ВВЕДЕНИЕ
Проблемы эффективного развития муниципальной собственности и одной из ее важнейших составляющих - муниципальных предприятий являются предметом пристального исследования ученых во многих странах мира, независимо от господствующей политической системы или сложившейся системы государственного управления.
Повышение интереса отечественных ученых и практиков к вопросам определения эффективности (результативности) использования муниципальной собственности, муниципального имущества, муниципальных предприятий связано с рядом обстоятельств.
Во-первых, муниципальная собственность - это одна из относительно новых и малоизученных в отечественной экономической науке форм собственности, вновь возрождающаяся в современном российском обществе. В развитых странах мира муниципальная собственность давно существует как равноправная наряду с другими формами, широко используется местными органами власти для выполнения своих полномочий.
Во-вторых, происходящие на территории нашей страны процессы децентрализации власти, активного развития рыночных отношений и местного самоуправления, предопределяют активную позицию городских властей по обеспечению относительной экономической самостоятельности муниципального образования. В результате муниципальная собственность, муниципальные предприятия все больше выступают в роли реального инструмента, с помощью которого местная власть может обеспечить свою экономическую независимость, а, следовательно, возможность выполнения своей главной функции - создание нормальных условий жизнедеятельности населения.
В-третьих, проблемы оценки эффективности функционирования муниципальных предприятий наполняются новым содержанием, что связано не только со спецификой экономического и правового статуса муниципальных предприятий, призванных создавать приемлемые условия для жизнедеятельности населения муниципального образования, но и с усложнением самой категории эффективности, включающей социальные, экологические, культурные, этические и иные аспекты. В связи с возрождением муниципальной собственности в России наблюдается всплеск интереса к данной области научных знаний, что вызывает появление работ исследовательского характера, посвященных особенностям, проблемам муниципальной собственности и муниципальных предприятий, обоснованию их роли как экономической основы местного самоуправления (Е.Г. Анимица, A.M. Афанасьев, Р.В., Бабун, C.B. Вобленко, А.Г. Воронин, А.Г.Гладышев, В.А. Лапин, В.Н. Лексин, Э.Э. Маркварт, Н.В. Новикова, А.Н. Рябцев, М.А. Строшкова, А.Н. Швецов, А.Н. Широков, С.Н. Юркова и др.).
Цель курсовой работы - теоретическое обоснование и эмпирическое подтверждение методологического подхода к оценке экономической и социальной эффективности функционирования предприятий муниципальной формы собственности.
Указанная цель предопределяет выбор и необходимость решения следующих задач:
ü уточнить содержание понятий «эффективность муниципального предприятия», «экономическая эффективность муниципального предприятия», «социальная эффективность муниципального предприятия»;
ü выявить особенности экономико-правового статуса муниципальных унитарных предприятий, оказывающего влияние на все стороны их деятельности;
ü изучить и проанализировать тенденции функционирования муниципальных предприятий в структуре экономики города;
ü определить этапы городской политики по отношению к муниципальным предприятиям с учетом уровня их социально-экономической эффективности.
1.
МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРЕДПРИЯТИЯ
Особенности экономико-правового статуса муниципальных предприятий
В соответствии с темой курсовой работы возникает необходимость рассмотрения экономического и правового статуса муниципальных предприятий как объекта исследования.
Согласно Конституции Российской Федерации, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления» (№ 131-ФЭ от 06.10 2003 г.) в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Для реализации своих задач органы местного самоуправления имеют право создавать в соответствии с законом муниципальные предприятия и учреждения, определяя их цели, условия и порядок деятельности, решая вопросы их реорганизации и ликвидации (Ст. 51)1. В частности, еще в Законе РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (Ст. 5) отмечалось: «В Российской Федерации могут создаваться предприятия, находящиеся в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных организаций».
Остановимся подробнее на юридических и экономических трактовках понятия «муниципальное предприятие».
В широком понимании муниципальное предприятие - это предприятие, находящиеся в муниципальной собственности. В соответствии с ГК РФ муниципальные предприятия создаются исключительно в форме унитарных.
В более узком понимании муниципальное унитарное предприятие - это коммерческое предприятие, имущество которого находится в муниципальной собственности, т.е. в собственности муниципального образования, осуществляющего местное самоуправление на определенной территории.
Возникает необходимость определения муниципальной собственности, важнейшим элементом которой являются муниципальные предприятия.
Развернутая характеристика муниципальной собственности с позиции ее объектно-субъектного состава представлена в ст. 215 Гражданского кодекса РФ, где законодательно закреплено, что объект муниципальной собственности - это имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям и другим муниципальным образованиям. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение (ст. 294, 296 ГК РФ). Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
В новом законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЭ от 06.10.2003 г.) четко очерчен состав муниципальной собственности: в составе собственности муниципальных образований может находится: имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения; имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений (Ст. 50).
