Здесь комбинируются и развиваются понятия, выработанные в первых двух отделах. После обшей характеристики типов адм.устройтсва в иностранных государствах, рассматривается устройство русских правительственных учреждений: центральных, местных и общественных учеждений: земских., городских и часть сословных.
4. Заключительный отдел общей части займут институты, предназначенные для защиты публичного права. Важным из этих инст. Является административная юстиция – институт судебного обжалования актов гос.управления. Также сюда войдут вопросы об адм.надзоре за законностью актов управления, о праве жалоб по начальству, об отвественности должностных лиц. И о публично-правовом вознаграждении.
В основу особенной части можно положить различие между личными, вещными и обязательственными публичными правам.
Правовые идеи Тарасова на предмет и систему адм.права
Весьма интересное определение науки полицейского права мы находим у И. Т. Тарасова, который относил к ней науку о правовых нормах, определяющих полицейскую деятельность государства. По его мнению, эта наука исследует правоотношения, возникающие из государственной деятельности, а также ее задачи, формы и границы. Положительным полицейским правом, по И. Т. Тарасову, называется совокупность постановлений и норм, определяющих полицейскую деятельность в государстве.
Система: Введение, общая и особенная части.
Введение: основные понятия и история учений и учреждений
Общая:
· органы полиц.деятельности (исследуются органы правительства, самоуправления и соединства)
· власть этих органов (принудительная и исполнительная власть этих органов и соотношение между ними)
· обеспечение закономерности в полиц.деят-ти (предупредительная и репрессивная меры обеспечения меры обеспечения закономерности в полиц.деятельности)
Особенная: безопасность, просвещение, сообщение, обращение, производство, распределение и потребление.
Правовые идеи Дерюжинскогои Шеймина на предмет и систему адм.права
Дерюжинский
Полицейское право принадлежит к кругу наук о государстве и предметом своим имеет изучение так называемого внутреннего управления.
Термином «управление» обозначается совокупность различных проявлений деятельности государства, направленной к осуществлению задач, присущих ему, как правомерному и культурному союзу.
Соответственно с различными задачами государства, управление распадается на ряд отдельных отраслей, группировка которых может быть представлена в следующем виде. Во 1-х, финансовое управление, на котором лежат заботы по изысканию материальных средств и употреблению их на государственные цели. Во 2-х., управление внешними делами, вытекающее из необходимости для каждого государства установить известные отношения к другим государствам и озаботиться их регулированием. В 3-х, военное управление, к области которого относятся заботы по обеспечению государства вооруженными силами с целью охранения принадлежащей ему территории и защиты населения от опасностей, могущих угрожать ему извне. В 4-х, организация правосудия и судебное управление, задачами которого являются обеспечение за населением закономерных способов защиты гражданских прав и установление целесообразной репрессии уголовных нарушений. Наконец, в 5-х, внутреннее управление в собственном смысле, на долю которого выпадает оказание населению всевозможного содействия к развитию его культурных интересов и удовлетворению многосложных потребностей его материального и духовного существования.Таковы те отдельные элементы, из которых составляется полная система учения об управлении.
Шеймин
Вопрос17
В.Н.Лешков первым из ученых-полицеистов признал понятие "полиция", "полицейское право" изжившими себя, не охватывающими широкой управленческой действительности, и полагал, что другим правом, которое могло заменить полицейское право, должно было быть "общественное право". Однако "общественное право" по сути, было правом местного самоуправления и лишь отчасти являлось аналогом административного права. Но концепция общественного права В.Н.Пешкова облегчила реформу полицейского права, которую осуществил в своих работах видный ученый-полицеист, а более точно - ученый-административистИ.Т.Тарасов.
Три основных элемента составили эту реформу. Первый элемент представлял собой научное признание понятия "административное право как понятия, которое может быть наименованием отрасли права, ранее называемом "полицейское право". Наименование "полицейское право" не устранялось, а оставалось в составе отрасли, обозначая только ту часть правовых норм, которая регламентировала исключительно деятельность полицейского аппарата, и, прежде всего, деятельность, связанную с применением полицейского (административного) принуждения.
