Поскольку мы ведем речь об антимонопольном регулировании в связи со сделками с землей, наиболее важным ограничением для нас выступает первый из запретов, который не допускает акты (действия и бездействия), которые оказывают негативное влияние на конкуренцию. В числе примеров таких актов, называемых Законом о конкуренции 2006 г., приводятся:
введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;
необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами;
установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;
дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;
установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.
Схожий перечень приводился и в п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции 1991 г. Наряду с Законом отдельные случаи административных ограничений приводились в ранее действовавшем(16) Порядке проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках,(17) в том числе особо отмечались препятствия, чинимые в отведении земельных участков.(18)
Говоря о запрете административных барьеров, необходимо обратить особое внимание на его историческую трансформацию. Первоначальная формулировка подверглась изменению в 2002 г. в связи с изложением Закона о конкуренции 1991 г. в новой редакции.(19)
Изначально запрет устанавливался в отношении таких административных ограничений, которые «ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан».(20)
Буквальное толкование цитируемой нормы приводило к тому, что к нарушениям антимонопольного законодательства следовало относить и такие акты и действия органов публичной власти, которые ущемляли (могли ущемлять) интересы хозяйствующих субъектов и граждан, но никоим образом не влияли на конкуренцию. Это позволило частным лицам обращаться с заявлениями в антимонопольный орган в связи с неправомерными (и незаконными) актами (действиями) органов публичной власти, которые не были связаны с ограничением конкуренции. Как правило, вопрос о полномочиях антимонопольного органа оценивать акты прочих органов публичной власти в судебных спорах не рассматривался.(21) Смеем предположить, что такое неоправданное расширение функций антимонопольного органа стало по меньшей мере одной из причин, по которой рассматриваемая статья была изложена в иной редакции.
Новая формулировка запрета стала применяться к актам и действиям, которые «могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов».(22) Таким образом, во главу стали ставиться нарушения, не только негативным образом затрагивающие интересы участников товарных рынков, но и ограничивающие (недопускающие или устраняющие) их конкуренцию. Но, как свидетельствует известная нам судебная арбитражная практика,(23) внесенные изменения не переломили сложившийся подход. Примечательно, что даже после вступления в силу новой редакции Закона о конкуренции 1991 г. Верховный Суд РФ, по всей видимости по ошибке, разрешал один из споров исходя из первоначальной редакции статьи.(24)
Сохранение тенденции защищать ущемленные интересы отдельных лиц мы связываем с тем, что Закон о конкуренции 1991 г. не давал ответа на вопрос, что понимается под ограничением конкуренции. Одновременно с этим антимонопольный орган исходил из слишком широкой трактовки понятия «ограничение конкуренции» и относил к нему любые акты и действия органов публичной власти, которые создавали дополнительные трудности или затраты для хозяйствующих субъектов. По сути, ограничение конкуренции заключалось в любом ущемлении интересов частных лиц. В отдельных случаях это мнение разделяется и судами.
Так, из постановления Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 10 ноября 2004 г. по делу № Ф04-8027/2004(6112-А45-23) следует, что суд кассационной инстанции согласился со следующей логикой антимонопольного органа. Мэрия г. Новосибирска неправомерно потребовала плату за согласование места размещения объекта и ущемила интересы двух хозяйствующих субъектов. Последствием неправомерных действий мэрии могло стать ограничение конкуренции на рынке бытовых услуг. Это объясняется тем, что оплата предварительного согласования, не предусмотренная нормами Земельного кодекса РФ, возлагает на пострадавших лиц дополнительные издержки в сравнении с их конкурентами, тем самым ставя последних в более выгодное положение.
Очередные изменения в содержание запрета были внесены в связи с принятием Закона о конкуренции 2006 г. В текущий момент стали пресекаться только те акты (действия и бездействия), которые приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.(25) Однако проблема, касающаяся расширительного толкования таких актов (действий и бездействий), сохраняется, так как Закон о конкуренции 2006 г. не дает дефиницию «ограничение конкуренции», а лишь указывает на признаки ограничения конкуренции.(26) При этом при ограничении конкуренции предполагается участие только хозяйствующих субъектов, тогда как возможность органов публичной власти в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке упускается из виду.
Принимая во внимание изложенные обстоятельства, наиболее важным вопросом, связанным с запретом административных ограничений, остается определение того, какие акты, действия и бездействия приводят к негативным последствиям для конкуренции, а какие не оказывают на нее никакого воздействия.
С этим вопросом сталкиваются и суды, которые рассматривают дела, касающиеся административных ограничений, в том числе в сфере оборота земли.