В XVI в. в Московском государстве в рамках сословной модели управления складывается единая система центральных и местных правительственных учреждений, получивших название "приказы". Основой их послужили возникшие в удельный период дворцовые ведомства, представлявшие собой единоличные и временные правительственные поручения. Каждое из этих ведомств управлялось "боярином введенным", которому князь поручал ("приказывал") определенную часть своего дворцового хозяйства. Со временем единоличные поручения превратились в сложные и постоянные присутственные места, получившие названия "избы" или "приказы". Построенные но функционально-отраслевому принципу, новые органы исполнительной власти явились первой в истории России бюрократической системой управления, на протяжении двух веков обеспечивавшей функционирование огромного государства (рис).
Рис.. Система государственных органов власти и управления в XVI в.
Выросшие из прежней системы дворцово-вотчинного управления в процессе се перестройки в единую централизованную государственную систему московские приказы опирались на относительно развитый к моменту их образования дъяческий аппарат управления. Перестройка центрального управления началась с дворцовых ведомств. Их число скоро достигло до 90. Они были разной величины и разных функций. Возникшее с созданием приказов обширное делопроизводство требовало определенных канцелярских навыков и опыта. Поскольку руководители приказов часто не имели такого опыта, им в помощники назначались дьяки. Выходцы из низших сословий русского общества, поповичей и даже холопов, выполнявшие в условиях удельной Руси канцелярские функции при боярах-управленцах, княжеские дьяки по мере развития государственной администрации стали играть самостоятельную роль, и их влияние на государственные дела постоянно возрастало. К середине XVI в. они уже составляли незнакомый для Древней Руси слой профессиональных чиновников, представители которого начинали оказывать влияние и на большую политику. Дьякам в приказах подчинялись подьячие служители из дворян и детей приказных людей. Крупные приказы, как правило, подразделялись на столы, а столы - на повытья.
Процесс превращения приказов из личных поручений в учреждения был в основном завершен к концу XV в., подтверждением чему может служить Судебник 1497 г., предписывавший "судить боярам и окольничим, а на суде у них быть дьяком". По свидетельству источников, приказы возникали по мере того как усложнялись административные задачи, развивалось письменное делопроизводство, когда дворцовые ведомства стали нуждаться в создании особых канцелярий. Так, ведомство удельного дворецкого постепенно превратилось в приказ Большого дворца, ведомство боярина-конюшего - в Конюшенный приказ и т.д. Вместе с тем новые потребности государственной жизни, увеличивавшиеся масштабы внешних отношений также вели к появлению все новых и новых приказов. К концу XVI в. приказная система Московского государства была представлена не менее чем тридцатью особыми учреждениями.
Из возникших во второй половине XVI в. приказов наиболее важными были Посольский, Разрядный и Поместный приказы. Их сферой деятельности были вопросы внешней политики, строительства и комплектования вооруженных пи. обороны государства, наделения служилого дворянства земельной собственностью. Особое положение занимал Челобитный приказ, являвшийся своеобразным контрольным органом в государстве, контролирующим деятельность нарождающейся бюрократии (он занимался приемом и разбором челобитных от дворян и детей боярских). Кроме того, был целый ряд других приказов, ведавших управлением различными группами служилых людей: Стрелецкий приказ (заведовал стрельцами, а также выполнял полицейские функции в Москве и некоторых других городах), Пушкарский приказ (управлял артиллерийскими и инженерными делами), Оружейная палата (заведовала изготовлением и хранением огнестрельного оружия). Особую группу приказов составляли дворцовые приказы, управлявшие различными отраслями княжеского, а затем царского хозяйства: к ним относились выросший из Казны Казенный приказ, Приказ Большого Дворца и примыкавшие к ним Конюшенный, Ловчий, Сокольничий и Постельничий приказы. Тогда же, в середине XVI в., появляются первые финансовые приказы: в частности, был учрежден специальный
Приказ большого прихода, ведавший сбором общегосударственных налогов.
Приказы подчинялись только царю и Боярской думе и несли перед ними ответственность. Все приказы считались равными, действовали от имени государя и сносились между собой так называемыми "памятями" (исключение составлял Разрядный приказ, считавшийся по своему особому положению при Боярской думе старше других приказов и посылавший им указы). Во главе приказов стояло так называемое Присутствие (руководство приказами было коллегиальным), все члены которого именовались судьями и назначались самим царем. Во главе руководства приказов, как правило, стояли думные дьяки, в подчинении у которых находились подьячие, ведавшие делопроизводством.