Важнейшей особенностью административного права является то, что его нормы регулируют отношения в области исполнительной власти. Введение в административно-правовой понятийный аппарат понятия "исполнительная власть" представляло собой второй элемент реформы в плане перевода науки полицейского права на рельсы науки административного права, институт исполнительной власти был проанализирован как центральный институт административного права. Если воля государства заключается в законодательстве, то в государственном управлении, посредством которого исполняются законы, выражается постоянная жизнь государства. Для управления необходима самостоятельная система органов государственной власти. Это единая система подразделяется на органы, образующие "администрацию", и на органы, образующие "полицию". Институт исполнительйвй власти поглащает такие фундаментальные понятия науки полиции, как "полиция благоустройства" и "полиция безопасности", трансформируя их в более четкие и содержательные категории.
Очерчивание исполнительной власти как ветви государственной власти логически привело к постановке вопроса о различии между законом и распоряжением. Обоснование этого различия явилось третьим элементом реформы, проведенной И. П. Тарасовым. Закон заключает в себе согласованную волю всех граждан страны, распоряжение, как акт управления - волю органа исполнительной власти, издавшего данное распоряжение. Распоряжения - это всего лищь одна группа актов управления. Распоряжение опирается на закон, издается на его основе и во исполнение его, заключает в себе часть воли закона, нормативно по природе. Предписание имеет задачей исполнение распоряжения, оно -конкретно и адресовано, как правило, отдельному лицу.
Характеристика исполнительной власти не может быть полной без характеристики полицейского (административного) принуждения, которое является атрибутивным свойством полиции и образует "имманентный элемент" исполнительной власти. Через полицию исполнительная власть осуществляет власть принудительную, которая структурно складывается из мер дисциплинарного, административного и уголовного воздействия. В ряду мер административного принуждения особое значение имеет собственно-полицейское личное задержание или полицейский арест Продолжительность собственно-полицейского личного задержания (полицейского ареста) определяется опасностью, вследствие чего оно может быть только кратковременным и длиться в течение нескольких часов. Собственно-полицейское личное задержание охватывает те меры административного принуждения, которые в ныне действующем Кодексе РСФСР об административных правонарушениях предусматриваются в статьях 238 и 239 (доставление нарушителя, административное задержание) и состоят в кратковременном органичении свободы передвижения лица и перемещении его с места задержания в соответствующее служебное помещение. Переход от расплывчатого понятия "полиция безопасности" к четко прописанному и содержательному понятию административного (полицейского) принуждения составило еще один элемент реформы науки полицейского права, которую провел И.Т.Тарасов.
Завершающим элементом данной реформы было исследование института обеспечения законности в государственном управлении и определение места этого института в качестве последнего раздела Общей части курса полицейского (административного) права. Исполнительная власть может рационально и законно функционировать при наличии системы контрольно-надзорных органов, которая включает контрольную деятельность государственных органов за решениями администрации и полиции, надзорную деятельность прокуратуры, контроль общих судов при рассмотрении должностных преступлений, право граждан обжаловать незаконные действия администрации в вышестоящие органы, административную юстицию, т.е. систему специальных административных судов, рассматривающих административные иски граждан по поводу нарушения их прав администрацией.
Вопрос 19
Понятие административного процесса появилось в 50 - 60-е годы прошлого века в условиях функционирования командно-административной системы управления экономикой и весьма слабого представления о сущности государственного управления. После распада СССР административный процесс, доктринально не развивавшийся в России в течение практически всего 20 века, остановился на уровне его понимания в качестве процессуальной деятельности, приспособленной для рассмотрения индивидуальных конкретных дел в сфере публичного управления и применения мер принуждения.
Объективная потребность в развитии административного процесса вновь возникла в середине 50-х гг. прошлого века в связи со снятием очередного запрета на преподавание административного права в юридических учебных заведениях страны как права буржуазного, чуждого социалистическому строю, а значит, вредного для советского народа.
К этому периоду относится почти одновременное возникновение и параллельное существование двух концепций административного процесса - юрисдикционной и управленческой, исходные положения которых были сформулированы соответственно в монографиях Н.Г. Салищевой "Административный процесс в СССР" (М., 1964) и В.Д. Сорокина "Проблемы административного процесса" (М., 1968).