Подводя итог вышеизложенному отметим, что муниципальные унитарные предприятия - это предприятия особого экономического и правового статуса, соединяющие в себе три обязательные характеристики: унитарность, коммерческий характер осуществляемой деятельности, функционирование с целью решения вопросов местного значения на базе муниципальной (общественной) собственности. Их особенности вызваны следующими положениями, закрепленными законодательно:
1) муниципальные предприятия - это унитарные предприятия (ст. 113 ГК РФ, ст. 2 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» № 161-ФЗ от 14.11.2002 г.);
2) муниципальные предприятия - это коммерческие предприятия (ст. 113 ПС РФ, ст. 2 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» № 161-ФЗ от 14.11.2002 г.);
) муниципальные предприятия - это предприятия, созданные органами местного самоуправления для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, общественные предприятия, созданные на базе муниципальной собственности (ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» № 131-ФЭ от 06.10.2003 г.).
Названные особенности формируют специфику и внутренние противоречия данной организационно-правовой формы предприятий: с одной стороны, муниципальные предприятия - определены как коммерческие организации, цель которых получение прибыли, с другой стороны - они являются унитарными, деятельность которых существенно ограничивается собственником закрепляемого за ними имущества, в то же время муниципальные предприятия - это структура, созданная на базе муниципальной собственности, основное предназначение которой - решать задачи местного самоуправления, выполнять общественно-полезные функции.
Рассмотрим более подробно выделенные особенности муниципальных предприятий.
1) Муниципальные предприятия - это, прежде всего, унитарные предприятия.
Унитарное предприятие - это коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. Сфера создания унитарного предприятия ограничена. В данной форме могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Принцип унитарности, заложенный в основу создания муниципальных предприятий, означает наличие единственного учредителя и неделимость уставного фонда.
Законодательство России очерчивает круг прав, обязанностей, особенностей унитарного предприятия и его собственника. В частности:
а) право собственности на имущество унитарного предприятия. Имущество унитарного предприятия находится в собственности РФ (федеральная собственность), субъекта РФ (региональная собственность) или муниципального образования. Учредителями унитарного предприятия вправе выступать только РФ, субъект РФ или муниципальное образование. Запрещено создание унитарных предприятий на основе объединения имущества, относящегося к собственности РФ, субъектов РФ и (или) муниципальных образований;
б) круг ответственности унитарного предприятия. Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Унитарное предприятие не несет ответственности по обязательствам собственника. Вместе с тем собственник-учредитель не отвечает по долгам унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, однако несет дополнительную ответственность по долгам казенного предприятия;
в) ограничение сферы деятельности унитарных предприятий. Все сделки, совершаемые унитарными предприятиями должны соответствовать предметам и целям их деятельности, указанным в уставе. Решение собственника о создании унитарного предприятия должно определять цели и предмет деятельности предприятия, состав и стоимость закрепленного за ним имущества;
г) участие унитарных предприятий в других организационно-правовых структурах. Унитарные предприятия могут быть участниками (членами) как коммерческих, так и некоммерческих организаций, в которых в соответствии с законом допускается участие юридических лиц, но при этом должны учитываться законодательно установленные ограничения на распоряжение имуществом. В случае, когда унитарные предприятия вправе распоряжаться имуществом только с согласия собственника, решение об его участии в работе коммерческой или некоммерческой организации может быть принято только с согласия собственника;
д) порядок формирования имущества унитарного предприятия. Имущество унитарного предприятия формируется за счет трех основных источников:
· имущества, закрепленного за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником этого имущества;
· доходов унитарного предприятия от его деятельности;
· иных не противоречащих законодательству источников;
е) формы принадлежности имущества унитарным предприятиям. Имущество принадлежит унитарным предприятиям либо на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления;
ж) определенный размер уставного капитала. Форма унитарного предприятия предполагает наличие у такой коммерческой организации определенного уставного капитала, размер которого не может быть менее минимума, определенного законом, и отражается в его уставе, являющемся единственным учредительным документом такого юридического лица. Уставным фондом муниципального предприятия определяется минимальный размер его имущества, гарантирующего интересы кредиторов такого предприятия. Размер уставного фонда муниципального предприятия должен составлять не менее чем одну тысячу минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом на дату государственной регистрации муниципального предприятия.
) Муниципальные предприятия - это коммерческие предприятия.
Основная цель коммерческой организации - извлечение прибыли и ее распределение между участниками (Ст. 50 ГК РФ). Целью некоммерческой организации, как правило, является решение социальных задач. В зависимости от функций унитарных государственных и муниципальных предприятий, наряду с основной целью в их уставе могут быть предусмотрены общественно-полезные цели, т.е. направленность на удовлетворение потребностей граждан, соблюдение государственных и общественных интересов (ст. 50 ГК РФ). Гражданский кодекс дает замкнутый перечень организационно- правовых форм коммерческих организаций, занимающихся предпринимательской деятельностью, среди которых присутствуют государственные и муниципальные унитарные предприятия.