В XVI в. административная деятельность приказов не была отделена от судебной, напротив, каждый приказ был одновременно и судебным ведомством в рамках своих полномочий и предметов ведения. Для этой цели при каждом приказе выделялись особые чиновники (дети боярские, недельщики. денщики и другие низшие служащие), в обязанности которых входило привлечение к суду, содержание под стражей, наложение взысканий и наказаний.
Создание приказной системы управления имело принципиальное значение для развития Московского государства. С помощью приказов центральная власть надеялась покончить с дезорганизацией правительственного аппарата, остро обозначившейся еще в начале царствования Ивана Грозного в связи с не прекращавшейся борьбой за власть между боярскими группировками. Неразбериха в системе государственного управления наряду с неограниченным произволом наместников представляла настоящее бедствие для страны, поэтому создание единой системы центрального управления было насущной необходимостью. На приказы возлагалось также проведение в жизнь намеченных в это время преобразований в различных сферах государственной жизни.
Приказная система управления была, конечно, далека от совершенства. В сравнении с рационально организованным аппаратом управления, сложившимся в России в ходе административных реформ Петра I, в ней отсутствовала строгая иерархия уровней управления, учреждений и чинов. В отличие от петровских коллегий, большинство из которых создавались единовременным указом и по строго определенному плану, московские приказы возникали стихийно в течение длительного времени по мере расширения функций единого государства либо в связи с присоединением новых территорий к России. Поэтому часто приказы дублировали друг друга, предметы ведения между отдельными ведомствами в приказной системе управления не были четко распределены, она отличалась громоздкостью и заорганизованностью. Большинство приказов соединяли в себе одновременно административные, финансовые и судебные функции, совмещали функциональное управление с территориальным. Помимо приказов с общими для всего государства функциями существовали приказы, учреждавшиеся для управления вновь присоединенными территориями и носившие территориальный характер (одним из таких приказов стал созданный после взятия Казани и Астрахани Приказ казанского дворца). Тем не менее несмотря на эти недостатки, формирование приказной системы явилось мощным средством создания и укрепления централизованного государства в Московской Руси.
Процесс централизации государственного управления затронул не только высшие и центральные уровни власти и управления, но и систему местных органов власти. Ярким примером усиления централизаторских тенденций в Московском государстве может служить выданная Иваном III в конце XV в. (1488) населению Белозерской земли Белозерская уставная грамота (далее - БУГ), которую некоторые исследователи справедливо считают первым законодательным актом единого русского государства и родоначальницей новой законодательной традиции. Принципиально важной особенностью БУГ, отличавшей ее от всех прежних уставных грамот (например, от выданной в свое время Василием I Уставной грамоты Двинской земле), предоставлявших землям широкую автономию, было то, что она существенно ограничивала административно-податный иммунитет местных светских и церковных владений и уравнивала всех владельцев перед лицом государственной власти. Все жители уезда отныне ставились в одинаковое положение и рассматривались как подданные государства, подвластные его администрации (наместнику и его аппарату).
Вместе с тем БУГ устанавливала строгую регламентацию деятельности самого аппарата наместнического управления и его отношений с местным населением. Во-первых, впервые точно фиксировались как порядок деятельности наместнического аппарата управления, так и его состав, размеры платежей в пользу наместника и его людей. Наместник отделяется от населения, между ним и населением учреждается новая должность сотского как представителя центральной власти, который мог участвовать в суде наместника. Во-вторых, власть наместника могла контролироваться не только "сверху", но и "снизу" самим населением Белозерской земли, получавшим право обращаться с жалобами к верховной власти. В БУГ устанавливалось право "мира" участвовать в административно-судебной деятельности местных властей. По мнению исследователей, эти изменения в местном управлении явились тем зерном, из которого затем в середине XVI в. выросла система земских и губных учреждений, которые сначала ограничили, а затем и вытеснили наместнический аппарат управления, подготовив окончательную ликвидацию системы "кормления" в 1555 г. Иваном Грозным. Важное значение для укрепления государственности имел принятый в 1497 г. Судебник Ивана III, явившийся первым общерусским сводом законов в Московском государстве.
