Глава 1.
Природные ресурсы России в XXI в. составляют основу стратегии развития страны, так как ни одна отрасль экономической и социальной сферы страны не может эффективно функционировать и развиваться без использования тех или иных видов ресурсов.
В научных изданиях в последние годы активизировалась полемика о роли природных ресурсов в российской экономике. Это достаточно объяснимо, так как внутренний валовой продукт страны более чем на три четверти создается за счет их эксплуатации. Иными словами, составляя естественную базу производства, они представляют собой важнейший бюджет, образующий капиталоемкий актив национального богатства. Благодаря их добыче, использованию и экспорту за исторически короткий срок в России могут быть созданы условия для поступательного развития. Это обусловлено рядом причин, важнейшими среди которых, по мнению отечественных ученых, являются следующие:
1) геополитическая роль России в международном разделении труда, географические особенности государства. Вследствие чего возникает объективная необходимость ориентировать общехозяйственную деятельность на специфику природно-климатических условий;
2) наличие в России огромного природно-ресурсного потенциала, его разносторонность, комплексность и территориальная насыщенность;
3) исторически сложившаяся специализация экономики государства, которая ориентирована в основном на эксплуатацию естественных богатств;
4) интересы обороны страны и целый ряд иных специфических факторов.
В этой связи актуальным представляется тезис В.В. Путина о том, что устойчивое развитие экономики России в ближайшее время должно и неизбежно будет базироваться на планомерном росте ее составляющих, и прежде всего природно-ресурсного потенциала. При этом под устойчивым развитием применительно к указанным ресурсам подразумевается гарантированное обеспечение экономической безопасности страны путем создания надежной базы для удовлетворения текущих и перспективных потребностей экономики с учетом экологических, социальных, демографических, оборонных и других факторов.
1.1. Правовые особенности управления природными объектамигосударственного и муниципального собственника
Государственное управление природными объектами осуществляют различные государственные органы, они наделены разной компетенцией и функционируют на разных уровнях. Их можно разделить на три вида:
1) органы общей компетенции,
2) органы специальной компетенции,
3) функциональные органы.
Особенности управления природными объектами органами общей компетенции заключаются в том, что они осуществляют эту деятельность наряду с решением других задач, которые отнесены к их компетенции, - развитие экономики, управление развитием социальной сферы (образование, здравоохранение и т.п.), обороны, культуры и т.д.
Органами общей компетенции, которые осуществляют государственное управление использованием и охраной природных ресурсов, являются:
Президент России;
Федеральное Собрание РФ;
Правительство России;
администрация субъектов РФ, а также
органы местной администрации <170>.
Деятельность органов общей компетенции в области природопользования и охраны окружающей среды на уровне субъектов Российской Федерации регулируется федеральным законодательством и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Она включает обеспечение реализации государственной экологической политики; координацию деятельности министерств и ведомств в данной сфере; планирование рационального природопользования и охраны окружающей среды; организацию ведения кадастров природных ресурсов на уровне субъектов; осуществление государственного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды и др.
Местное самоуправление осуществляется на всей территории России в городских, сельских поселениях, а также на иных территориях. Это - наиболее многочисленная система органов в стране, которая решает задачи в сфере взаимодействия общества и природы. При оценке этих органов важно иметь в виду, что, как правило, экологические проблемы имеют локальный характер.
Местное самоуправление является выражением власти народа, представляет собой признаваемую и гарантируемую КонституциейРФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. К органам местного самоуправления относятся как выборные, так и другие органы, которые образуются в соответствии с уставами муниципальных образований.
В соответствии со ст. 6Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. К вопросам местного значения относятся:
1. владение, распоряжение и пользование природными ресурсами, которые находятся в муниципальной собственности;
2. регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
обеспечение санитарного благополучия населения;
3. контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
4. участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
организация и содержание муниципальной информационной службы.
