Отнесение лесов к государственной собственности предполагает необходимость организации государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Россия - лесная страна и ее леса как важнейший возобновляемый ресурс и регулятор глобальных биосферных циклов имеют огромное экологическое, экономическое и социальное значение планетарного масштаба. Поэтому государственная лесная политика должна обеспечивать сохранение, эффективное использование и воспроизводство лесов в строгом соответствии с научно обоснованными экологическими рекомендациями и нормативами. Не секрет, что Российская Федерация оказалась неважным собственником лесов, занимающих почти 70% общей площади земель нашей страны. По масштабам производства лесной продукции и вкладу лесов в бюджетную систему она далеко отстает от развитых стран с рыночной экономикой. Опыт этих стран свидетельствует о том, что эффективность лесного сектора экономики определяется прежде всего качеством государственного управления лесами и грамотной организацией хозяйственной деятельности в них.
Под государственным управлением в сфере лесных отношений понимается деятельность государственных органов по обеспечению рационального использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов. Оно подразделяется на общее и специальное государственное управление.
Государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов основывается на принципах:
- устойчивого развития, т.е. сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды;
- рационального, непрерывного, неистощительного использования лесного фонда в интересах Российской Федерации и ее субъектов;
- несовместимости реализации функций государственного управления лесным фондом с осуществлением рубок главного пользования и переработки полученной при этом древесины.
3.1. Правовые особенности
Государственное управление в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов является частью государственного регулирования правового режима земель лесного фонда.
Государственное управление лесным фондом осуществляют правительство РФ, органы исполнительной власти, органы местного самоуправления (органы общей компетенции) и специально уполномоченный федеральный орган управления лесным хозяйством. Так, если Правительство РФ определяет основные направления государственной политики в области лесного хозяйства, то Минприроды России в соответствии с положением о нем осуществляет разработку этих основных направлений, защиту федеральных интересов при регулировании использования, восстановления и охране лесов. Регулирование лесных отношений и связанное с этим использование земель осуществляются по следующим основным направлениям:
1) установление правового режима лесов и земель лесного фонда в форме отнесения лесного фонда к группам лесов и категориям защитности, а также перевода их из одной группы лесов или категории защитности в другую (ст. 55,60ЛК РФ и др.);
2) установление непосредственного целевого назначения конкретного лесного участка через предоставление его лесопользователям по лицензии, лесорубочному билету (ордеру), лесному билету или договору концессии (ст. 40-42,81ЛК РФ);
3) осуществление мероприятий, обеспечивающих выполнение лесопользователями своих прав и обязанностей, предусмотренных ст. 82и83, а также специальных обязанностей, введенных Лесным кодексом в связи с особенностями тех или иных групп лесов.
Данные мероприятия могут выражаться:
а) в подборе наиболее эффективных лесопользователей. Например, Кодексом предусмотрена возможность передачи участков лесного фонда через лесные конкурсы (ст. 35ЛК РФ), позволяющие подобрать наиболее способных для выполнения обязанностей лесопользования лиц;
б) в обеспечении охраны лесов, введения ограничений в целях ее обеспечения. Так, пребывание граждан в лесах, сбор дикорастущих плодов, ягод, грибов и т.п. могут быть ограничены, если этого требуют интересы пожарной безопасности, ведения орехопромыслового, лесоплодового или лесосеменного хозяйства, а в лесах государственных природных заповедников и на других особо охраняемых природных территориях - в связи с установлением в них режимов лесопользования (ст. 86ЛК РФ);
в) в обеспечении свободы хозяйственной деятельности пользователей лесным фондом, связанной с использованием лесных ресурсов, устранении вмешательства, предусмотренного законом, в их законную деятельность;
г) в приостановлении или ограничении права пользования фондом в случаях нарушений лесопользователем требований лесного законодательства или других условий, предусмотренных в разрешительных документах;
д) в прекращении лесопользования досрочно, если лесопользователем допущены нарушения: систематические (более двух раз) нарушения лесного законодательства, нанесшие значительный вред лесному хозяйству, а также невыполнение лесопользователем лесовосстановительных и противопожарных мероприятий, несоблюдение правил пожарной безопасности в лесах (ст. 28ЛК РФ).
