Законодатель определяет полномочия местного самоуправления. Не нуждаются в нормативном регулировании процедуры, связанные с участием самоуправления в предпринимательском обороте, в силу объективной невозможности их унификации.
К сожалению, действующее законодательство и регламенты местных органов предписания процессуального характера содержат в недостаточных объемах. Они касаются созыва первой и последующих сессий представительного органа, порядка внесения вопросов на рассмотрение, их обсуждения, принятия решений и т.п.
Ведущая роль в структурах местного самоуправления принадлежит коллегиальным органам (Совету, президиуму, комиссиям). Поэтому первостепенное значение приобретают правила, обеспечивающие свободное волеобразование этих органов, с учетом того, что их члены обладают формальным равноправием, поскольку в большинстве своем приобрели полномочия в результате избрания гражданами. Даже руководитель коллегиального органа не обладает статусом вышестоящего должностного лица по отношению к депутату, хотя он и осуществляет действия управленческого характера - например, предоставляет или лишает слова, объявляет о начале голосования. Но эти акты не являются решениями Совета или его органов, они лишь предваряют принятие нормативных актов, вследствие чего не могут быть оспорены или обжалованы за пределами данного органа. Но если председательствующий своими действиями препятствует осуществлению депутатских полномочий, то может привлекаться к ответственности за нарушение Закона о статусе депутата местного Совета [5].
Основной организационной формой деятельности местных органов (представительных и исполнительных) является заседание (сессия), а основной нормативной формой работы - решение, причем решения принимаются исключительно во время заседаний. Это вытекает из принципа коллективности принятия решения, для чего в письменной форме в обязательном порядке приглашаются все депутаты. Для принятия решения требуется кворум (две трети или простое большинство депутатов).
Заседание Совета проводится открыто, за исключением случаев, когда принимается решение о проведении закрытого заседания. Из залов заседаний могут вестись трансляции по радио и телевидению, обеспечивается свободный доступ представителей средств информации. Без достаточных оснований заседания не могут объявляться закрытыми. О каждом заседании должен вестись протокол (стенограмма). Нарушение требований процедуры может привести к незаконности решения с последующим признанием недействительным иди к отмене в порядке надзора.
Местные органы в регламентах регулируют процедурные вопросы более детально: устанавливают формы обращений депутатов за предоставлением слова, время выступлений, требования к проектам решений, последовательность обсуждения и голосования, предоставление времени для выступлений публики, применение звуко- и видеозаписи и т.д.
По общему правилу, депутаты созываются на сессию председателем Совета по необходимости, но на практике это происходит один раз в квартал. Письменные приглашения с приложением проекта повестки дня посылаются всем депутатам. В большинстве европейских государств каждый депутат имеет заместителя, и, при невозможности прибыть на заседание основного депутата, приглашается его заместитель. Председатель обязан в течение недели созвать сессию Совета, если этого потребует одна треть общей численности депутатов, для принятия конкретных решений [6,c.100].
Депутат должен получить приглашение на заседание своевременно, т.е. предварительно, чтобы подготовиться к работе и решить организационные вопросы по месту жительства и основной профессиональной деятельности. Для этого требуется, по меньшей мере, пять дней, а в безотлагательных случаях -24 часа. Приглашение вручается лично депутату, в крайнем случае, взрослому члену семьи или ответственному сотруднику по месту работы.
Соблюдение порядка созыва представительного органа - необходимое условие законности его решений. Не может рассматриваться в качестве полномочного органа собрание депутатов, если оно созвано не председателем (а в случае его отсутствия - заместителем), принятые им решения будут ничтожными; если не всем действующим депутатам вручены приглашения или собрание состоялось не в здании Совета.
На заседания могут приглашаться сотрудники аппарата Совета и исполкома, эксперты. За исключением закрытых заседаний, обо всех иных мероприятиях информируется предварительно население административно-территориальной единицы.