Нельзя не восхищаться прозорливостью великого ученого, за полвека до безоговорочного признания управленческой концепции административного процесса предугадавшего вектор его дальнейшего развития в предстоящих преобразованиях социально-экономической и политической структуры российского общества.
Одним из главных достижений профессора В.Д. Сорокина и его сторонников на начальном этапе зарождения административного процесса явилась глубокая убежденность в своей правоте и основательная научная проработанность "управленческой концепции" административного процесса, изначально рассматриваемого в качестве юридической формы деятельности органов государственного управления, а не "слепка" с процессов гражданского и уголовного, на сомнительной основе которого почти полвека строилась "юрисдикционная" концепция.
К слову сказать, основательница "юрисдикционной" концепции административного процесса Н.Г. Салищева отказалась от своих первоначальных взглядов, заявив, что ныне понятие "административный процесс" охватывает совокупность самостоятельных видов процессуальной деятельности, обусловленных спецификой административно-правовых отношений <3>. Тем самым подтвердив правильность избранного профессором Сорокиным В.Д. и его сторонниками направления развития административного процесса в отечественной правовой науке.
Продолжением данного направления развития административного процесса стало выявление и обновление в последующие годы основных характерных свойств и признаков процесса как юридической категории, признаваемых большинством ученых-правоведов России, краткая характеристика которых может быть сведена к следующему.
1. Юридический процесс, взятый в целом, представляет собой ярко выраженную государственно-властную деятельность. С помощью процесса решения органов государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) облекаются в предусмотренную законом юридическую форму - правовые акты, как нормативные, так индивидуальные.
Единство властной природы всех видов юридического процесса не только не исключает, но, напротив, предполагает известные различия чисто юридического плана. Законодательский процесс как юридическая форма реализации одноименной ветви государственной власти находится в сфере "своей" материальной отрасли - конституционного права и не выходит за ее пределы. Гражданский и уголовный процессы выражают властную природу правосудия и участвуют в реализации норм практически всех материальных отраслей российского права. Административный процесс (как бы его ни рассматривать - узко или широко) является процессуальной формой исполнительной власти. Определяющая роль в "отправлении" юридического процесса принадлежит органам соответствующих ветвей единой государственной власти. У каждого вида юридического процесса есть свой властный источник - соответствующая ветвь государственной власти.
Вопрос 20
Рассматриваемый период развития административного права полностью связан с марксистско-ленинским видением управления государственными и общественными делами. Переход управления отраслями производства к государству рассматривается как результат захвата власти пролетариатом, огосударствления всех сфер жизни, установления общественной собственности. Расширяются задачи и функции государства по управлению общественной жизнью и в процессе дифференциации наук, изучающих управление, появляется тенденция развития административного права на базе отрасли государственного управления. Оно в тот период получает название «административное управление», а его предмет ограничивается определением совокупности мер по охране революционного порядка и безопасности. Практически административное право превращается в право «милицейское». Вообще следует отметить, что административное право в период становления советской власти было наиболее подозрительным в ее глазах из-за своей связи с правом полицейским, что влекло за собой дальнейшие проблемы в его формировании в начале советского периода. В течение двух десятилетий своего существования при новой власти административное право дважды запрещается как отрасль правоведения и учебная дисциплина: впервые в 1917-1921 гг, вторично — в 1928—1937 гг. Оно считается присущим лишь буржуазному обществу, в котором существуют полицейские отношения и противоречия между властью и населением.
Советский этап развития науки административного права нельзя оценить однозначно. С одной стороны, она была проводником марксистско-ленинской идеологии, коммунистических догм. В ней обосновывались идеи руководящей роли коммунистической партии, необходимости всестороннего государственного руководства всеми сферами общественной жизни, приоритета общественного над личным.
С другой стороны, усилиями целой плеяды советских административистов были разработаны многие аспекты организации и функционирования аппарата государственного управления (государственной администрации), механизма административно-правового регулирования. Были заложены основы теории административного процесса, административных актов, административной юстиции. А научные положения об административном принуждении, административной ответственности оправдали себя в практике правотворчества и правоприменения и вполне соответствуют современной юридической науке.