В то же время отмеченные нами ранее противоречия вертикальной организации власти в условиях огромного государства, равно как и неразвитость системы государственного управления и политических коммуникаций заставляли московское правительство искать иные альтернативы политической и административной централизации общества. В качестве такой альтернативы, как уже говорилось, в середине XVI в. была избрана перестройка системы управления на началах сословного представительства и возрождения "земского начала" в местном управлении .
В решениях Стоглавого собора, заседавшего по делам церковным и "земским", в принятом им сборнике постановлений канонического характера ("Стоглав"), равно как и в "исправленном" с одобрения этого собора Судебнике (Судебник 1550 г.) была намечена широкая программа и составлен целый план перестройки местного управления. Как отмечал В. О. Ключевский, этот план начинался срочной ликвидацией тяжб земства с кормленщиками, продолжался пересмотром Судебника с обязательным повсеместным введением в суд кормленщиков выборных старост и целовальников и завершался уставными грамотами, отменявшими кормления. В связи с тем, что существовавшая длительное время примитивная система "кормлений" уже не соответствовала новым задачам государства и усложнению общественного порядка, ее решено было заменить новой системой местногоуправления.
Преобразование местного управления заняло длительное время. На первом этапе, до отмены кормления в 1555 г., кормленщики ставились под контроль общественных выборных. В целом же преобразования были осуществлены посредством проведения двух последовательных реформ - губной,которая началась рядом принятых окружением Елены Глинской (матери Ивана Грозного) в 1539-1541 гг. мер, направленных на ограничение власти наместников, и была завершена правительством Адашева, и
земской, осуществленной в 1555-1556 гг.
В результате этих реформ произошла поэтапная замена наместнического управления, строившегося на системе "кормлений", выборными губными учреждениями - губными избами (как сословно-представительными органами дворянства) и земскими органами самоуправления (земские избы), выбираемыми из зажиточных горожан и черносошных крестьян.
Тем самым правительство не только значительно ослабляло власть региональной феодальной знати и усиливало позиции дворянства в местном управлении, но и впервые в истории России реально вводило в практику государственного строительства начала выборного самоуправления.
Создаваемые органы местного самоуправления были построены на сословном принципе и не имели отдельных от государства прерогатив, не были, говоря современным языком, самостоятельны в пределах своих полномочий. Выборные из дворян губные старосты и их помощники - "целовальники" ("целовать крест", т.е. присягать) утверждались в должности Разбойным приказом как судебно-полицейским органом, которому подчинялись губные органы на всей территории государства. Ему же принадлежало исключительное право санкционировать приговоры губных органов, касающиеся дел, связанных с татьбой и разбойными преступлениями. В некоторых городах (Москве, Новгороде, Пскове, взятой войсками Ивана Грозного в 1551 г. Казани) органы городского самоуправления по политическим и иным соображениям не создавались, власть в этих городах находилась в руках назначаемых центральным правительством воевод.
Основным результатом преобразований Ивана IV в системе местной власти стало создание унифицированного аппарата управления на всей территории государства.
В начале 1560-х гг., обвинив своих бояр и служилых людей в измене и разделив страну на две самостоятельные части, земщину и опричнину (как особо выделенное, принадлежащее царю владение, своего рода личный царский "удел"), Иван Грозный перешел к новой политике, политике опричного террора, что, по сути, означало государственный переворот. Реформы были прерваны. Большинство членов "Избранной рады" подверглось жестоким репрессиям, был удален из Москвы протопоп Сильвестр, являвшийся до опалы, по свидетельству источников, настоящим временщиком при царе, сослан, а затем казнен другой царский любимец Адашев.
Бытует мнение, согласно которому разрыв царя со своим правительством произошел из-за амбиций членов "Избранной рады", стремившихся укрепить свое влияние на дела рядом постановлений и обычаев, неудобных для московских самодержце в. Состоя из потомков удельных князей, "княжат", "Избранная рада", по мнению сторонников этой точки зрения, была орудием удельно-княжеской политики, отстаивала ее интересы и поэтому должна была рано или поздно прийти в острое столкновение с московским царем, осознающим свое полновластие. Сам Иван Грозный в полемике с Курбским недвусмысленно намекал опальному князю, какие цели, по его мнению, преследовали эти люди, "тайно" от него совещавшиеся о мирских, т.е. государственных, делах. Они не только, по его выражению, самовольно и противозаконно, "ветру подобно", как Сильвестр, раздавали саны и вотчины, но и стали "снимать власть" с самого царя, противопоставляя ему бояр и "княжат".