При регулировании земельных отношений нормами земельного законодательства законодатель подчеркивает, что объектом общественных отношений является такой объект, как земля, со всем набором качеств, присущих этому материальному явлению. В то же время при включении этого объекта в правовые отношения требуется его облечь в установленную правовую форму. Но любая правовая форма, которую принимает земля в правовых отношениях, как бы опирается на фактические свойства этого объекта, базового для любых правовых и иных общественных отношений.
Если попытаться обобщить подходы к определению такого материального объекта, как земля, при обращении к нему земельного и гражданского законодательства, то можно заметить разницу в том, какое свойство этого объекта оказывается основным для той и иной отрасли. Для гражданского законодательства - это индивидуально определенная вещь и объект оборота, природные свойства которого, если и имеют значение, то вторичное и более близкое к свойствам природного ресурса. Отношения оборота требуют, как мы говорили, максимальной определенности и унификации объекта оборота. Любая специфика может затруднить оборот. Основным свойством земли в этом случае оказывается то, что этот объект неперемещаем (недвижим) и обладает пространственной определенностью.
В отношении оборота земли земельное законодательство концептуально (ст. 1 ЗК РФ) предполагает многофункциональность земли как объекта отношений, обладающего определенным перечнем естественных свойств, обеспечивающих как частные, так и публичные интересы. Следовательно, необходимо и разное правовое оформление таких объектов. Одновременно все эти объекты являются объектами земельных правоотношений.
Напомним, что естественные свойства земли не распределены равномерно по всей ее территории, а перераспределение земли в обществе (все равно - в административном порядке или в условиях свободного рыночного оборота) без учета этого положения может привести и приводит к негативным последствиям. Данное обстоятельство также обусловливает специфику земли в качестве объекта общественных отношений и объекта правового регулирования.
Таким образом, земельное законодательство учитывает то, что общественные отношения выстраиваются не по поводу абстрактной части земной поверхности, а по поводу уникального объекта, обладающего набором свойств, необходимых для одного или обоих участников взаимодействия по поводу земли.
При обращении к материальному объекту регулируемых отношений право либо обращается к уже закрепленным правовым формам объектов прав и правоотношений, либо вводит новые. Для регулирования земельных отношений характерно то, что правовые формы земельного участка, части земельного участка, территории, зоны, специфичны и могут быть правовой формой только одного объекта материального мира - земли.
При этом часть земной поверхности, становясь объектом правового регулирования, наделяется рядом юридических особенностей (правовое определение объекта в нормативном акте, соотнесение его с другими, закрепленными правом объектами и др.). Вместе с тем объект правоотношений должен отражать и постоянные естественные признаки земли, имеющие значение для правового регулирования определенного круга отношений.
В настоящее время характеристики правовой формы включения земли (земельного участка, территорий) в правовой оборот заданы ЗК РФ и Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости», согласно ст. 7 которого данные об объектах кадастрового учета делятся на уникальные и дополнительные.
Иными словами, правовые формы, благодаря которым земля как материальный объект оказывается объектом регулируемых общественных отношений, создаются и закрепляются в праве с учетом как факторов неюридического характера (естественных качеств земли, благ, предоставляемых землей, и тех сформированных в обществе интересов, которые на потребление этого блага направлены), так и факторов сугубо юридических (представлений права данного общества в данном историческом периоде об объекте правовых отношений).
Таким образом, законодательство, обращаясь к земельному участку как недвижимости, обращается к тому же объекту и как к природному ресурсу и природному объекту. В частности, как недвижимость рассматриваются земельные участки в государственном кадастре. Вместе с тем в кадастровых документах существенное место занимают данные о категории земель и их разрешенном использовании. Кадастровые действия обращаются и к таким объектам, не относящимся к недвижимости, как территории с особым режимом использования.
Земельный участок в данном случае оказывается частью земельной территории конкретного государства и воспринимает все свойства этого объекта, включая его естественные природные качества. При этом отношения по поводу земли, как уже было сказано, не всегда имеют имущественный характер.