Учитывая то, что организация государственного управления на федеральном уровне отнесена в соответствии с КонституциейРФ к компетенции Президента России и в законодательстве, как правило, не называются конкретные органы как адресаты норм, для органов общей компетенции важнейшей является функция координации государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды
1.2. Современное состояние управления природными объектагосударственного и муниципального собственника
Для России проблемой скорее является поиск путей и возможностей эффективного использования природных ресурсов, а не величина "природного капитала". Россия занимает ведущее место в мировом минерально-сырьевом комплексе по объему разведанных запасов минерального сырья. Из общего объема полезных ископаемых, добываемых в мире, на долю России приходится 55% апатитов, 28% природного газа, 26% алмазов, 22% никеля, 16% калийных солей, 14% железной руды, 13% цветных и редких металлов, 12% нефти, 12% каменного угля.
Природные активы России продолжают оставаться одной из основ ее национальной безопасности. В расчете на душу населения природно-ресурсный потенциал России в 22,5 раза выше, чем в США, в 6 - 8 раз выше, чем в Германии, и в 18 - 20 раз выше, чем в Японии.
Вместе с тем следует понимать, что ни обилие природных богатств, ни выгодное географическое положение автоматически не гарантируют устойчивых темпов развития страны, повышения уровня качества жизни ее населения. Сегодня продолжающийся структурный поворот к чисто сырьевой направленности экспорта приводит к угрожающей экономической зависимости страны от конъюнктуры сырьевых потоков. В этой связи необходимо пересмотреть ныне существующий механизм управления природными ресурсами и определить принципиально новые подходы к его формированию.
Это придает особую значимость работам отечественных ученых, в которых отражены наиболее важные тенденции реформирования государственной природно-ресурсной политики России, в том числе по таким направлениям, как право собственности на природные ресурсы, полномочия по распоряжению и распределению бюджетных платежей за пользование природными ресурсами и т.д.
В последнее время все большее распространение в научно-практической сфере получает поиск путей роста национального богатства, источников финансового обеспечения безопасности и социального благополучия общества, а также поиск путей и возможностей эффективного использования природных ресурсов. Несомненный интерес в этом плане представляет рассмотрение возможности создания работоспособного механизма управления природными ресурсами. Это позволяет воспринимать и анализировать различные подходы в научном описании самого процесса управления, характеризующегося терминологической обширностью понятий.
Так, в общем смысле содержание понятия управления включает в себя целенаправленную деятельность человека.
В этой связи, исходя из традиционного понимания того, что природные ресурсы прежде всего являются элементами природной системы, под управлением природными ресурсами, на наш взгляд, следует понимать управление природной ценностью, которой обладают ресурсы как элементы этой системы с целью совершенствования, развития и сохранения их качественных параметров.
В России определяющим аспектом управления природными ресурсами стал переход от командно-распределительной системы, которая основана на централизованном планировании и выполнении правительственных директив, к рыночной экономике, характеризующийся появлением новых форм эксплуатации природных ресурсов, при которых их использование и большая часть работ по воспроизводству стали осуществляться частными предпринимателями или государственными предприятиями в соответствии с рыночными стимулами. Исходя из этого, ведущая роль в осуществлении функции управления на макроуровне должна быть по праву отведена государству вследствие его особого положения и специфических функций в жизни общества. Выступая выразителем общественных интересов, являясь общественным агентом - носителем законодательной и административной власти, государство располагает необходимой для этого мощью и занимает позицию общественного центра. Что касается микроуровня, то здесь, напротив, организация управления природными ресурсами должна быть прерогативой регионов и зависеть от их экономических, экологических и политических интересов, технической вооруженности осуществляемых процессов производства.
Сформировавшаяся на данный момент в России модель управления природопользованием и охраной окружающей среды имеет традиционные, унаследованные от командно-распределительной системы недостатки, такие как: ведомственность; отсутствие единого комплексного подхода к управлению; перекос в сторону централизации; недостаточно обоснованное, часто формальное разграничение полномочий между "центром" и регионами при отсутствии должных финансовых, технических, правовых, политических возможностей.
