Практика 4. Инновационный менеджмент в муниципальном управлении
Теоретическая часть.
Статья «Инновационный менеджмент в сфере муниципального управления: проблемы и пути решения»
Автор: Заруба Н.А.
д. социолог. н., профессор, зав. кафедрой государственного и муниципального управления
ФБОУ ВО Кузбасский государственный технический университет им. Т.Ф. Горбачёва
Аннотация. В статье исследуется проблема инновационного менеджмента в сфере муниципального управления, предлагаются обоснования проблем инновационного развития системы муниципального управления и пути их решения. Адаптация инновационных технологий в сфере бизнеса к сфере муниципального управления представлена в виде обоснований возможностей технологий менеджмента. Инновационные технологии менеджмента в сфере муниципального управления рассматриваются применительно к потребностям современной практики и трактуются как актуальные и адаптивные технологии.
Ключевые слова: инновация, местное самоуправление, муниципальное управление, инновационный менеджмент, принцип «нового менеджеризма», инновационный менеджмент, менеджмент в сфере муниципального управления.
Актуальность проблемы инновационного менеджмента в сфере муниципального управления понимается исследователями по-разному. Одни утверждают её преждевременность, так как муниципальная служба как уровень управления ещё не перестала быть для нас инновацией, ей всего 30 лет, а для истории государственного управления - это миг.
Думается, в определённой степени с этим можно согласиться. Действительно, «инновация» перестаёт быть «инновацией» тогда, когда внедряемое «новшество» прочно вошло в практику и стало успешно функционировать. Существующая практика свидетельствует, что муниципальное управление как инновация свой инновационный ресурс ещё не выработала, потому что модели и принципы муниципальной службы, установленные ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» пока не подтвердили полностью свою действенность и прочно не вошли в жизнь. Кроме того, реформа местного самоуправления, направленная на его обновление, тоже ещё не завершена, она требует своего продолжения.
Однако всё больше исследователей и практиков считают, что инновационный менеджмент в сфере муниципального управления – это актуально было всегда после перехода российской экономики на рыночные основы, другое дело, что этого просто не происходило. А на современном этапе уровень актуальности значительно возрос по причине как кризиса в целом в экономике, так и в сфере местного самоуправления. Поэтому развитие системы муниципального управления в направлении инновационного менеджмента - это возможность придать всем реформам в сфере муниципального управления новый импульс. При чём, важно отметить, что это не какой-то очередной виток инновационных изысков в сфере муниципального управления или новые инновационные повороты, а это логическое продолжение его инновационного развития.
Следует обратить внимание не тот факт, что актуальность развития новых управленческих технологий прозвучала и на государственном уровне. Так, Председатель Правительства РФ Д.А. Медведев выразил мнение относительно того, что повышение эффективности государственного управления, и, думается, муниципального как уровня управления в государстве, должно осуществляться за счет применения новых управленческих технологий, как это и происходит сегодня во всем мире. Многие из них — а это «проектное управление» и «управление результативностью», и так называемые «lean-технологии» — пришли из бизнеса, где с успехом применяются. Технологии инновационного менеджмента, пришедшие из рынка, из бизнеса, уже доказали свою эффективность в управлении в других сферах, в том числе и в сфере государственного и муниципального управления.
Анализ многочисленных толкований показал, что в основе понятия «инновационный менеджмент» лежит термин «инновация», он происходит от английского слова «innovation» как процесс создания, распространения и использования новшества, которое способствует развитию и повышению эффективности деятельности субъектов какой-либо деятельности, в нашем случае, субъектов деятельности в сфере муниципального управления.
Изучение научной литературы показало, что существует целый ряд серьёзных проблем в реализации любых инноваций сфере муниципального управления, которые тормозят реформы и сдерживают инновационный потенциал всей системы муниципального управления в России. Перечислю некоторые из них, являющиеся существенным тормозом развития инновационного менеджмента в сфере муниципального управления.