(нет соотношения с наукой государственного управления) см. учебник Атаманчука теория гос. Управления.
Вопрос 21
Исходные положения административно-правовой науки были изложены А. И. Елистратовым в его труде "Основные начала административного права". В качестве Общей части ученый выделяет систему административного права, которая подразделяется автором на пять частей: 1) введение (задача, источники административного права, понятие о науке административного права); 2) публично-правовое отношение (его понятие, учение о должностях и органах государства, виды административных учреждений, должностное лицо, административная служба, публичные права и обязанности граждан, объекты публичного права); 3) публично-правовые акты (понятие и виды актов публичного права и административных актов, их подзаконный характер, административное принуждение); 4) система административных учреждений (центральные и местные Правительственные учреждения, организация земских учреждений, городское общественное управление, сословные учреждения, административное устройство органа); 5) защита публичного права (способы обеспечения законности, административная юстиция, ответственность должностных лиц). Что касается Особенной части административного права, то, по мнению А. И. Елистратова, в основу ее системы положено различие между личными, вещными и обязательственными публичными правами(*1). "Административное право, — пишет ученый, — задается целью упорядочить отношения между людьми в области государственного управления"(*2). По мнению А. И- Елистратова, "наука административного права может быть определена как учение о правоотношениях, которые возникают между людьми в области государственного управления. Означенные правоотношения могут возникать при осуществлении обязательных общественных миссий между служащими и гражданами, между самими служащими и между гражданами"(*3). Краеугольным камнем теоретических административно-правовых построений А. И. Елистратова является учение о правоотношении в области государственного управления.
Анализируя систему административного права, А. И. Елистратов подчеркивает необходимость предварительного ознакомления с системой полицейского права, так как административное право является историческим преемником полицейского. А. И. Елистратов призывал коренным образом переработать систему полицейского права с тем, чтобы она могла вместить новое содержание административного права, ибо предметом последнего в противоположность полицейскому праву является не административная деятельность, а складывающаяся на ее почве система правоотношений. Ученый отмечал, что в литературе нет единства мнений относительно системы административного права: "С каждым новым курсом административного права, обыкновенно, соединяется и новый опыт системы. Противопоставляя административное право полицейскому, А. И. Елистратов делает вывод, что предметом административного права в первую очередь является не административная деятельность, а система правоотношений, которые складываются на ее почве между правящей властью и гражданами.
В 1936 г. в Германии (г. Тюбинген) была опубликована большая статья известного русского ученого-административиста Н. Карадже-Искрова под названием "Административное право в Советском Союзе (России) с 1917 г.". Н. Карадже-Искров подразделил историю развития административного права в Советском Союзе на четыре этапа.
Н. Карадже-Искров исследовал также следующие вопросы развития советского административного права: отношение между законодательной властью (законотворчеством) и управлением; отношение между юстицией и управлением; основы организации управления (органы центрального управления, органы местного управления и общественные организации); роль в советском государстве коммунистической партии, общественных организаций, профсоюзов и других организаций, не входивших напрямую в административную систему государства; государственная служба; чрезвычайное положение; субъективные публичные права и обязанности отдельных лиц; правовой контроль за управлением (административный надзор, жалоба на управление и административный иск; ответственность государственных служащих и публично-правовое возмещение убытков); отдельные отрасли управления (религия, народные движения и паспортное дело, пресса и театры, объединения и собрания, социальное страхование, жилье, образование, управление экономикой, промышленность, торговля, сельское хозяйство). Таковы в основных чертах главные подходы Н. Карадже-Искрова к исследованию проблем административного права в период с 1917 до 1936 г., т. е. до принятия Конституции СССР 1936 г. административист Карадже-Искров: "Индивидуальная свобода не является для нас основным принципом... наше государство проникнуто идеями коллективизма и не склонно выдвигать на первый план личность. Наоборот, оно рассматривает отдельных личностей как средство для достижения своих целей... у нас личность не является чем-то самоценным, она лишь винтик огромной машины. Поэтому и обеспечение ее прав стоит на втором месте"
предмет административного права в понимании В. Кобалевского. Это отношения в сфере административной деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; отношения в области управления промышленностью, торговлей, сельским хозяйством, жилищным хозяйством, народным образованием, народным здравоохранением, социальным обеспечением; отношения в сфере применения административно-принудительных мер, осуществление административного обжалования применения мер дисциплинарной, уголовной и гражданской ответственности должностных лиц, контрольно-надзорные отношения; отношения, возникающие в сфере публичного вещного права (приобретения и прекращения права собственности и т.п.).