Поэтому в сложившихся экономических условиях проявляются тенденции, определяющие негативный характер воздействия развития хозяйства на природные ресурсы как России в целом, так и отдельных регионов, суть которых можно свести к следующему:
- несбалансированность инвестиционной политики, ведущая к росту диспропорции между ресурсоэксплуатирующими, перерабатывающими и инфраструктурными отраслями экономики;
- отсутствие научно и экологически сбалансированной долгосрочной экономической стратегии, недооценка возможности устойчивого развития;
- нестабильность экономики, препятствующая реализации долгосрочных программ, к числу которых можно отнести ряд экологических проектов;
- необоснованно расточительное использование природных ресурсов как результат получения значительной и быстрой прибыли от переэксплуатации или продажи природных ресурсов.
Кроме того, функции управления ресурсными фондами и охраной окружающей природной среды в настоящее время реализуются многочисленными участниками процесса далеко не в полной мере. Так, например, неполное прогнозирование, а в некоторых отраслях народного хозяйства и его полное отсутствие позволяют государству "экономить" средства на научном сопровождении природопользования, разработке политики государства на долгосрочную перспективу.
1.3. Рекомендации по совершенствованию управления
природными объектами государственногои муниципального собственника
Мероприятия по планированию использования природных ресурсов требуют преодоления исторически сложившегося утилитарного подхода к природопользованию, так как сегодня в основном они осуществляются в интересах отдельных ведущих потребителей. Сложившаяся система планирования не обеспечивает решение проблем природопользования в их единстве с процессами развития общественного производства. Природоохранная деятельность фигурирует в виде заданных мероприятий, носящих разрозненный характер. В результате частыми становятся факты эксплуатации отдельных полезных свойств природы какой-либо отраслью хозяйства, приводящие к деградации окружающей среды.
Аналогичное положение дел наблюдается и в сфере использования вторичных ресурсов, потребление которых не учитывается при решении таких тесно взаимосвязанных экономических и социальных проблем, как рациональное использование природных ресурсов, улучшение качества окружающей среды, вовлечение в хозяйственный оборот отходов потребления. Все они рассматриваются и решаются изолированно друг от друга, что обусловливается отсутствием системного подхода в управлении природными ресурсами.
В этой связи актуальным становится анализ приоритетных подходов в формировании современного механизма управления природными ресурсами, способного в существенной мере решать основные проблемы в сфере природопользования.
Механизм управления природными ресурсами должен иметь:
- научно-практическую основу, заложенную в целевых программах в центре и на местах;
- финансовую основу через систему цен рентных платежей, эффективную налоговую систему;
- четкую организационную структуру по всей вертикали власти;
- информационное и кадровое обеспечение.
Модель формирования механизма управления природными ресурсами должна гармонично соединять в единое целое экономические, правовые, научные и другие подходы, составляющие вместе не просто механическую сумму, а новое качество, предполагающее взаимодействие, где существует иерархия, верховная роль одних элементов модели над другими, реализующая приоритет важнейших отношений. Тогда и само управление целесообразно осуществлять как сочетание множественности методов регулирования с прямым достаточно жестким государственным управлением. При этом методы, представляя собой совокупность приемов и способов воздействия на объект, будут направлены на достижение практических целей управления, в нашем случае это будет развитие и сохранение качественных параметров природных ресурсов.
Реализация изложенного выше подхода в формировании механизма управления должна позволить не только разработать рациональную программу природопользования с учетом ближайших задач и на перспективу, но и обеспечить ее сбалансированную и конструктивную реализацию.
При этом разнообразие методов управления требует упорядочения всей их совокупности и выбора тех из них, которые будут наиболее эффективны при решении конкретных управленческих задач.
Так, например, правовая составляющая будет направлена на обеспечение защиты прав и интересов граждан и государства, достаточную управляемость регулируемой системы, обязательность соблюдения предъявляемых государством и обществом условий и требований.
Предлагаемый подход обеспечивает рассматриваемому механизму достаточную гибкость, которая призвана создать оптимальные условия для развития экономики, позволяющие хозяйствующим субъектам совершенствовать макро- и микроэкономические показатели.
