Проблемы развития бюджетного Федерализма

Масштабы задач по модернизации экономики России и совершенствованию общественных отношений требуют разработки новых механизмов системы управления государством. В том числе и в бюджетном процессе, межбюджетных отношениях между центром и субъектами Федерации.

За прошедшее десятилетие бюджетная система была основательно усовершенствована применительно к новым экономическим и социальным условиям развития страны. Это позволило преодолеть кризисный характер переходного периода. Принятие в конце девяностых годов прошлого века Бюджетного и Налогового кодексов ввело в правовое поле соответствующую периоду систему межбюджетных отношений.

Разграничение полномочий между уровнями управления (центр – субъекты Федерации – местное самоуправление) выявило реальную потребность в финансовых ресурсах для производства бюджетных услуг населению в соответствии с Конституцией РФ. Начатые попытки сбалансировать консолидированный бюджет государства между этими уровнями позволили обеспечить устойчивость на этапе развернувшегося мирового финансово-экономического кризиса. И, тем не менее, проблема обеспечения бюджетными ресурсами социально-экономических программ остается. Анализ заключений Счетной палаты РФ, осуществляющей системный анализ межбюджетных отношений, эффективности бюджетного планирования и исполнения принимаемых государственных бюджетов, и в том числе на заключении Счетной палаты РФ при принятии федерального закона об исполнении бюджета Российской Федерации за 2008 год позволяют сделать выводы, что это коренная проблема с точки зрения укрепления бюджетной системы России.

Таблица №1

Динамика основных параметров бюджетной системы Российской Федерации на 2008 – 2011 годы представлена в следующей таблице.

В существующих межбюджетных отношениях по сложившейся многолетней практике основное внимание уделяется федеральному бюджету. Стало устойчивым перераспределение налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации в пользу доходов, зачисляемых в федеральный бюджет.

Межбюджетные трансферты, ставшие обыденной практикой, уже своим фактом существования подтверждают несоответствие общего распределения собираемых бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы: федеральным бюджетом, региональными и муниципальными бюджетами. Статья 31 Бюджетного кодекса РФ признает «право органов государственной власти и органов местного самоуправления … самостоятельно определять формы и направления расходов средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации)». Содержащееся в скобках положение перечеркивает это право самостоятельности, а также желаемую идею самодостаточности. Дотационный бюджет и привычка к финансовой помощи не могут стимулировать активность исполнительных органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований. При этом возможность центра оказывать финансовую помощь находится в полной зависимости от нефтегазовых доходов. Сложившиеся межбюджетные отношения не позволяют достичь существенных сдвигов в сокращении различий в социально-экономическом развитии субъектов РФ. Разрыв между максимальным и минимальным по душевым доходом консолидированных бюджетов субъектов РФ, даже с учетом финансовой помощи из федерального бюджета, составляет десятки раз. Доля субъектов РФ, в которых удельный вес населения с доходами ниже прожиточного минимума в 1,5 и более раз выше среднероссийского показателя, составила 28 процентов. Межбюджетные трансферты, объем которых из года в год наращивается, обеспечивают лишь текущие расходы субъектов РФ и напрочь перечеркивают попытки перейти на долгосрочное бюджетное планирование. Требуются новые подходы для достижения оптимального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием механизмов для роста экономического и налогового потенциалов субъектов РФ и муниципальных образований. Межбюджетным трансфертам, если оставлять их в действии, следует придать долгосрочный инвестиционный характер, нацеленный на формирование структурных сдвигов в региональной экономике.

Безусловно, только долгосрочное бюджетное планирование, в развитии которого сделаны первые шаги (к сожалению, прервавшиеся разразившимся кризисом), может вывести бюджетную систему из застоя. Но уже первые результаты его реализации говорят о наличии старых и известных недостатков.

В настоящее время федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ утверждаются в форме трех годовых планов на очередной финансовый год и плановый период. Такое планирование проще и привычнее, но оно не ведет к повышению эффективности управления и означает существенное замедление развития бюджетной системы.