1. Местное самоуправление должно быть выгодно как государству, так и обществу. Но, думается, что пока ни государство, ни общество выгоды не только не получают, но и не видят в перспективе, так как население, и органы государственной власти не удовлетворены положением дел в системе местного самоуправления, о чём свидетельствуют многочисленные социологические исследования.
2. Стратегия развития "сверху" местного самоуправления в России и соответствующие ей "правовая" и "организационная" модели местного самоуправления сегодня зашли в тупик и потеряли вектор дальнейшего развития, они исчерпали свой потенциал. Следовательно, традиционный подход к развитию местных сообществ по принципу только "сверху" сегодня тоже исчерпал себя и не может быть признан достаточным, а для развития «снизу» не созданы необходимые условия и, прежде всего, кадровые.
Считаю, что все реформы в сфере муниципального управления так и останутся желаемыми реформами, а все инновации желаемыми инновациями, если мы не определимся, что в основе любых реформ в сфере управления находятся не только правовые и организационные реформы, но и реформы менталитета муниципальных служащих.
Следует признать, что менталитет муниципальных служащих далеко не рыночный, хотя российское общество давно живёт в рынке, осуществлять управление в нём целесообразно на основе рыночных принципов и правил. Кроме того, следует также признать, что муниципальная услуга, к сожалению, слабо конкурирует с услугами частника, так как её конкурентные преимущества защищены самим государством, так как качество услуг, оказываемых муниципальными учреждениями, слабо зависят от уровня зарплаты специалиста. Например, ученики школ массово пользуются репетиторскими услугами с целью получения качественного образования, но это никак не влияет на зарплату педагога, а результаты ЕГЭ – это не только результаты школы, учителя и ученика.
3. В глазах населения страны дискредитируется сама идея местного самоуправления, так как оно сегодня оставлено наедине с повседневными проблемами: без реальных денег, практически без весомых прав в недропользовании и землепользовании, без эффективных инструментов влияния на социально-экономическое развитие "самоуправляемой" территории и др.
4. Личностный потенциал творческих людей, работающих сегодня в МС, в муниципальных предприятиях, учреждениях и организациях, долгие годы не развивался, оставался невостребованным. Так как исполнительность как качество личности культивировалась как самое важное профессиональное качество специалистов, работающих в органах местного самоуправления. Это привело к оттоку наиболее предприимчивых людей, их уходу, в лучшем случае, в бизнес.
5. Упадок культуры, деградация нравов, утрата смысла жизни и исторической памяти в целом в обществе делает сегодняшнего работника сферы муниципального управления слабо мотивированным к добросовестному отношению к труду, к здоровому образу жизни, к семье. Из эталона общества муниципальный служащий превращается в другой персонаж, к сожалению, не положительный; слово «чиновник» приобретает негативный оттенок в обществе.
6. Низкий уровень состояния духовной культуры и социальной сферы в российском обществе. Этот факт следует оценивать как очень сложное положение, так как бездуховность в обществе, низкое качество услуг социальной сферы отражается на положении в обществе детей и стариков, на отношении к инвалидам, больным и бездомным.
Бездуховность опасна для муниципального служащего, так как кризис духа вызывает и кризис человека, а значит и специалиста. Это проявляется в форме ложного мировоззрения, подмене цели жизни ее средствами, в душевной грубости и эгоизме, в форме различных страстей и пороков, в отсутствии целостной картины мира, в неспособности человека различать добро и зло, а человек человеку становится всё больше «волк», а не «друг» и не «брат».
7. В деятельности муниципальных институтов присутствуют нецивилизованные коммерческие и рыночные начала. Они ведут к дальнейшей деградации социальности и духовности. Человек стремиться жить не в обществе, а в социальных сетях, в собственной зоне отчуждения. В то время как глубинные основы российской жизни всегда строились на принципах «соборности, общинности и взаимодействия», а не «индивидуализма». Это существенно влияет на участие членов общества в решении общих проблем муниципального образования.