Если исходить из социальных предпосылок юридического оформления правом объектов земельных отношений, то существенным оказывается учет тех благ, которые способны удовлетворить разнообразные потребности и интересы в обществе. И в ряде случаев для обеспечения публичных интересов в большей степени, чем категория земельного участка, служат такие категории, как территории (или земли) общего пользования, охраняемые территории, зоны и другие подобные объекты. В данном случае различие между пониманием земли как природного объекта и земли как природного ресурса обнаруживается в следующем: объектом каких общественных отношений оказывается земля. В отношениях по поводу охраны окружающей среды земля выступает в качестве одного из основных природных объектов; в экономических отношениях она приобретает хозяйственное значение и, соответственно, подвергается экономической оценке[16].
То правовое оформление, которое в конечном счете приобретает земля как материальный объект правовых отношений, возникает под воздействием всех перечисленных выше факторов, а не какого-то одного.
Причем земельные участки и земельные территории обладают не только физической индивидуальностью, но и индивидуальными юридическими характеристиками. Для каждого участка земли в Российской Федерации предусмотрено определенное целевое назначение, может быть также разрешено использование на основании градостроительного регламента и иных процедур, установленных законом. Это основа правового режима земельного участка или земли. Кроме того, расположение на этом земельном участке недвижимых объектов, природных объектов, установление охранных или защитных зон также являются основой определения уникального для этого земельного участка правового режима. Таким образом, каждое земельное правоотношение является индивидуализированным отношением по субъектному составу и индивидуальным по содержанию и в связи с уникальностью объекта взаимодействия.
В современном российском праве категории «земельный участок» и «объект недвижимости» предстают в праве в неразрывной связи, что следует из юридических и экономических представлений об этом объекте права и правоотношений. Признание земельного участка недвижимостью в Российской Федерации в настоящее время является следствием включения его в экономический оборот. В том, что вся земля или иной природный ресурс называется недвижимым имуществом, сложно заметить экономический или правовой смысл. Земельный участок - это материальный объект. Объектом интереса, составляющего содержание земельного правоотношения, как мы уже говорили, являются блага, предоставляемые землей. Рассмотрение же земельного участка лишь в качестве объекта гражданских (имущественных) правоотношений, по сути, означает то, что использование такого участка обеспечивает удовлетворение только имущественных интересов, что не может быть верным. Поэтому безоговорочное закрепление за земельным участком категории «имущества» не отвечает характеристикам этого объекта как части природного объекта и его общественному значению.
Но, ни право России, ни правовые системы иных государств не ограничивают регулирование отношений по поводу земли регулированием отношений по поводу земельных участков. Было давно замечено, что часть территорий в интересах всего сообщества не может быть присвоена одним лицом или, например, городские сельские дороги, берега водоемов, лесные угодья - ограниченным числом лиц. В дальнейшем, с развитием представлений об охране окружающей среды, к таким территориям стали относить особо охраняемые природные территории. Кроме того, в праве стали получать развитие институты ограничения прав на земельные участки в публичных интересах - установление охранных зон промышленных объектов, объектов транспорта и других. Если исходить из предпосылок возникновения в праве правовой формы объекта земельных отношений, то мы будет иметь дело с особыми благами, которые носят, по сути, публичный характер и, соответственно, обеспечивают публичные интересы. В данном случае, как и при образовании земельного участка, требуется установление границ для уяснения пределов установленного режима территории (земли).
Этому в большей степени, чем категория земельного участка, соответствуют такие категории, как территории (или земли) общего пользования, охраняемые территории, зоны. Режим таких объектов, устанавливаемый в праве, как правило, направлен на ограничение распространения на них частных интересов в использовании земли в пользу публичных интересов.
Таким образом, можно сделать вывод, что при включении земель в процессы правового регулирования и при определении правовой формы объекта, помимо правовых должны учитываться и факторы, имеющие социальный, экономический, экологический характер.
Кроме того, для каждого участка земли в Российской Федерации установлено целевое назначение, может быть также определено разрешенное использование, на основании градостроительного регламента. Это основа правового режима земельного участка или земли. При этом многие авторы полагают, что разрешенное использование в современном толковании следует рассматривать как дополнительный параметр ослабления правового режима земель или земельных участков по сравнению с установлением категории земель[17].
Кроме того, расположение на этом земельном участке недвижимых объектов, природных объектов, установление охранных или защитных зон также являются основой определения уникального для этого земельного участка правового режима. Таким образом, каждое земельное правоотношение является индивидуализированным отношением по субъектному составу, содержанию и в связи с уникальностью объекта отношений и особенностями его правового режима.