Регулирование лесных отношений государственными органами осуществляется через следующие основные функции:
1) учет:
а) ведение государственного учета лесного фонда (ст. 67ЛК РФ) и государственного лесного кадастра (ст. 68ЛК РФ), которое выражается в сборе сведений о правовом режиме лесного фонда, об экономических, экологических и иных количественных и качественных характеристиках лесного фонда, делении лесов на группы и категории защитности и других данных о систематическом контроле за количественными и качественными изменениями лесного фонда и обеспечении долговременными сведениями о лесном фонде органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления и др.;
б) мониторинг лесов (ст. 69ЛК РФ), представляющий систему наблюдений, оценки и прогноза состояния и динамики лесного фонда в целях эффективного управления в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов и повышения их экологических функций;
2) планирование (программирование):
а) разработка совместно с субъектами РФ федеральных и региональных программ по рациональному пользованию лесным фондом, повышению доходности, продуктивности, экономической, экологической и социальной значимости лесов, обеспечению воспроизводства, охраны и защиты лесов, определение порядка их финансирования;
б) планирование расчетных лесосек, определение и утверждение расчетной лесосеки с участием органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (ст. 62ЛК РФ);
3) распределение и перераспределение участков лесного фонда, осуществляемые:
а) через прямые переговоры, лесные конкурсы, аренду, договоры концессии, проходящие в условиях гласности с учетом защиты интересов местного населения;
б) путем досрочного прекращения права пользования лесным фондом в случаях совершения нарушений, предусмотренных ст. 28ЛК РФ;
4) лесоустройство, которое включает систему мероприятий по обеспечению рационального использования лесного фонда, повышению эффективности ведения лесного хозяйства и осуществлению единой научно-технической политики в лесном хозяйстве. При лесоустройстве осуществляются: определение в установленном порядке границ участков лесного фонда и внутрихозяйственная организация территорий лесного фонда лесхозов федерального органа управления лесным хозяйством, государственных природных заповедников, национальных парков, лесхозов образовательных учреждений высшего профессионального образования (ст. 72-74ЛК РФ);
5) контроль, задачей которого является обеспечение соблюдения всеми юридическими лицами и гражданами установленного порядка пользования лесным фондом, правил ведения лесного хозяйства, воспроизводства, охраны и защиты лесов, правил государственного учета и отчетности, а также иных правил и норм, установленных лесным законодательством (ст. 76ЛК РФ). Во исполнение лесного законодательства Правительством РФ Постановлением от 1 июня 1998 г. N 544 утвержденПорядокосуществления Федеральной службой лесного хозяйства России и ее территориальными органами государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводства лесов;
6) охрану прав и законных интересов лесопользователей, которая осуществляется путем:
а) разрешения судами и арбитражными судами споров по вопросам лесопользования, воспроизводства, охраны и защиты лесов (ст. 109ЛК РФ), поскольку результатом такого разрешения является пресечение нарушений прав того или иного лица, а также их восстановление;
б) применения ответственности за нарушения лесного законодательства РФ путем применения административных взысканий и уголовных наказаний (ст. 110ЛК РФ); возврата занятых участков лесного фонда без возмещения виновному понесенных им затрат; взыскания сумм причиненного ими лесному хозяйству вреда и т.п.
3.2. Современное состояние
Лесной фонд более остро, чем другие отрасли промышленности, ощутил влияние финансово-экономического кризиса 2012 г. Негативные тенденции до сих пор не преодолены, и последующие годы потребуют реализации более радикальных мер по устранению причин, сдерживающих его динамичное развитие. И здесь не обойтись модернизацией на отдельно взятых предприятиях лесного комплекса. Необходим комплексный подход к решению накопившихся проблем. Ситуация в лесном комплексе довольно активно обсуждалась в 2012 г. на всех уровнях не только в кругу лесопромышленников, но и среди правительственных чиновников, законодателей, региональных властей.
На Коллегии Счетной палаты Российской Федерации 24 декабря 2012 г. были отмечены положительные сдвиги в деятельности лесопромышленного комплекса в 2009 - 2011 гг., такие как механизмы государственной поддержки развития производств по глубокой переработке древесины, производства высококачественной конкурентоспособной лесопромышленной продукции, увеличение доходов в федеральный бюджет от экспорта продукции ЛПК, положительного изменения структуры экспорта лесоматериалов.
Но также были отмечены серьезные проблемы в лесном комплексе: незаконный оборот древесины, который приобрел угрожающие масштабы и нерешенность "актуальных проблем, связанных с развитием лесного сектора и антикоррупционной направленностью" в новом Лесной кодексе. Кроме того, отмечено, что "децентрализация путем разграничения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в области регулирования лесных отношений не принесла положительных результатов".
27 августа 2010 г. Д.А. Медведев подписал указ, в соответствии с которым Федеральное агентство лесного хозяйства было выведено из подчинения Минсельхоза РФ и подчинено напрямую Правительству РФ. "Президент указал на необходимость проведения тщательной инвентаризации всего законодательства о лесе, в том числе Лесного кодекса, и поручил обратить особое внимание на механизм управления лесным фондом, а также на численность работников лесного хозяйства".
Руководителем Федерального агентства лесного хозяйства был назначен В.Н. Масляков. Несколько часов спустя после своего назначения новый глава Рослесхоза Виктор Масляков сказал, что коренного пересмотра норм Кодекса ожидать не стоит - речь идет всего лишь о корректировках.