Рис.1

Симптомы «старой болезни» управления бюджетным процессом проявляются в недостаточном уровне планирования бюджетных расходов, в большом количестве изменений, которые вносятся в сводную бюджетную роспись федерального бюджета в течение финансового года, в низкой организации исполнения планов и программ (запоздалое доведение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств до исполнителей, несвоевременная подготовка и доработка проектно-сметной документации, длительность внесения изменений в Федеральные целевые программы, срыв конкурсов и позднее заключение государственных контрактов по Федеральным целевым программам, отсутствие инвестиционных соглашений на реализацию инвестиционных проектов), в недостаточном контроле исполнения или полном его отсутствии. В целом, по выводам Счетной палаты РФ, получатели средств федерального бюджета не в полной мере выполняют требования Бюджетного кодекса РФ о контроле использования бюджетных средств подведомственными учреждениями и организациями. Самостоятельные структурные подразделения внутреннего контроля созданы только в 24 из 114 главных получателей средств федерального бюджета. В 71 главном получателе средств (62,3 процента от общего числа) отсутствуют утвержденные ведомственные стандарты и методики проведения финансового контроля. Вполне закономерен вопрос: способна ли нынешняя бюджетная система вывести Россию на качественно новый уровень общественного и экономического развития? Основа её формирования была заложена более чем десятилетие назад. Нынешний Бюджетный кодекс РФ действует с 1 января 2000 года. За это время было принято около 90 федеральных законов, которыми введены множество изменений и дополнений в его содержание. За счет внесения частых и многочисленных поправок целостность этого важного документа разрушена.

Необходимость формирования новой бюджетной системы объективно назрела. Какой ей быть? Несомненно, в основу должны быть положены принципы федерализма и консолидации усилий органов власти и центра, и субъектов Российской Федерации, и органов местного самоуправления. При этом бюджетный процесс, межбюджетные отношения мы должны рассматривать как объект управления. Следовательно, и бюджетная система должна быть построена на новой управленческой технологии, основой которой являются информационно-коммуникационные системы на каждом бюджетном уровне. Регионы, получившие помощь из федерального бюджета должны представлять в Минфин РФ подробные данные о расходах и доходах своих бюджетов и внебюджетных фондов. Это осуществляется в целях контроля целесообразности произведенных расходов. Трансферты регионам перечисляются ежемесячно исходя их фактических поступлений налогов в федеральный бюджет, а также с учетом удельного веса каждого региона, в зависимости от статуса в Фонде финансовой поддержки. Помимо трансфертов сохранился порядок выделения регионам бюджетных ассигнований на капитальные вложения для осуществления федеральных целевых программ и на иные мероприятия, согласованные на федеральном уровне. Сегодня крайне актуальна проблема расширения собственной доходной базы бюджетов регионов и особенно местных органов самоуправления. В настоящее время расходы отдельных звеньев бюджетной системы в основном финансируются из федерального бюджета (оборона, финансирование государственных программ и т.п.). Для совершенствования межбюджетных отношений необходимо:

– не предоставлять финансовую помощь субъектам Федерации, имеющим превышение собственных доходов над расходами;

– оказывать поддержку субъектам Федерации таким образом, чтобы не лишать их стимулов к развитию собственных доходных источников;

– упорядочить сумму группировки территорий по экономическим районам с учетом их экономического потенциала и природных условий;

– создать эффективный механизм предоставления инвестиций для выравнивания уровней социально-экономического развития регионов. Расходы бюджетов всех уровней подразделяются на расходы, включенные в бюджет текущих расходов и бюджет развития.

В бюджет развития входят ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и др. Затраты, связанные с расширенным воспроизводством.

Бюджеты всех уровней должны быть сбалансированы. При наличии дефицита – первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов.

Для сбалансированности бюджетов органы власти могут установить предельные размеры дефицита бюджета.

Если в ходе исполнения бюджета происходит превышение предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений доходов бюджета, то вводится механизм секвестра расходов, т.е. пропорциональное снижение государственных расходов (на 5, 10, 15%) ежемесячно по всем статьям бюджета в течении оставшегося времени текущего финансового года. Однако, секвестру не подлежат защищенные статьи (зарплата с учетом взносов на социальное страхование и отчислений в Государственный Фонд занятости населения, стипендии, государственные пособия, приобретение медикаментов и т.п.).