Заключение
Правовое регулирование земельных отношений претерпело за последние два десятка лет существенные изменения. Кардинально изменились общественные земельные отношения. Возникли новые виды деятельности и новые варианты общественного взаимодействия. При этом не прекращается конкурентная борьба за земельные ресурсы, увеличивается негативное воздействие не только на землю, но и на иные природные объекты. Это делает актуальным новые исследования не только институтов земельного права и законодательства, но и научных категорий, включая проблемы земельного правоотношения.
Для обеспечения эффективного правового регулирования земельных отношений важно обновленное обращение к изучению проблем земельного правоотношения, которое бы учитывало специфику и единство юридической и социальной природы этого правового явления. Взгляд на земельное правоотношение только как на юридическую категорию не отражает в полной мере сущности этого явления. Автор солидарен с мнением, согласно которому феномен земельного правоотношения как разновидность правоотношения может быть познан исходя из единства категорий «общество - государство – право»[18]. Следовательно, изучение проблем земельных правоотношений должно отталкиваться от единства его правовой и социальной природы.
Для разработки эффективного правового механизма государственного воздействия на земельные отношения важно иметь наиболее объективные представления о земельных отношениях как о реальном социальном явлении. В противном случае государственно-правовое воздействие будет осуществляться с ошибками и искажениями.
Уяснение места и роли земельного правоотношения как социально-правового явления в общественных отношениях по поводу земли имеет решающее значение для успеха осуществления государственной земельной политики и государственно-правового воздействия на земельные отношения. Это в том числе дает представление о правовом механизме государственного воздействия на земельные отношения, а также о пределах такого воздействия.
В условиях возобновившихся дискуссий по поводу предмета земельного права и земельного законодательства подтверждается возможность и необходимость в современных условиях выделения в системе общественных отношений в качестве особого вида и единого предмета регулирования земельных отношений. Данное обоснование конкретизируется следующими доводами.
Земля способна предоставить обществу ограниченный перечень благ, которые невозможно получить путем использования других материальных объектов. При этом данные блага способен предоставить практически любой земельный участок. В связи с этим различные потребности и интересы в использовании земли конкурируют между собой, а потому требуют взаимосвязанного урегулирования.
Все социальные взаимодействия по поводу земли связаны между собой, поскольку их объектом является часть единого земельного пространства.
Земля является уникальным природным объектом, а потому подлежит охране вне зависимости от видов и форм ее использования.
Представление о земельных отношениях только как об экономических (материальных) не соответствует той многогранной роли, которую играет земля в обществе. В связи с этим следует исходить из необходимости обеспечения равного доступа к земле в целях реализации всех общественных потребностей и соответствующих им интересов.
Элементы, без которых земельное правоотношение не может состояться как социально-правовое явление, должны рассматриваться во взаимной связи. При этом в рамках выбранного концептуального подхода автор опирается на предложение В.Н. Протасова трактовать правоотношение как систему[19].
Актуальным такой подход делает то, что при изучении земельного правоотношения не только как юридической категории, но и как социально-правового явления обращают на себя внимание элементы, имеющие и специально-юридическое, и общесоциальное значение.
Правовой норме, на основании которой возникает земельное правоотношение, части земной поверхности и конкретным благам, предоставляемым землей, как объектам отводится при этом место существенных предпосылок земельного правоотношения. При таком подходе не возникает противоречий между определением состава земельного правоотношения как юридической категории и его определением как реального социального явления. Нет сомнения в том, что со специально-правовых позиций под содержанием земельных правоотношений следует понимать субъективные права и обязанности участников правоотношения.
В ходе исследования сделан вывод о том, что при включении земель в процессы правового регулирования и определении правовой формы объекта помимо правовых должны учитываться и факторы, имеющие социальный, экономический и экологический характер.
В исследовании сделан вывод о том, что категория «объекты земельных правоотношений» шире по составу, чем категория «объекты имущественных прав на землю». К последней могут быть отнесены, по сути, земельные участки и земля как объект права публичной собственности.
Сделан вывод о необходимости обратить внимание не только на юридические факторы формирования субъектного состава земельных правоотношений (общие представления права о субъекте, его правовом статусе, др.). Для земельно-правового регулирования важно и то, какие участники общественных отношений используют землю, их социальный статус, принадлежность к той или иной социальной группе, какие цели они преследуют в использовании земли.