Будучи одновременно коммерческими организациями и профессиональными участниками имущественного оборота, муниципальные унитарные предприятия не должны ставить своих контрагентов в тяжелое положение. Поэтому унитарные предприятия отнесены ГК РФ к категории коммерческих организаций. Это необходимо для защиты прав и интересов их кредиторов, поскольку унитарные предприятия допускаются к участию в гражданском обороте. По отношению к ним сохраняется общее правило - коммерческая организация несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ей имуществом.
По своим обязательствам перед третьими лицами (контрагентами) унитарное предприятие отвечает всем принадлежащим ему имуществом (п.5 ст. 113 ГК РФ). Это требование может при соответствующих условиях повлечь и банкротство такой коммерческой организации. Сказанное особенно актуально, если учитывать ограниченность правомочий казенных предприятий и корреспондирующие ей широкие возможности учредителя-собственника по распоряжению их имуществом, включая его изъятие и перераспределение. Этим вызвано установление дополнительной ответственности их учредителя-собственника по долгам таких предприятий. В имущественном отношении их положение отчасти сходно с положение государственного (госбюджетного) учреждения, хотя последнее финансируется собственником по смете, а казенное предприятие имеет самостоятельный баланс, само получает известные доходы от результатов своей деятельности.
Таким образом, банкротство казенного предприятия исключается (п. 1 ст.65 ПС РФ), ибо по его обязательствам возможна субсидиарная ответственность государства. Перечисленные правила не исключают общих норм ГК РФ о юридических лицах, в частности п. 3 ст. 56 ГК (п. 8 ст. 114 ГК), в соответствии с которыми при банкротстве, вызванном исполнением обязательных указаний собственника-учредителя, последний может быть привлечен к субсидиарной ответственности по долгам созданного им юридического лица, включая и унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения.
) Муниципальные предприятия - общественные предприятия, созданные на базе муниципальной собственности.
Особенности экономико-правового статуса муниципальных предприятий связаны с общественным (публичным) характером этого вида собственности. Подробнее остановимся на характеристиках общественных предприятий.
По типу собственности предприятия могут быть сгруппированы на частные предприятия и общественные. Если владельцем предприятия является частное лицо или группа совладельцев, то говорят о частном предприятии. Во всех других случаях, когда владельцем предприятий является полностью или преимущественно общество (федерация, региона, муниципалитет), говорят об общественном предприятии.
Дифференциация предприятий по типу владельца приводит к следующим различиям в целевой системе. В то время как частное предприятие преследует, прежде всего, коммерческие цели: повышение прибыли, рост товарооборота, достижение определенного уровня рентабельности, расширение рыночной доли и т.д., то общественное предприятие ориентируется на общественные цели: благосостояние общества в целом и всех его членов, покрытие издержек, минимизация потерь (минимизация субсидий).
Общественные предприятия выбирают своей целью и задачей удовлетворение спроса частных предприятий, работающих на собственные нужды, и предлагают свою продукцию, услуги (образование, здравоохранение, правовое обеспечение, общественный порядок, общественная стабильность, забота о престарелых, страхование и другое) обществу для удовлетворения коллективного спроса.
В зависимости от характера осуществляемой деятельности общественные предприятия подразделяются на предприятия, производящие материальные блага и предприятия сферы услуг (см Рисунок 1). На уровне муниципального образования большинство общественных предприятий - муниципальной формы собственности.
Рисунок 1- Классификация общественных предприятий, обслуживающих коллективные потребности
Поскольку имущественные комплексы муниципальных предприятий принадлежат всему населению муниципального образования, постольку деятельность муниципальных предприятий должна быть направлена на удовлетворение интересов населения, т.е. эти предприятия должны производить социально-значимые товары, оказывать соответствующие услуги и приносить прибыль от любого разрешенного вида деятельности для последующего перераспределения ее в интересах населения.
В связи с тем, что муниципальные предприятия создаются для удовлетворения различных экономических, социальных и бытовых потребностей населения муниципального образования на базе муниципальной собственности, они могут осуществлять деятельность в следующих сферах: транспортное обслуживание, содержание и использование жилищного фонда, городское коммунальное хозяйство, строительство, торговля и общественное питание, бытовое обслуживание населения, культура и др.