(нет взглядов относительно предмета и системы у карадже-искрова, системы у кобалевского)
Вопрос 22
традиционно понимание предмета науки административного права сводилось к изучению административно-правовых норм и правоотношений. Такой подход был односторонним, и некоторые специалисты (М.М. Шпилевский, И.И. Евтихиев) считали, что он не охватывает всех административно-правовых реальностей, игнорирует как аппарат административно-правовых категорий, так и управленческую практику. Более широкий взгляд на данную проблему предполагает, что в условиях демократизации элементы преюдиции, будучи автономными, составляют единый предмет науки административного права, отражая тесно связанные между собой правовые явления.
И.И. Евтихиев включает в предмет административно-правовой науки (наряду с нормами права) понятийный аппарат, что многим специалистам представляется достаточно обоснованным.
В ходе дискуссии 1938-1941 гг. создается определение предмета административного права через "единое общественное отношение" (как позднее скажет В.А. Юсупов), которое охватывало: 1) преимущественно государственно-аппаратные отношения; 2) отношения, связанные с управлением экономикой, финансами, народным образованием, здравоохранением, культурой и т.д. Можно сказать, что ведущие ученые-административисты конца 30-х-начала 40-х годов СМ. Берцинский, С.С. Студеникин, Г.И. Петров (а в 60-х годах Ю.М. Козлов) осуществили аранжировку идей Вышинского и на их основе сформулировали определение предмета административно-правового регулирования. Наиболее четкую дефиницию предлагал С.С. Студеникин: "Кратко формулируя, можно сказать, что к административному праву относятся нормы, определяющие организацию и деятельность органов государственного управления, их полномочия и ответственность, формы и методы осуществления органами управления конкретных задач государства". Определяя на рубеже 30-40-х годов предмет административного права, и С.М. Берцинский, и С.С. Студеникин, и Г.И. Петров отторгали от него "полицейское право ", связанное с охраной общественного порядка и применением государственного принуждения. "Основным содержанием буржуазного государственного управления, - писал С.М. Берцинский, - является полицейское принуждение (Verwaltungszwang), осуществляемое путем прямых действий (Action direct) по праву свободного усмотрения". Но если для буржуазного административного права полицейское управление являлось остовом, обязательной субстанцией в деятельности исполнительной власти, а управление экономикой, финансами, культурой, образованием относилось к категории "факультативных государственных служб", то в СССР, полагал С.М. Берцинский, налицо диаметрально противоположная картина: основные службы государства осуществляют регулятивно-положительное управление, а применение принуждения имеет вспомогательный и временный характер. В ходе дискуссии 1938-1941 гг. была проделана большая теоретическая работа ученых-админинстративистов: С.М. Берцинского, С.С. Студеникина, Г.И. Петрова, Н.И. Ананова и др. Была обоснована догматическая часть административного права, охватывающая понятийный аппарат отрасли. Однако предмет административного права был определен односторонне - как единое государственно-управленческое отношение, не имеющее разновидностей в обширном мире административно-правовых реальностей. В 60-80-х гг. такого рода взгляд на предмет отрасли был обоснован и закреплен в работах других крупных ученых-административистов, прежде всего Ю.М. Козловым, который доказывал, что предмет административно-правового регулирования образует круг общественных отношений, ограниченный рамками одного вида государственной деятельности, а именно - государственного управления.
вопрос23.