8. В муниципальной сфере ослаблена роль и значение творческой интеллигенции, происходит её недооценка в развитии местного самоуправления. Интеллигенция пока не способствует в полной мере возрождению духовного и социального потенциала граждан. Традиционные духовные ценности (народность, преданность Отчизне, религиозность и т.д.) излишне политизированы и идеологизированы, а потому и не являются сегодня движущим фактором возрождения местного самоуправления, источниками его развития.
9. Ослаблены такие факторы социализации личности городского и сельского жителя как семья, традиции, трудовые коллективы, народная культура, экологическая среда, нравственность общины, очаги культуры, что существенно снижает возможности местного самоуправления и его органов управления использовать современные и эффективные рычаги воздействия на российское общество.
10. Десятилетиями подавлялись самостоятельность и предприимчивость жителей, как города, так и села. Они тоже привыкли выполнять указания власти сверху, поэтому сегодня не могут действовать самостоятельно и инициативно, а это не может не влиять на развитие системы местного самоуправления.
11. Низка социальная и экономическая эффективность труда. Это зависит от многих обстоятельств, но в основном от нищенского уровня жизни граждан страны, от плачевного состояния многих учреждений культуры, системы образования, здравоохранения, социальной защиты, от разрушенных в целом духовно-нравственных основ жизни.
Итак, указанные проблемы, препятствующие реформированию местного самоуправления и являющиеся существенным тормозом в его инновационном развитии, не исчерпывают все имеющиеся проблемы.
Однако важно понять, что административная реформа системы муниципального управления продолжается, а причины отставания, указанные выше, помогают определить основные стратегические направления изменения системы управления местными сообществами, к которым можно отнести; активная мобилизация масс, эффективное социальное действие, массовое гражданское участие, личностно значимая общественная защита, профессиональное социальное просвещение, развитие актуальных местных услуг.
Кроме того, существенно осознать, что новые парадигмы муниципального управления не только давно назрели, но и даже существенно запоздали, причём, не менее чем на два десятилетия. Речь идёт, прежде всего, об актуализации рыночных подходов в сфере муниципального управления, о внедрении технологий менеджмента. Сущность новой парадигмы управления на муниципальном уровне заключается, думается, прежде всего, в рыночной оценке деятельности муниципальных структур, то есть, оценка работы муниципальных учреждений, органов местного самоуправления должна осуществляться не по затратам (выполнение бюджета), а по результатам.
Предлагается использовать для развития местного самоуправления новые модели, например, это модель «развития профессионального потенциала муниципального служащего», так как модели «правовая» и «организационная» уже исчерпали себя. Она включает в себя профессиональную адаптацию муниципальных служащих; повышение престижа профессиональной деятельности этой группы чиновников; организацию профессионального развития муниципальных служащих посредством опережающего обучения с учетом их образовательных потребностей и потребностей общества.
Смена парадигмы означает, прежде всего, изменение принципов, способов действия и мышления, методов муниципально-управляющего воздействия на общественные процессы и отношения. Можно говорить в связи с этим, что ведущими принципами муниципального управления и местного самоуправления становятся принципы «нового менеджеризма» и «нового публичного управления». В их основе правила, требующие перехода по аналогу с бизнесом на «управление по результатам».
Принцип «нового менеджеризма» - это
ü организация деятельности муниципального самоуправления на основе рыночных требований по аналогу с бизнесом;
ü продуктивное руководство процессом деятельности муниципальных служащих с целью получения эффективного результата;
ü муниципалитет – как рынок предоставления услуг;
ü действия местной администрации как конкуренция на рынке предоставления услуг (в соперничестве с частным сектором, с другой администрацией и др.);
ü гражданин рассматривается как клиент, которому администрация предоставляет общественные услуги.
В его реализации важное место отводится необходимости изменения психологических особенностей чиновников, им нужно существенно перестроиться, чтобы начать работать по-другому, чтоб их статус изменился, из всесильных служащих они должны превратиться в работников сферы оказания общественных услуг населению. Важное место занимает также изменению оценки эффективности деятельности администрации территории, которая измеряется социальными (не всегда количественными) показателями, степенью соответствия предоставляемых услуг и товаров в муниципальном секторе общественным запросам и потребностям, повышением качества жизни населения данной территории.