Муниципальные предприятия являются, с одной стороны, самостоятельными хозяйствующими субъектами, обладающие в целом хозяйственной и организационной самостоятельностью, предоставленной им гражданским законодательством, но с другой стороны - они общественные предприятия, финансируемые полностью или частично из муниципального бюджета, следовательно, их самостоятельность не может быть безграничной. По оценкам экономистов финансирование муниципальных предприятий и учреждений составляет около 70 % всех бюджетных расходов. Следовательно, ограниченная самостоятельность муниципальных предприятий вызвана следующими причинами:
а) социальная значимость услуг, для оказания которых должны создаваться муниципальные предприятия;
б) финансирование (полное или частичное, в виде дотаций, льгот и др.) таких предприятий за счет средств муниципальных бюджетов;
в) монопольное положение большинства муниципальных предприятий (местные монополии);
г) использование муниципальными предприятиями имущества, являющегося собственностью муниципальных образований;
д) субсидиарная ответственность муниципальных образований по долгам муниципальных предприятий в случаях, предусмотренных законодательством и учредительными документами.
е) соответствия деятельности предприятия его уставным задачам; правильности расходования средств, предоставляемых предприятию из местного бюджета в той или иной форме;
ж) законности и экономической целесообразности сделок с имуществом, являющимся собственностью муниципалитета.
Однако такой контроль должен сочетаться с невмешательством муниципальных органов в оперативную хозяйственную деятельность, которая относится к исключительной компетенции самого предприятия или учреждения. Контроль муниципальных организаций должен преследовать цель проверки эффективности расходования бюджетных средств и определения эффективности деятельности муниципальных предприятий. Вопрос о наиболее оптимальной форме контроля за деятельностью муниципальных предприятий и учреждений на данный момент остается дискуссионным.
В заключение параграфа сравним две формы закрепления имущества за муниципальными предприятиями. Как было отмечено выше, в Российской Федерации имущество за муниципальными предприятиями закрепляется либо на праве хозяйственного ведения, либо на праве оперативного управления. Право оперативного управления по объему правомочий значительно уступает праву собственности и праву оперативного управления. Ниже приведена их сравнительная оценка с учетом новых изменений в федеральном законодательстве.
муниципальный статус оценка эффективность
Таблица 1 - Сравнительная характеристика права хозяйственного ведения и права оперативного управления
| ХАРАКТЕРИСТИКИ | ПРАВО ХОЗЯЙСТВЕННОГО ВЕДЕНИЯ | ПРАВО ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ | ||||||
| 1. Субъект права | 1. федеральное государственное предприятие 2. государственное предприятие субъекта РФ 3. муниципальное предприятие | 1. федеральное казенное предприятие 2. казенное предприятие субъекта РФ 3. муниципальное казенное предприятие | ||||||
| 2. Предприятия учреждаются в случаях | 1. необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации; 2. необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства; 3. необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность РФ; 4. необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или с ограниченной оборотоспособностью; 5. необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий; 6. необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности РФ; | 1. необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации; 2. необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач; 3. необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность РФ; 4. необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или с ограниченной оборотоспособностью; 5. необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий. 6. если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования; | ||||||
| 7. необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств. | ||||||||
| 3.Использование прибыли собственником | Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества. Предприятия ежегодно перечисляют часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в порядке, в размерах, в сроки, установленные собственником. | Порядок распределения доходов определяется собственником | ||||||
| 4.Распоряжение имуществом | принадлежащим на ПХВ, самостоятельно в рамках уставной деятельности. Не вправе его продавать, сдавать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал или иным способом распоряжаться без согласия собственника. | Только с согласия собственника. Уставом могут быть предусмотрены сделки, которые можно осуществлять без согласия собственника. Деятельность осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утвержденной собственником. | ||||||
| 5. Права собственника | 1. принимает решение о создании унитарного предприятия; 2. определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия, дает согласие на участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций; 3. определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия; 4. утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изменения, в том числе утверждает устав унитарного предприятия в новой редакции; 5. принимает решение о реорганизации или ликвидации унитарного предприятия в порядке, установленном законодательством; 6. формирует уставный фонд государственного или муниципального предприятия; | Те же, что и право хозяйственного ведения, но дополнительно существуют следующие права: 15) изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество; 16) доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; 17) утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия. | ||||||
| 7. утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты унитарного предприятия; 8. дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом унитарного предприятия, на совершение иных сделок; 9. осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества; 10. утверждает показатели экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контролирует их выполнение; 11. дает согласие на создание филиалов и открытие представительств унитарного предприятия; 12. дает согласие в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, на совершение крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок; 13. принимает решения о проведении аудиторских проверок, утверждает аудитора и определяет размер оплаты его услуг; | ||||||||
Подводя итог вышеизложенному можно сделать вывод о специфике предприятий муниципальной формы собственности, их особой роли для развития городской экономики, что предопределяет необходимость специального правового регулирования, призванного служить реализации возложенных на них функций, а потому выходящего за пределы стандартных норм коммерческого права. В то же время основные направления политики по отношению к муниципальным предприятиям, рекомендации по совершенствованию нормативной базы должны напрямую быть связаны с решением задач перспективного развития городской экономики в целом.