ЖИЛИЩНОЙ СФЕРОЙ ГОРОДА
Управление жилищной сферой относится к ведению субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а участие государства заключается в нормативном регулировании, координации, контроле и обеспечении прав и законных интересов субъектов управления, определении приоритетов в структурной политике, лицензировании, регистрации и пр.
Являясь объектом управления и регулирования, ЖКХ состоит из комплекса отраслей и видов деятельности, осуществляющих удовлетворение жизненно необходимых потребностей населения. Каждую его отрасль образуют предприятия, реализующие однородный вид продукции. Отрасли различаются технологией производства или видом деятельности, а для жилищно-коммунальных услуг характерна принадлежность к группе жизнеобеспечения. Особенностью объектов управления является незаменимость подотраслей, местный характер производства и потребления услуг, оказывающий непосредственное влияние на производственную структуру и организацию управления, а особенностью управления является координация пропорционального развития подотраслей, оказывающих услуги, и подотраслей, обеспечивающих их ремонт и содержание. Таким образом, специфика сферы ЖКХ заключается в его многоотраслевой структуре, требующей соответствующей организационно-правовой основы.
Проведенное исследование позволило сделать вывод, что под жилищно-коммунальным хозяйством следует понимать комплекс взаимосвязанных подотраслей, обеспечивающий содержание, эксплуатацию, ремонт жилищного фонда и инженерной инфраструктуры населенных пунктов, услуги которого имеют местный характер производства и потребления, отличаются незаменимостью, совпадением процесса производства и потребления и предоставляются промышленным предприятиям и населению.
Очевидно, что ЖКХ находится в состоянии реформирования. Вместе с тем рост правонарушений, выявленных Государственной жилищной инспекцией Российской Федерации, свидетельствует о том, что жилищный фонд остро нуждается в ремонте и все более ветшает, что говорит о быстро нарастающем кризисе в ЖКХ.
Современная стратегия реформы ЖКХ установлена в Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 гг., подпрограммах «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса в РФ» и «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры»[8;9]. Намеченные задачи по реформе ЖКХ требуют скоординированных и последовательных действий всех уровней власти по обязательному выполнению мероприятий, предусмотренных каждым этапом подпрограммы.
Суммируя вышеизложенное, можно сказать, что, проводя реформу ЖКХ, государство должно играть активную роль в социальной защите населения, модернизации коммунальной инфраструктуры, капитальном ремонте и строительстве жилищного фонда, улучшении качества коммунальных услуг, снижении их себестоимости.
Цели и задачи управления ЖКХ находят отражение в нормативных актах, федеральных целевых программах, Концепции реформы ЖКХ, а также в положениях об органах исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях.
Специфической особенностью программных документов, осуществляющих реформу ЖКХ, является то, что цели их деятельности не получили четкого и последовательного определения и закрепления. Поэтому процесс реформ идет крайне медленными темпами. В силу этого негативные явления не только не ликвидируются, но и продолжают нарастать. Это говорит о том, что цели Концепции реформы ЖКХ были сформулированы недостаточно четко и также не были достигнуты. Именно поэтому они нуждаются в дополнительном теоретическом обосновании. Своего развития в Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 гг. цели также не получили. Новым целям, указанным в этой программе, свойственны все ранее имевшиеся проблемы и недостатки.
Анализ положений о структурных подразделениях администраций субъектов Федерации, выполняющих функции ЖКХ, показал, что, так же как и на федеральном уровне, практически у всех субъектов Федерации в компетенционных актах отсутствуют цели, недостаточно полно и четко определены задачи и функции органов управления, наблюдается подмена этих терминов, имеют место значительные расхождения в формулировках как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
Также можно отметить, что действующие положения о региональных органах исполнительной власти содержат функции далеко не однозначные по масштабу и значимости работы. В связи с этим актуален поиск критериев, позволяющих разграничить элементы предмета деятельности, из которых складывается функция. Обычно эти критерии связаны с масштабом деятельности и ее значимостью для объекта. В научной литературе некоторые авторы считают критерием отличия одной функции от другой возможность формулирования понятной цели, имеющей хотя и подчиненное, но сравнительно самостоятельное значение для управленческого объекта.