Покрытие дефицита бюджета происходит также за счет выпуска государственных займов или использования кредитных ресурсов.

К основным причинам возникающих сложностей при формировании и исполнении бюджетов всех уровней Российской Федерации можно отнести следующие: отсутствие комплексного подхода к формированию правой базы экономических реформ в целом и реформы налогово-кредитной системы страны, способной создать необходимые условия перехода к цивилизованным нормам государственного регулирования рыночных отношений в частности; пассивное отношение государства к урегулированию микроэкономических процессов. Имеется ввиду регулирование, основанное на принципах и формах реализации прямого государственного контроля за соблюдением установленных законов всеми участниками рыночных отношений; не отработанность форм и методов взаимодействия федеральных властей и субъектов Федерации в сфере налогово-бюджетных отношений, ориентированных не только на учёт интересов регионов и различных управленческих уровней, но и на стимулирование интересов производителей и потребителей. Трудности при формировании доходной части бюджетов в России характеризуются также наличием больших объёмов просроченной задолженности предприятий, как бюджетам, так и по собственным обязательствам перед партнёрами. Кризис неплатежей – результат невнимания государственного регулирования выпали проблемы мотивации хозяйственной деятельности предприятий, их собственников и управляющих, что фактически привело к разрегулированию финансов реального сектора экономики, выразившемуся в кризисе ликвидности и как следствие – втягиванию в «круг неплатежей» государственных финансовых ресурсов. Взаимосвязь кризиса и бюджетного кризиса очевидна, поскольку причины, их породившие, обусловлены преимущественно недостаточно продуманной налогово-бюджетной политикой.

К числу таких причин можно отнести следующие: ¨слабую ориентацию налогово-бюджетной политики на стимулирование хозяйственной деятельности, что проявилось в чрезмерном налоговом бремени и в отсутствии целенаправленной единой системы льгот, стимулирующих деловую активность; ¨кругооборот долгов между государством и предприятием из-за сугубо фискальной налоговой политики уклониться от налогов; ¨ направленность, бюджетного финансирования главным образом на «латание дыр», а не на структурную перестройку экономики; ¨уравнительное распределение бюджетных ресурсов, которое не только порождает иждивенчество (льготы, как правило, даются более слабому, а не сильному), но и приводит к неэффективному использованию государственных средств из-за низкой экономической отдачи от этих вложений; ¨ отсутствие нормальной амортизационной политики, приводящей к тому что предприятия, не имея базы для собственного накопления, вынуждены «проедать «свои оборотные средства или наращивать долги поставщикам; ¨уход производственных инвестиций на финансовый и валютный рынки; Критическое состояние материального производства вызвало глубокие социальные деформации в обществе, из которых наиболее существенной является нарушение нормальных пропорции формирования денежных доходов населения, происходящее на фоне проблемы невыплаты заработной платы. Финансирования образования, науки, культуры, здравоохранения из федерального бюджета не обеспечивает даже минимальных потребностей социально значимых отраслей деятельности. Управление бюджетным процессом нуждается в решении сложной проблемы обеспечить в долгосрочной перспективе неизменность государственной политики стабилизации посредством поддержания эффекта от распределения и перераспределения государственных ресурсов. Без этого бюджетная стабилизация может потребовать сокращения расходов и увеличения налогообложения в таких масштабах, которые могут поставить под угрозу политическую поддержку мер по стабилизации и оздоровлению экономики. Решение данной проблемы состоит именно в рациональной и эффективном управлении государственным бюджетом, т.е. в принципах, институциональной структуре, информационных потоках и методах, лежащих в основе бюджетного процесса и определяющих межбюджетные отношения.

Мы сделали серьезный шаг вперед – упорядочили систему органов местного самоуправления. Но, не сформировав при этом для них самостоятельную финансовую базу, дискредитировали их статус как институтов народной власти. Обобщая изложенное, напрашивается вывод, что нынешняя организация бюджетной системы не соответствует новым задачам социально-экономического развития России и требует глубокого усовершенствования.