С. С. Студеникин обосновывает широкое понимание предмета, отграничивает его от предмета смежных отраслей права, кладет при этом в основу не формальные или вторичные признаки (не связывает его с деятельностью только исполнительных и распорядительных органов и не берет за исходное метод правового регулирования), а отправляется от признака материального; решающим для него становится характер, содержание регулируемых отношений.13 Статья положила начало плодотворной дискуссии, в которой приняли участие И. Н. Ананов, С. М. Берцинский, Г. И. Петров и др.
По мнению Ц.А. Ямпольской, предмет административного права составляют те отношения, которые возникают в связи с образованием, структурированием и организацией правильной деятельности органов государственного управления.(нет понятия системы, власова в.а, петрова.г.и)
Вопрос
Д.Н. Бахрах пишет, что «предметом административного права Российской Федерации являются властеотношения, которые возникают в процессе формирования и функционирования государственной администрации (за исключением тех, которые регулируются нормами иных отраслей права), а также отношения, возникающие при применении любыми уполномоченными правом субъектами мер административно-правового принуждения, иных мер административного воздействия, рассмотрения во внесудебном порядке жалоб граждан».
Ю.М. Козлов полагает, что «предмет административного права включает по существу две группы общественных отношений управленческого характера: отношения, непосредственно связанные с осуществлением государственного управления, т. е. реализацией исполнительной власти (главная, или основная группа), и иные отношения, возникающие в процессе деятельности других государственных органов (вспомогательная группа)». [66, с. 23]
Несколько иначе видит предмет административного права В.Я. Юсупов. По его мнению, административно-правовые отношения, составляющие его, это:
- преимущественно государственно-аппаратные отношения;
отношения, связанные с управлением экономикой, финансами, народным образованием, здравоохранением, культурой и т. д.
Ю. А. Тихомиров отмечает, что в настоящее время сомнительно рассматривать все отрасли и сферы государственной жизни, традиционно входящие в Особенную часть административного права, только через призму управления, ибо теперь в них «возрастает удельный вес элементов косвенного регулирования, самоорганизации и саморегулирования».31 Предлагая разделить административное право на подотрасли, автор подчеркивает, что при определении его предмета и системы следовало бы отказаться от традиционного деления административного права на Общую и Особенную части из-за их слабой нормативной структурированности; ведь как раньше, так и сейчас Особенная часть административного права структурируется не по правовому критерию, а по экономико-управленческому, т. е. за основу берется классификация отраслей и сфер народного хозяйства. Все это способствовало созданию отрасли права, отличающейся нечеткостью структуры, отсутствием «правовой логики» ее построения и системного упорядочения. Таким образом, по мнению Ю. А. Тихомирова, во-первых, предмет и система административного права находятся в постоянном изменении; во-вторых, абсолютизация объема управления и выделение по этому критерию в административном праве Особенной части не оправдано; в-третьих, управленческие, регулятивные и защитные административно-правовые средства распространяются на все сферы. Ю. А. Тихомиров, считающий целесообразным разбить отрасль административного права на следующие подотрасли: а) органы исполнительной власти; б) государственная служба; в) административно-правовые режимы; г) административный процесс; д) законность в управлении; е) организация государственного управления; ж) информационное право; з) правовое регулирование нормативов. Так, Ю.А. Тихомиров в своем "Курсе административного права и процесса" указывает, что предмет административного права составляют тщательное регулирование содержательной деятельности администрации и ее связей, система административных процедур.
В течение нескольких лет (конец 70-х — начало 80-х гг.) видными учеными-административистами Ю. М. Козловым, Б. М. Лазаревым, А. Е. Луневым и М. И. Пискотиным был подготовлен и издан шеститомный курс "Советское административное право": Методы и формы государственного управления (1977 г.); Государственное управление и административное право (1978 г.); Управление в области административно-политической деятельности (1979 г.); Управление социально-культурным строительством (1980г.); Основы управления народным хозяйством (1981 г.); Управление отраслями народного хозяйства (1982 г.).
Не остались без внимания и политические процессы, происходившие в то время в стране. Ученые анализировали следующие актуальные проблемы:
демократизация аппарата государственного управления;
правовое обеспечение процесса демократизации аппарата государственного управления;
совершенствование организационной структуры управления в условиях демократизации государственного аппарата;
развитие самоуправленческих начал и государственное управление;
повышение требований к государственным служащим;
сочетание самоуправления, коллегиальности и единоначалия;
демократизация процесса выработки и принятия управленческих решений;
институт юридической ответственности в условиях демократизации аппарата управления;
контроль за деятельностью управленческого аппарата(*2).