31 декабря 2010 г. вступил в силу Федеральный законN 442-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Наиболее значимые изменения связаны с вопросами регулирования отношений по охране лесов от пожаров. Также Закон предусматривает введение трех новых статей, посвященных вопросам проведения мероприятий по лесоустройству, новых положений, посвященных вопросам лесовосстановления и лесоразведения.
Устанавливается правовой режим использования городских лесов, которые предложено приравнять к лесопарковым зонам. В Законеустанавливается порядок контроля федерального центра за осуществлением субъектами РФ переданных им полномочий в области лесных отношений, а также изъятия в случае их ненадлежащего исполнения.
Это самый большой набор поправок, внесенный в действующий Лесной кодексРФ. Однако, по мнению экологов, вряд ли после вступления в силу новой редакции Лесного кодекса в российском лесном хозяйстве что-либо существенно изменится. Поправки не затрагивают концептуальную основу Кодекса - по сути они являются косметическими, уточняющими и слегка видоизменяющими его положения.
Незаконная рубка лесов и нелегальный оборот заготовленной древесины наносят значительный ущерб экономике, ухудшают имидж лесной промышленности России и зарубежных стран - потребителей российского круглого леса. Основные причины незаконных рубок - это устойчивый рост на древесину, низкий уровень дохода населения в лесных районах (лесные поселки, деревни), несовершенство законодательства (в том числе лесного), а также коррупция на местах и недостаток или отсутствие контролирующих органов. Наличие проблем в организации и осуществлении лесопользования в России связано с отсутствием действенного контроля и комплексной системы мониторинга.
24 июня 2011 г. в ФАУ ВПКЛХ (г. Пушкино) состоялось заседание Круглого стола "Опыт внедрения в России системы государственного учета древесины и систем отслеживания происхождения древесины лесопромышленных компаний". В ходе дискуссии участниками обсуждены проблемы организации систем учета древесины в России, намечены пути дальнейшего сотрудничества и ближайшие перспективы.
Решить проблему с незаконным оборотом древесины пытаются непосредственно на региональных уровнях. В Иркутской области в 2010 году приняты два Закона в сфере контроля за оборотом древесины - "О регистрации пунктов приема и отгрузки древесины в Иркутской области" и "Об административной ответственности за неисполнение закона о регистрации пунктов приема и отгрузки древесины".
По-другому с незаконными рубками борются в Алтайском крае. В частности, все действующие в Тальменском районе пилорамы теперь находятся под круглосуточным контролем сотрудников правоохранительных органов с целью выяснения обстоятельств и источников получения поступающей на распиловку древесины.
С 1 января 2011 г. количество лесных полномочий, переданных органам власти субъектов РФ, увеличилось - регионам был отдан государственный пожарный надзор в лесах. Одновременно был уменьшен объем бюджетных ассигнований на выполнение мероприятий по охране лесов от пожаров.
По итогам пожароопасного сезона 2011 г. на территории лесного фонда РФ (по информации Рослесхоза) в 2011 г. зарегистрировано 33 571 тыс. лесных пожаров, которыми пройдено 2,1 млн. га территорий лесного фонда. По данным ИКИ РАН, ИЛ СО РАН на основе спутниковых наблюдений по состоянию на 18 августа пожарами было пройдено 5,8 - 5,9 млн. га, более половины площадей этих пожаров приходилось на территории, покрытые лесом. По данным статистической отчетности, ущерб от лесных пожаров по состоянию на 1 октября 2011 г. оценивается в 85,5 млрд. руб. Анализ причин возникновения лесных пожаров в 2011 г. показал, что основными причинами явились нарушение правил пожарной безопасности и неосторожное обращение граждан с огнем в лесу (в 90% случаев), проведение неконтролируемых сельскохозяйственных палов, в 10% случаев - грозы и иные причины.
В 2011 году впервые регионам выделено 6,8 млрд. руб. субсидий на приобретение противопожарной техники и строительство лесных селекционно-семеноводческих центров. Также регионам планируется направить 18,8 млрд. рублей субвенций на лесовосстановление и обеспечение пожарной безопасности в лесах. Общий объем финансирования лесного хозяйства России в 2013 году (по информации "Российских лесных вестей") увеличится в 2 раза и составит почти 40 млрд. рублей. При этом объем регионального софинансирования по сравнению с 2012 г. вырастет с 3 до 6,5 млрд. руб.
Предварительные цифры были оглашены на оперативном совещании в Рослесхозе, где подводился итог соглашений на 2013 год, подписанных между Рослесхозом и субъектами РФ. Обязательным условием этих соглашений является софинансирование программ в сфере лесного хозяйства из региональных бюджетов.
