Защита конкуренции на рынке земли
Левинский Е.Н., Юридическая фирма «SALOMON PARTNERS»
В настоящей статье оборот земли рассматривается через призму антимонопольного законодательства. Именно в этой отрасли установлены гарантии невмешательства государственных и муниципальных органов в конкуренцию между участниками рынка. А случаи, когда такое негативное воздействие оказывается, должны пресекаться антимонопольным органом. Подробное исследование того, при каких обстоятельствах антимонопольный орган должен реагировать на обращения частных лиц, и стало предметом нашего внимания.
Концентрация земли и применение антимонопольного законодательства
Интерес к антимонопольному аспекту сделок с земельными участками вызван тем обстоятельством, что существующая концепция регулирования оборота земли определяет роль государства и местного самоуправления на этом рынке в качестве основных игроков. Так, если мы обратимся к п. 2 ст. 214 Гражданского кодекса РФ и п. 1 ст. 16 Земельного кодекса РФ, то обнаружим правило об отнесении всех земель к государственной собственности, за исключением тех, которые находятся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований. В этой связи положение государственных и муниципальных органов(1) в обороте земли является доминирующим. И действительно, по данным Федерального агентства кадастра объектов недвижимости на 1 января 2006 г. в государственной и муниципальной собственности находилось 1 580 362 700 га земли (что составляет 92,4- от числа всех земель).(2) Столь высокая концентрация земли в одних руках позволяет обнаружить признаки монополии. В то же время деятельность монополий традиционно(3) ограничивается антимонопольной политикой. Не стало исключением и отечественное законодательство. Основным актом в сфере российской антимонопольной политики является Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о конкуренции 2006 г.). После вступления его в силу утратили силу нормы ранее действующего антимонопольного законодательства, содержавшиеся в:
Законе РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-I «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (далее – Закон о конкуренции 1991 г.);(4) и
Федеральном законе от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг».
В отсутствие какой-либо сложившейся практики применения нового закона положения Закона 1991 г. сохраняют для нас определенный интерес, несмотря на потерю юридической силы. Исходя из этого в дальнейшем мы будем анализировать предписания Закона о конкуренции 2006 г. в сравнении с его предшественником.
Защита конкуренции от воздействия органов публичной власти (5)
Гарантии невмешательства государственных и муниципальных органов в конкуренцию между участниками рынка нашли отражение в одной из целей регулирования Закона о конкуренции 2006 г., которая декларируется как предупреждение и пресечение фактов недопущения, ограничения и устранения конкуренции:
федеральными органами исполнительной власти;
органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
органами местного самоуправления;
иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также
государственными внебюджетными фондами,
Центральным банком Российской Федерации.(6)
Поскольку полномочия по распоряжению земельными участками принадлежат органам исполнительной власти и местного самоуправления, то поставленная законодателем цель непосредственно касается защиты участников рынка земли от негативного вмешательства названных органов в конкурентную борьбу.
В Законе о конкуренции 1991 г. аналогичная статья говорила только об ограничении конкуренции, не затрагивая фактов ее недопущения и устранения.(7) В остальной части положения законов текстуально совпадают.(8)
Провозглашаемая конкурентным законодательством цель должна быть реализована путем ряда запретов, согласно которым не допускается:
принимать органам публичной власти акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции;(9)
наделять органы публичной власти полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции;(10)
совмещать функции органов публичной власти с функциями хозяйствующих субъектов;(11)
наделять хозяйствующие субъекты функциями и правами органов публичной власти;(12)
заключать соглашения между органами публичной власти или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществлять этим органам и организациям согласованные действия, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.(13)
Ранее аналогичные(14) запреты закреплялись в ст. 7 и 8 Закона о конкуренции 1991 г.