладить обмен представляющей взаимный интерес информацией. Поэтому целесообразно законодательно обязать органы внешнего и внутреннего финансового контроля, как одного уровня публичной власти, так и разных уровней (территориальные органы Росфиннадзора и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации), заключить соглашения о взаимодействии и определить предмет этих соглашений.
Безусловно, предложенная мера является временным решением проблем. Будущее финансового контроля видится в отказе от сосуществования двух органов, специализирующихся на его осуществлении, по крайней мере в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Полагаем целесообразной следующую модель финансового контроля – подразделения главных администраторов бюджетных средств, осуществляющие внутренний финансовый контроль в определенной сфере отношений, и контрольно-счетный орган, уполномоченный проверять надежность и эффективность организации главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля. Реализация этой модели позволит избежать дублирования полномочий органов, осуществляющих финансовый контроль, и оптимизировать их численность.
Список литературы
1. Агентство страховых новостей // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.asn-news.ru
2. Быканова Н. И., Черкашина А. С. Страховой рынок России: проблемы и направления развития // Молодой ученый. - 2017. - №10. - С. 204-207. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://moluch.ru/archive/144/40382/
3. Гладких Н.М. К вопросу о контроле представительного органа муниципального образования за деятельностью местной администрации. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.magadan.ru/ru/ government/Municipal/pub/1.html.
4. Направления по развитию страхования до 2020 года. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.klerk.ru/boss/articles/343309/
5. Общий средний дневной оборот валют по межбанковским кассовым конверсионным операциям по всем валютам. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.cbr.ru/statistics/print.aspx?file=credit_statistics/turnover-s_13.htm&pid=finr&sid=m1_1_cass
6. Официальный сайт Федеральной налоговой службы Российской Федерации [Электронный документ] – Режим доступа: https://www.nalog.ru
7. Справочный портал о страховании // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://risk-insurance.ru
8. Страхование сегодня [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.insur-info.ru/statistics/analytics
[1]Официальный сайт Федеральной налоговой службы Российской Федерации [Электронный документ] – Режим доступа: https://www.nalog.ru
[2] Официальный сайт Федеральной налоговой службы Российской Федерации [Электронный документ] – Режим доступа: https://www.nalog.ru
[3] Агентство страховых новостей // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.asn-news.ru
[4] Справочный портал о страховании // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://risk-insurance.ru
[5] Быканова Н. И., Черкашина А. С. Страховой рынок России: проблемы и направления развития // Молодой ученый. - 2017. - №10. - С. 204-207. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://moluch.ru/archive/144/40382/
[6] Страхование сегодня [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.insur-info.ru/statistics/analytics
[7] Направления по развитию страхования до 2020 года. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.klerk.ru/boss/articles/343309/
[8] https://www.cbr.ru/statistics/print.aspx?file=credit_statistics/turnover-s_13.htm&pid=finr&sid=m1_1_cass
[9] https://www.cbr.ru/statistics/print.aspx?file=credit_statistics/turnover-s_13.htm&pid=finr&sid=m1_1_cass
[10] https://www.cbr.ru/statistics/print.aspx?file=credit_statistics/turnover-s_13.htm&pid=finr&sid=m1_1_cass
[11] https://www.cbr.ru/statistics/print.aspx?file=credit_statistics/turnover-s_13.htm&pid=finr&sid=m1_1_cass