В 70-80-х гг. вышла в свет серия книг по административному праву. Первая из них была посвящена государственному управлению и административному праву и содержала характеристику государственного управления, осуществляемого специальными субъектами - органами государственного управления, сущность административного права, органов государственного управления, государственной службы, общественных организаций и правового статуса граждан. Содержанием трех других томов было управление отраслями народного хозяйства, управление социально-культурным строительством, управление в области административно-политической деятельности (См.: Государственное управление и административное право. - М.: Юрид. лит., 1978; Управление в области административно-политической деятельности. - М.: Юрид. лит., 1979; Управление социально-культурным строительством. - М.: Юрид. лит., 1981; Управление отраслями народного хозяйства. - М.: Юрид. лит., 1982). Композиция названных книг и их основные положения сохраняли традиционную структуру административного права.
Итак, можно выделить в качестве крупнейших вех развития административного права следующие: этапы его существования под эгидой полицейского права совместно с другими сферами регулирования, этапы развития административного права как самостоятельно, так и под «крышей» теории права и государственного права, этапы формирования в XX в. самостоятельной отрасли административного права с его общей частью - в зарубежных доктринах и административной практике, с общей и особенной частями - в советской и современной теории и практике. На рубеже XX-XXI вв. усиливается функциональнорегулирующая роль административного права.
В социальном контексте правовое обеспечение управления государственными делами и правовое регулирование отношений субъектов и объектов охарактеризовано нами в книге «Управление делами общества» (См.: ЮЛ. Тихомиров. Управление делами общества - М.: Мысль, 1984). Выделяя несколько «кругов управления» - управление в широком, кибернетическом смысле, управление обществом, управление государственными делами, управление сферами и отраслями и т.д., - автор показывал прежде всего роль норм административного и конституционного права в регулировании этих процессов. Трактуя широко потребность «нарастания управляемости общественными процессами», автор дал повод для критики в свой адрес в связи с возможным усилением роли аппарата управления (См.: М.И. Пискотин, Социализм и государственное управление. - М.: Наука, 1984, с. 233-238). Но имелась в виду вся система средств и методов управления, включая и мягкие правовые способы.
Вопрос 25
Советские административно-правовые отношения возникают, изменяются и прекращаются в сфере государственного и общественного управления. Именно поэтому их исследованию необходимо предпослать выяснение особенности этой сферы развития советского общества, той роли, которую она играет в коммунистическом строительстве.
В широком смысле государственное управление (или управление государством)—это целенаправленная организующая деятельность всех государственных органов, а общественное управление — аналогичная деятельность всех общественных организаций.
Вместе с тем понятие государственного управления употребляется в узком, специальном смысле. Поскольку деятельность государства огромна и весьма сложна, это вызывает разделение труда между государственными органами, не одинаковое в государствах различного типа. В буржуазных государствах разделение труда между государственными органами сложилось под тем или иным влиянием теории «разделения властей». В социалистических государствах эта теория принципиально отвергнута.
Советскими правовыми отношениями именуются общественные отношения, регулируемые нормами советского права.23 Они складываются в условиях социалистического общественного и государственного строя, на базе социалистической системы хозяйства и советской демократии. Эти политические и экономические условия определяют социалистическое содержание советских правовых отношений, их соответствие интересам народа, целям и задачам построения коммунистического общества. Советские правовые отношения своим социалистическим содержанием принципиально отличаются от буржуазных правовых отношений, складывающихся в условиях капиталистического общественного и государственного строя.
Правовые отношения, прежде чем сложиться, проходят через сознание людей. Это — волевые отношения. Они складываются в соответствии с выраженной в нормах права волей советского народа. Вместе с тем они невозможны без проявления воли их участников. Правовые отношения отличаются от производственных отношений, составляющих базис нашего общества, и входят в надстройку над ним-
Общественные отнош