На основании сказанного можно согласиться со следующим понятием субъектов земельных правоотношений: субъекты земельных правоотношений - это участники земельных общественных отношений, наделенные определенными социальными ролями, реализующие в правоотношении свои субъективные права и обязанности в соответствии с земельно-правовой нормой[20].
При обращении к видам и составу субъектов земельных правоотношений можно прийти к заключению, что принадлежность субъекта к той или иной социальной группе важна потому, что в ней формируется некий интерес в использовании земли.
В работе сделан вывод, что правовыми факторами, формирующими особый перечень прав и обязанностей отдельных категорий субъектов, закрепленных в законодательстве и составляющих основу их правосубъектности, являются: представление законодательства и права о субъектном составе участников земельных правоотношений, об объеме прав и обязанностей, которые следует этим субъектам предоставлять, о принципах и порядке взаимодействия данных субъектов при вступлении их в правовые земельные отношения. В качестве социальных факторов выделены: специфика участников общественных земельных отношений, особенности взаимодействия лиц; содержание государственной земельной политики в данном государстве в данный исторический период в части предоставления преимуществ или ограничений в использовании земель отдельным категориям лиц.
Категория «земельное правоотношение», безусловно, обладает самостоятельным научным значением. Вместе с тем существенную теоретическую и практическую ценность имеют те исследования, в которых изучение проблем земельных правоотношений осуществляется для раскрытия сложных явлений взаимодействия права и общества. Из этого ряда и проблемы, касающиеся государственно-правового воздействия на земельные отношения.
Обращение к земельному правоотношению как социально-правовому явлению (с точки зрения единства его социальной и правовой природы) наряду с разработкой современной концепции земельного законодательства является, по мнению автора, шагом к формированию общей концепции государственно-правового воздействия на земельные отношения. Основные составляющие такой концепции - идеи государственной политики в области управления земельными ресурсами, система правовых механизмов и правовых средств правового воздействия на земельные отношения, земельные правоотношения и земельный правопорядок. При этом в основе концептуального подхода к изучению земельного правоотношения остаются идеи рационального, неистощительного использования земли и устойчивого развития общества.
Список литературы
Нормативные акты
1.Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 23.05.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации от 25 декабря 2006 г. № 52. (часть I). Ст. 5496.
2.Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.
3. Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы, утвержденными распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 года № 297-р // Собрание законодательства РФ. 2012. № 12. Ст. 1425.
Специальная литература
1.Анисимов А.П., Мельников Н.Н. Системно-структурный анализ категорий «целевое назначение» и «разрешенное использование» в природоресурсных отраслях права // Журнал российского права. 2013. № 11. С. 27 - 35.
2.Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе: Монография. М., 1955. С. 108 - 109.
3.Галиновская Е.А. Земельное правоотноешние как социально-правовое явление: Монография. М., 2015. 136 с.
4. Дворникова О.А. Административный прецедент в системе источников права: теоретико-правовое исследование: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2009. 28 с.
5. Земельное право / Отв. ред. Г.Е. Быстров, Р.К. Гусев. М., 2015. 312 с.
6.Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. М., 2004. С. 118 - 120, 137 - 165, 227 - 229, 262 - 264.
7. Казанцев Н.Д. Законодательные основы земельного строя в СССР. М., 1971. 205 с.
8. Минина Е.Л. Разрешенное использование земельных участков: вопросы установления и изменения // Журнал российского права. 2012. № 1. С. 62 - 67;
9. Методические рекомендации по реализации кластерной политики в субъектах Российской Федерации, утвержденные Приказом Минэкономразвития России от 26 декабря 2008 г. N 20615-ак/д19.
10.Осыченко Е.В. Негосударственные источники права в правовой системе демократического государства: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2011. С.
11.Протасов В.Н. Правоотношение как система. М., 1991.С. 13.
12.Фомина Л.П. Право землепользования в социалистических странах (сравнительное исследование): Автореф. дис.... докт. юрид. наук. М., 1983. С. 27.
13.Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1976. 312 с.
14. Ширабон О.В. Нормативно-правовой договор как источник современного российского права: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2007. 314 с.
15. Чаркин С.А. Понятие земельных правоотношений и тенденции их доктринального исследования в отечественной юридической науке // Аграрное и земельное право. 2011. № 10. С. 48.