В связи с проводящейся административной реформой отмечается, что проблема поиска организационно-правовых форм органов исполнительной власти субъектов Федерации не нашла пока адекватного разрешения ни в законодательстве (как федеральном, так и на уровне субъектов Федерации), ни в научной литературе. Поскольку система органов исполнительной власти субъектов Федерации должна формироваться в соответствии с общими принципами организации органов исполнительной власти, остается актуальной проблема обеспечения единообразного подхода к нормативному регулированию и деятельности региональных органов исполнительной власти.
Делается вывод о том, что в структуре и функциях органов управления жилищной сферой на региональном уровне необходима определенная общая система, отражающаяся в общих подходах к построению положений об органах исполнительной власти и четком разграничении их функций.
Исследование генезиса организационно-правовых форм органов государственного управления жилищной сферы позволяет сделать вывод, что объект управления прошел путь постепенного обособления, что позволило сформироваться отраслевой системе.
Система управления сферой ЖКХ, сложившаяся в 90-х гг. XX в., в корне отличалась от существовавшей ранее. Управление ЖКХ осуществлялось по принципу разделения управленческих и хозяйственных функций. Жилищный фонд находился в государственной, муниципальной и частной собственности. Управление ЖКХ стало осуществляться органами местного самоуправления. Предприятия сферы ЖКХ стали самостоятельными субъектами рынка. Обслуживание жилого фонда на низовом уровне осуществлялось жилищно-эксплуатационными управлениями, управлениями ЖКХ, жилищно-строительных кооперативов, муниципальными унитарными предприятиями, дирекциями единого заказчика и др. Лучшей организационно-правовой формой управляющих организаций признавалось муниципальное унитарное предприятие.
Первый этап реформы (1991-1996 гг.) коснулся только управления и приватизации жилищного фонда. Остались нерешенными проблемы обслуживания жилищного фонда, вопросы формирования рынка жилищно-коммунальных услуг, их оплаты.
Второй этап реформы ЖКХ (1997-2004 гг.) начался с принятием Концепции реформы ЖКХ, целью которой было создание конкуренции в ЖКХ, снижение затрат на услуги, повышение качества жилищно-коммунальных услуг, постепенное введение 100 %-й оплаты жилищно-коммунальных услуг населением. Для граждан, чей доход был ниже прожиточного минимума, предусматривалось получение субсидий, компенсирующих их расходы на оплату услуг ЖКХ. В связи с тем, что в результате приватизации доля частного жилищного фонда достигла 70 %, преобладающей формой управления многоквартирными домами становятся товарищества собственников жилья и управляющие компании.
Третий этап реформы начался после вступления в силу с 1 марта 2005 г. ЖК РФ, который унифицировал форму управления многоквартирными домами. Управление ЖКХ осуществляется на договорной основе между домовладельцем, управляющей компанией, подрядными организациями различных форм собственности, осуществляющими обслуживание жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры. Функцию государственного контроля за качеством жилищно-коммунальных услуг, использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его принадлежности исполняют органы жилищной инспекции субъекта Федерации. Одной из главных проблем, стоящих перед органами управления в настоящее время, является совершенствование договорных отношений между вышеуказанными субъектами отношений в сфере ЖКХ.
На федеральном уровне к органам исполнительной власти, осуществляющим управление ЖКХ, относятся Правительство РФ, Минрегион России, Росстрой и Ростехнадзор. Функции государственного контроля за деятельностью органов, занятых эксплуатацией, содержанием и ремонтом жилья и предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг, возложены на Государственную жилищную инспекцию Российской Федерации. Она состоит из Главной государственной жилищной инспекции и государственных жилищных инспекций субъектов Федерации.
Учитывая особую значимость стабильности функционирования ЖКХ как системы жизнеобеспечения, дальнейшего повышения качества коммунальных услуг, а также постоянный рост правонарушений в сфере ЖКХ, утверждается, что функции государственного контроля, осуществляемого в ЖКХ, требуют усиления их правовой регламентации и совершенствования юрисдикционной деятельности государственных органов.