Корень проблемы внедрения принципа нового менеджеризма лежит в том, что большинство специалистов, работающих в органах муниципального управления и местного самоуправления это менеджеры только по названию. Они занимают управленческие должности, оставаясь, по сути, исполнителями. Следовательно, без должной управленческой подготовки такие руководители совершают типовые ошибки, в том числе связанные с саботажем неочевидных для них инновационных решений.
В современной науке инновационные технологии в сфере муниципального управления представлены по-разному, их разное количество, но, в тоже время, их условно можно разделить на 4 группы:
1 группа: менеджмент как повышение эффективности руководства в муниципальном управлении.
Нашим выпускникам по окончании обучения присваивается квалификация «менеджер государственного и муниципального управления». Это обязывает нас готовить не просто специалистов, а менеджеров для сферы государственного и муниципального управления. Среди огромного количества определений понятия «менеджер» с учётом обсуждаемой проблемы данной статьи в качестве рабочего предпочитаю остановиться на понимании менеджмента как руководства, осуществляемого ловко, проворно, точно, искусно с учётом целей и задач рыночных отношений в обществе. При чём, следует подчеркнуть, что «ловкость» необходимо рассматривать, как способность выйти из любого положения, справиться с любой задачей или проблемой, примерно так как «варил кашу из топора солдат» в известной сказке. Однако следует различать, что менеджер в сфере бизнеса озабочен прибылью, а менеджер в сфере муниципального управления оказанием качественных и эффективных муниципальных услуг обществу.
В этой группе технологий можно изучать такие технологии как
1. Бенчмаркинг (от англ. bench – уровень, marking – отметить) представляет собой способ изучения деятельности других, прежде всего основных конкурентов, с целью использования и положительного опыта в своей работе.
В вольном переводе «бенчмаркинг»- это «эталон для сравнения», который представляет собой способ изучение деятельности других муниципальных территорий, органов местного самоуправления с целью использования их положительного опыта в своей работе. В настоящее время бенчмаркинг применяется практически всеми организациями сферы государственных, муниципальных услуг.
2. Бенчлернинг – работа организации, учреждения, муниципалитета над пониманием того, что именно способствует её успеху и мотивация к более успешной работе.
Вольное понимание – это способность учиться на опыте и ошибках других.
Акцент делается на совместном участии сотрудников в достижении результата через обучение всей организации. Поиск в собственной деятельности самообучающейся организации собственных ошибок в сравнении с положительным опытом других и через образование их выявление и устранение. Бенчлернинг включает организационное обучение, т.е. работу над пониманием того, что способствует успеху организации и мотивацию к более успешной работе. Самообучающаяся (научающаяся) организация (learningorganization) постоянно расширяет свою способность расширять создавать своё собственное будущее. Самообучающейся организацией должны и могут стать не только органы муниципального управления, но и любые муниципальные учреждения и организации.
3. Бенчфьючинг - (от англ. bench – место, лат. futurum – будущее) моделирование успешного будущего на 5–10 лет (построение образа будущего успешного результата).
К сожалению, муниципалитеты не в состоянии его прогнозировать и моделировать в масштабном плане, но его нет и в не масштабном. В то время как жители муниципальной территории хотят видеть перспективы, хотят знать, чем будет привлекательным, например, для образования своих детей их город или посёлок.
4. Бенчрейсинг – пути достижения бенчфьючинговых целей. Это формирование последовательности наращивания сильных сторон или конкурентных преимуществ продукта, услуги или объекта.
Эта технология очень похожа на используемую в практике управления путевую (дорожную) карту последовательной реализации идей: цель – выработка наиболее оптимальной траектории развития продукта, услуги (объекта); за счёт её применения минимизируются, например, затраты и снижается время.