Усиление роли рыночных отношений в России привело к тому, что коренным образом изменилось отношение к необходимости проведения научных исследований по различным направлениям изучения проблемы управления природными ресурсами. Предложенный автором подход к формированию механизма управления природными ресурсами позволяет не только учитывать специфический характер современного состояния российской экономики, но и находить собственные научные пути повышения экологической эффективности природно-хозяйственной деятельности с учетом использования положительного зарубежного опыта.
Логично предположить, что конкретная модель механизма управления природными ресурсами в каждом отдельном субъекте Российской Федерации будет иметь свои особенности, которые обусловлены спецификой региона, проводимой государственной политики, истории, культуры, уровня развития региональной экономики, и носить оправданный и осознанный характер.
Также с осуществлением вышеприведенных мер рекомендуется приступить к осуществлению долгосрочных стратегических мероприятий по сохранению и устойчивому использованию национального культурного и природного наследия. В их числе прежде всего должны быть названы:
1. Разработка модели правового регулирования сферы охраны и использования культурного и природного наследия России, включая системообразующий федеральный закон о наследии.
2. Внедрение в практику управления наследием новых, научно обоснованных и положительно зарекомендовавших себя подходов и форм (доверительное управление, частные и общинные особо охраняемые территории и пр.).
3. Планирование и координация научных исследований в области охраны и устойчивого использования культурного и природного наследия.
4. Оптимизация участия страны в международном регулировании охраны и использования культурного и природного наследия.
5. Развитие системы образования и воспитания в области охраны и использования культурного и природного наследия России и всего мира.
6. Обеспечение условий эффективной государственной поддержки деятельности неправительственного сектора в сфере охраны и использования наследия.
7. Обеспечение компенсации затрат России по сохранению ее наследия, выполняющего глобальные функции (оплата экосистемных услуг и т.п.).
8. Включение России в развитие мирового рынка экологического и культурного туризма, основанного на устойчивом использовании наследия страны.
Общие выводы по главе
В последние годы во всем мире наблюдаются тенденции пересмотра отношения к природному и культурному наследию. Из некогда преимущественно декоративного элемента жизни общества наследие все более зримо трансформируется в базовую ценность современной цивилизации. Специалисты различных отраслей знания все чаще признают, что именно наследию принадлежит решающая роль в обеспечении устойчивого развития - не имеющего аналогов концепта выживания человечества.
Несомненно, что возможность выполнения наследием этой беспрецедентной по степени ответственности исторической миссии напрямую зависит от его состояния. Осознание этого факта порождает все более активную работу международного сообщества по обеспечению гарантированной сохранности наследия. Некоторая активизация деятельности в этом направлении отмечается и в России. Однако в большинстве случаев она ограничивается лишь не подкрепленными практическими делами декларациями.
С течением времени такое положение дел постепенно начинает входить в противоречие с долгосрочными национальными интересами страны. К счастью, эта ситуация может быть кардинально изменена к лучшему в случае, если в России будут адекватно определены, четко обозначены и последовательно осуществлены принципиальные положения национальной политики в области охраны наследия.
Человечество еще никогда не заходило так далеко в риске утраты своего культурного и природного наследия. К сожалению, в этом "авангарде" стран мира сегодня находится и Россия. Ее культурное и природное наследие все более активно, вольно и невольно уничтожается и расхищается, страдает от забвения и пренебрежения. Тем самым существенно сокращается природный и культурный капитал России, резко сужаются возможности развертывания инновационных видов деятельности в будущем, существенно снижается потенциал устойчивого развития страны.
Вместе с тем современная ситуация в рассматриваемой сфере все же не катастрофична. Таковой она может стать в случае промедления с активизацией национальной политики в сфере наследия. Во избежание развития событий по худшему из сценариев причастным к наследию органам государственной власти и неправительственному сектору предлагается безотлагательно приступить к мероприятиям по выходу из кризиса.
Глава 2.