На региональном уровне реализацию функций публичной власти в жилищной сфере осуществляет администрация субъекта Российской Федерации. Как орган исполнительной власти общей компетенции администрация обеспечивает организацию исполнения единой государственной жилищной политики, осуществление связи органов государственной власти с органами местного самоуправления, регулирование, информационно-правовое обеспечение, финансирование, контроль и надзор. Органами отраслевой компетенции в сфере ЖКХ являются ее структурные подразделения (департаменты, комитеты), находящиеся в подчинении заместителей главы администрации.
Формирование органов отраслевой компетенции администраций субъектов Российской Федерации происходило в два этапа. На первом этапе (1996-1998 гг.) все субъекты Российской Федерации использовали разнообразные организационно-правовые формы: министерство, главное управление, департамент, управление, комитет. Такой подход вряд ли можно назвать позитивным. Большое разнообразие организационно-правовых форм не давало возможности говорить о надлежащем уровне правовой регламентации. Это было одной из причин того, что перестройка органов управления ЖКХ оказалась недостаточно эффективной.
На втором этапе (2001-2005 гг.) правовые формы органов отраслевой компетенции субъектами Федерации были вновь изменены. В настоящее время преобладает правовая форма «департамент», но в отдельных случаях сохранились «комитет», «министерство».
Вместе с тем остается актуальной проблема выбора модели органа жилищной сферы отраслевой компетенции - самостоятельный орган управления или «орган в органе». В настоящее время единообразного решения на региональном уровне эта проблема тоже пока не нашла. В ряде субъектов Федерации отраслевое управление жилищной сферой осуществляет отдел в структуре комитета, главного управления, управления, департамента, что является аналогией управления ЖКХ на федеральном уровне. Практика показывает, что реформы ЖКХ проходят заметно успешнее в тех регионах, где в администрации субъектов Федерации работают самостоятельные департаменты (комитеты), координирующие политику управления в жилищной сфере[16,67].
Современная система региональных органов исполнительной власти в сфере ЖКХ общей и отраслевой компетенции отличается значительным разнообразием как в количестве, так и в формах составляющих их органов, что делает их классификацию весьма затрудни тельной. Их компетенционные акты не позволяют определить главное назначение органа управления.
Собственные полномочия местного самоуправления для решения вопросов местного значения в жилищной сфере устанавливаются Законом об организации местного самоуправления. Вместе с тем правовым закреплением полномочий местного самоуправления в жилищной сфере служат иные федеральные и региональные законы, отраслевые законодательные акты, в том числе и кодифицированного характера (ЖК РФ), уставы муниципальных образований.
Анализ текущего законодательства позволяет сделать вывод о том, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными и региональными законами, отраслевыми нормативными актами, уставами муниципальных образований, в реальной действительности значительно шире, чем это предусмотрено в ст. 17 Закона об организации местного самоуправления. В то же время перечень вопросов местного значения не может быть расширен путем принятия нормативных актов, возлагающих на органы местного самоуправления дополнительные полномочия в какой-либо сфере, поскольку это противоречит п. 1 ст. 18 данного закона[3].
Очевидно, что общий объем полномочий исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления должен обеспечивать их нормальное функционирование и поэтому нуждается в расширении. В целях обеспечения реального объема полномочий органов местного самоуправления необходима законодательная инициатива в решении проблемы расширения перечня вопросов местного значения и полномочий по собственной инициативе субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с соблюдением определенных условий.
К числу главных направлений деятельности относится принятие органами исполнительной власти нормативных актов, регулирующих публичные отношения в сфере управления. Их нормативные акты имеют те же признаки, которые присущи всем актам органов управления. Особенностью реализации актов управления ЖКХ субъектов Федерации является то, что нормативные акты адресуются непосредственно органам местного самоуправления. Среди форм государственного управления ЖКХ важное место занимают программы, с помощью которых осуществляется целевое управление в отрасли. Через федеральные целевые программы реализуются основные положения единой государственной политики, а государство непосредственно участвует в регулировании развития регионов. В развитие федеральных целевых программ субъекты Федерации разработали региональные программы реформы ЖКХ с учетом национальных, финансовых, географических, климатических и других особенностей территорий. Программы наметили цели и задачи реформы, пути снижения себестоимости и повышения качества услуг ЖКХ, определили основные источники финансирования жилищно-коммунальных услуг, усиление социальной политики в сфере ЖКХ, обеспечение государственного контроля за состоянием жилищного фонда, нормативно-правовое обеспечение реализации программ.