Проект повестки дня составляется руководством Совета, она окончательно утверждается депутатами с учетом их предложений. Если вопрос не включен в повестку сессии, то по нему не может приниматься решение, это распространяется также на пункт «общее». В рамках «общего» не могут планироваться нормативные последствия.
Согласно законодательству сессии Совета и заседания его органов являются открытыми, однако Совету предоставляется возможность принять решения о проведении закрытых мероприятий (основанием для этого может быть служебная тайна, налоговые секреты, коммерческая тайна и т.п.).
Открытость заседаний гарантирует:
- свободный доступ граждан в места их проведения,
- получение объективной информации,
- использование звуко- и видеозаписывающей аппаратуры, если это не создаст препятствий для работы депутатов [6,c.101].
Конфиденциальность закрытых заседаний может распространяться и на принятые в их ходе решения. Присутствовавшие в зале не вправе разглашать приобретенные сведения, в ином случае это могло бы рассматриваться в качестве дисциплинарного проступка. Однако депутат не может быть лишен права участвовать в последующих заседаниях из-за разглашения ставшей ему известной конфиденциальной информации, поскольку конституционные представительские полномочия являются более весомыми по сравнению с интересами, представляющими служебную или коммерческую тайну.
Во многих государствах законодательство предусматривает возможность исключения из процесса выработки и принятия решений тех депутатов, которые лично заинтересованы в исходе дела. Депутаты обязаны о своей заинтересованности объявлять самостоятельно, в ином случае вопрос решает Совет. Участие заинтересованного депутата может служить причиной (основанием) для отмены решения.
Действующее законодательство в общей форме закрепляет право депутатов на получение информации о работе Совета, исполкома и других организаций в пределах территории самоуправления.
Особым статусом обладают запросы депутатов, заявляемые на сессиях, которые включаются в повестку дня сессии. Каждый депутат вправе в пределах полномочий Совета обратиться с запросом к председателю Совета, к членам исполкома и другим должностным лицам. По ответу на запрос могут состояться дебаты. Рабочим языком при всех обсуждениях и информированиях должен являться государственный язык.
Проекты решений могут исходить от депутатов или иных субъектов, обладающих правом их представления. В обязательном порядке каждая инициатива получает заключение соответствующих депутатских комиссий, о которых докладывают, как правило, руководители. Каждый из депутатов вправе высказаться в прениях [3].
Председательствующий обязан ставить на голосование все без исключения предложения. В первую очередь определяется порядок обсуждения, выясняются возражения и обоснования инициаторов проекта.
В обсуждении и голосовании принимают участие исключительно депутаты Совета. Депутат голосует лично, передача голоса не допускается (в марте 1999 г. в Государственной думе России разгорелся скандал в связи с тем, что в протоколах учитывался голос депутата, которого более двух лет не было в живых). Голосование может состояться только в рамках заседания, продолжительные голосования вне заседания не являются выражением воли Совета и не могут рассматриваться как его решение (именно таким неконституционным способом в 1994г. была путем многодневного голосования именными бюллетенями навязана Беларуси очередная Конституция).
Голосование проводится открыто. В случаях, предусмотренных законом (при выборах должностных лиц), или по требованию определенного числа депутатов могут проводиться тайные голосования. Открытые голосования производятся поднятием руки или поименно. Тайное голосование надежнее всего производить посредством письменных бюллетеней.
Если обнаруживается противозаконность или нецелесообразность решения, то председатель обязан принять меры к его пересмотру на сессии Совета. Данные процедуры целесообразно также применять в работе комиссий и других органов Совета.
Комиссии Совета
Качественное решение вопросов местного самоуправления невозможно обеспечить исключительно на сессиях Советов. Для их предварительного рассмотрения и подготовки, организации контроля за выполнением решений Советов и вышестоящих государственных органов на сессиях Советов из числа депутатов избираются постоянные и иные комиссии Советов. Для работы в комиссиях могут привлекаться консультанты и эксперты с правом совещательного голоса (ст. 22 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»). Закон предусматривает обязательное избрание лишь мандатной комиссии. В остальном Советы самостоятельно определяют перечень комиссий, численность их членов и функции.