3.3. Рекомендации по совершенствованию
Формируется и принимается на государственном уровне лесная политика Российской Федерации, отвечающая интересам государства, бизнеса и общества. Разрабатывается нормативно-правовая база, обеспечивающая реализацию стратегии развития лесного комплекса, гармонизированная с международным правом и лесным законодательством субъектов Российской Федерации, а также комплекс подзаконных актов, регламентирующих порядок использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.
Совершенствование организационной структуры управления лесами обеспечивается организацией специально уполномоченного органа государственного управления лесами на федеральном, региональном и муниципальном уровнях управления и наделением его всеми полномочиями, необходимыми для осуществления возложенных на него функций и реализации национальной лесной политики. Должностные лица специально уполномоченного органа государственного управления лесами наделяются полномочиями по государственному лесному контролю и надзору, обеспечиваются служебным оружием, формой и государственной защитой в соответствии с законодательством.
Предусматривается дальнейшее развитие полномочий государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в части передачи функций государственного пожарного надзора в лесах на уровень субъектов Российской Федерации.
На федеральном уровне осуществляется:
- выработка политики развития лесного комплекса;
- правовое регулирование в лесном комплексе;
- контроль за исполнением полномочий, переданных субъектам Российской Федерации;
- межрегиональное управление охраной лесов от пожаров;
- государственная инвентаризация лесов;
- обеспечение кадастрового учета лесных участков;
- мониторинг организации лесопользования, лесопожарный и лесопатологический мониторинг, мониторинг радиационной обстановки в лесах;
- организация лесного семеноводства;
- формирование лесного реестра на федеральном уровне;
- координация деятельности региональных управлений лесами в составе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- оптимизация лесной науки и лесного образования;
- выполнение международных обязательств Российской Федерации по лесам;
- организация межрегионального взаимодействия при возникновении чрезвычайных ситуаций в лесах.
Важным элементом государственного управления лесами является организация проведения лесоустройства. В настоящее время около 40% лесов имеют давность лесоустройства более 10 лет, а на площади более 3 млн. га лесов, находившихся ранее во владении сельскохозяйственных организаций, лесоустройство вообще не проводилось.
Общие выводы по главе
Устройство лесов, являющихся государственной (федеральной) собственностью, осуществляется по заказам органов государственной власти, под контролем государства и за счет средств бюджетной системы Российской Федерации. Данные лесоустройства прошлых лет регулярно актуализируются с учетом текущих изменений в лесах, выявляемых в процессе их мониторинга.
Объектом лесоустройства (таксация лесов и проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов) является лесничество как территориальная единица управления лесами и ведения государственного лесного реестра или лесной участок.
Материалы лесоустройства направлены на получение точной и объективной оценки эксплуатационных запасов насаждений при планировании к освоению лесных ресурсов в рамках реализации приоритетных инвестиционных проектов, при выставлении лесных участков на аукционы по продаже права на заключение договора аренды, при уточнении расчета ежегодно возможного размера отпуска древесины на арендованных лесных участках.
Вне зоны аренды первоочередному устройству подлежат лесные участки с высокой природной пожарной опасностью, неблагополучной лесопатологической ситуацией, интенсивным лесокультурным производством, требующие квалифицированных лесопроектных решений по назначению комплекса мероприятий по охране и защите лесов, воспроизводству лесов, в т.ч. уходу за лесами.
Лесоустройство должно проводиться государственными организациями.
В целях совершенствования государственного лесного контроля и надзора проводится укрепление его кадрового состава и материально-технической базы, расширение полномочий и обеспечение безопасности труда государственных лесных инспекторов.
Планируется осуществить комплекс мер по совершенствованию функциональной структуры управления лесами путем реализации замкнутого цикла управления, включающего анализ, планирование, контроль реализации лесных планов и их корректировку, осуществляемого на различных уровнях управления лесами (федеральном, региональном, местном), обеспечения оценки управления лесами в субъектах Российской Федерации на соответствие международно признанным принципам и критериям.
Лесные планы субъектов Российской Федерации должны увязываться со Стратегией развития лесного комплекса Российской Федерации и иными документами стратегического планирования федерального уровня.
В этих целях предусматривается создание центра по лесному планированию и прогнозированию.
Включение в лесное планирование принятых на международном уровне критериев и индикаторов обеспечит возможность оценки лесохозяйственной деятельности с учетом стандартов качества ведения лесного хозяйства, принятых в мировой практике.
В целях информационного обеспечения лесного планирования и управления лесами осуществляются разработка и создание в 2009 - 2012 гг. единой информационной системы, объединяющей данные периодической статистической и бюджетной отчетности, государственного лесного реестра, государственной инвентаризации лесов, лесоустройства, лесопожарного и лесопатологического мониторинга, мониторинга лесопользования. Расходы на создание данной системы намечается осуществить в пределах расходов федерального бюджета для Министерства сельского хозяйства, предусмотренных на эти цели.
Глава 4.