Формами государственного регулирования в решении социальных проблем и контроля за качеством предоставляемых жилищно-коммунальных услуг являются также лицензирование деятельности по эксплуатации инженерных систем городов и населенных пунктов, стандартизация качества услуг и их сертификация. Практика показывает, что лицензирование способствует повышению эффективности функционирования объектов ЖКХ. Применение стандартизации и сертификации услуг и персонала обеспечивает гарантии надежности подрядных организаций по эксплуатации инженерных систем, привлекаемых по конкурсу муниципальными образованиями.
Обратим внимание на то, что методы регулятивного воздействия на всех субъектов, осуществляющих деятельность в жилищной сфере, взаимосвязаны и образуют единый комплекс. Они нуждаются в постоянном совершенствовании содержания и способов применения, основанном на научном подходе. Так, рост нарушений правил в области жизнеобеспечения населения на региональном уровне требует усиления метода принуждения. В то же время права граждан на получение качественных жилищно-коммунальных услуг, улучшения условий проживания нуждаются в защите.
Сравнительный анализ законов субъектов Российской Федерации «Об административных правонарушениях» показывает, что правовое регулирование отношений в жилищной сфере, устанавливаемых этими законами, осуществляется с разной степенью полноты. Законы значительно отличаются друг от друга по объему правонарушений, имеют разную структуру. В целом обзор регионального законодательства позволяет заметить явно недостаточное количество статей, посвященных сфере ЖКХ, что влечет рост числа административных правонарушений.
В связи с тем что в отдельных законах Российской Федерации нормы об административной ответственности в жилищной сфере охватывают только часть подобных правонарушений, обосновывается необходимость включения в законы Российской Федерации «Об административных правонарушениях» дополнительных составов правонарушений. Приняв за основу позитивные положения сложившейся практики, следует предусмотреть административную ответственность органов местного самоуправления за самовольное повышение стоимости жилищно-коммунальных услуг, за необоснованное включение в тарифы на жилищно-коммунальные услуги различных непроизводственных расходов, за отсутствие программ ресурсосбережения, за несвоевременную подготовку к зимнему отопительному сезону, за отказ органов местного самоуправления от предоставления потребителям информации о полном составе затрат, заложенных в тарифы на коммунальные услуги и результатов независимой экспертизы фактических затрат на содержание, ремонт жилья и оказание коммунальных услуг, предусмотренной ранее законодательством; увеличить размер штрафа за вырубку деревьев в муниципальных образованиях и т.д.
Качество нормативно-правовой основы, ее полнота и степень соответствия особенностям регулируемого объекта обусловливает эффективность управления ЖКХ. Но практика показывает, что как на федеральном, так и на региональном уровнях отсутствуют последовательные и скоординированные меры по реализации новой модели экономических взаимоотношений, структурных изменений в ЖКХ на региональном уровне в свете административной реформы. Обращает на себя внимание отсутствие ряда необходимых норм в новом законодательстве, в том числе регулирующих порядок организации управления в жилищной сфере, обеспечивающих нормативно-правовое сопровождение реформы, механизм ее реализации.
В итоге реформа осуществляется с различными нарушениями в виде несоблюдения федеральных стандартов, превышения роста стоимости жилищно-коммунальных услуг, неустойчивого функционирования системы ЖКХ и т.д. В этой связи реформа ЖКХ нуждается в координации деятельности субъектов Российской Федерации по ее проведению и комплексном подходе к построению правовой базы, регулирующей отношения в сфере ЖКХ, а законодательное сопровождение реформ требует постоянной нормотворческой деятельности.
Таким образом, очевидно, что низкое качество правовой основы, регулирующей публично-правовые отношения в жилищной сфере, является одной из основных причин кризиса ЖКХ.