В настоящее время образуются:
- комиссии по экономическому развитию, финансам и бюджету;
- по потребительскому рынку и защите прав потребителей;
- по здравоохранению и социальному обеспечению;
- по контролю за использованием и управлением коммунальной собственностью;
- по гласности и правопорядку и т.п. [3]
Комиссии не являются самостоятельными органами власти, принимаемые решения носят рекомендательный характер, что снижает результаты их контрольной деятельности. Депутаты могут создавать депутатские группы.
Законодательство большинства стран предусматривает должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления.
Глава избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, в порядке, установленном законом, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава.
Глава может быть наделен правом председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. В своей работе подотчетен как непосредственно населению, так и представительному органу. В Республике Беларусь Советы возглавляют их председатели, избираемые из числа депутатов на сессиях. Причем за исключением председателей областных (Минского) городского Советов, кандидатуры на эти должности вносятся председателями соответствующих вышестоящих Советов. В настоящее время полномочия председателя Совета исчерпываются представительством во взаимоотношениях с иными структурами, а также организацией работы Совета и его органов.
Предусматривается и должность заместителя председателя Совета, который избирается Советом изчисла депутатов по представлению председателя Совета. Он замещает председателя Совета в случаях его отсутствия или невозможности исполнения им своих обязанностей. Согласно ст. 18 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» Совет самостоятельно образует свои органы, определяет их структуру и полномочия, устанавливает расходы на их содержание в рамках законодательства [3].
Следует исходить из того, что Совет имеет свой круг задач, за выполнение которых он несет полную ответственность. Поэтому он должен иметь возможность позаботиться о создании структур «бюрократичного вспомогательного аппарата» для обеспечения своего функционирования (на Западе это магистраты). Советы должны утверждать положения об этих служебных подразделениях.
Важным резервом улучшения управленческой работы является освоение современных методов менеджмента, который обеспечивает ограничение перечня задач публичной власти (за счет их приватизации), экономию средств при решении вопросов местной жизни, выполнение наиболее острых запросов граждан и т.п. Изучение опыта Польши, Швеции и других стран показывает, какое значение приобрели средства электронного обмена и обработки данных, благодаря которым эффективность работы возрастает, а затраты снижаются в десятки раз.
Список использованных источников:
1. Конституция Республики Беларусь 1994г. с изменениями и дополнениями, внесенными на народных референдумах 1996 и 2004гг. – Минск: Амалфея, 2007.
2. Избирательный кодекс Республики Беларусь от 11 февраля 2000г. № 370-З с изменениями и дополнениями в Законе Республики Беларусь от 6 октября 2006г. № 166-З. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2006г., № 166, 2/1263.
3. О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь: Закон Республики Беларусь от 20 февраля 1991 г. № 617-XII с изменениями и дополнениями в Законе Республики Беларусь от 5 января 2008 г. № 317-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2008 г., № 14, 2/1414.
4. О статусе депутата местного Совета депутатов: Закон Республики Беларусь от 27 марта 1992 г. № 1547-XІІ с изменениями и дополнениями в Законе Республики Беларусь от 30 декабря 2006 г. № 198-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2007 г., № 4, 2/1292.
5. О повышении роли органов местного управления и самоуправления в решении вопросов жизнеобеспечения населения: Указ Президента Республики Беларусь от 12 января 2007 г. № 21. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2007 г., № 5, 2/1288.
6. Василевич, Г.А. Конституция Республики Беларусь. Научно-практический комментарий. – Минск: Дикта, 2001.
7. Василевич, Г.А. Конституционное право Республики Беларусь. Учебник. – Минск: Амалфея, 2005.
8. Изотко, В.Г. Конституционное право. Учебное пособие. – Минск: Дикта, 2005.
9. Сидорчук, В.К, Организация местного самоуправления. – Минск: Амалфея, 2002.