Законы Российской Федерации принимаются в особом порядке, который реализуется в законодательном процессе, представляющем собой совокупность действий посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания Российской Федерации. В Российской Федерации законодательный процесс состоит из нескольких стадий.
Первая стадия законодательного процесса — законодательная инициатива, сводится к внесению на рассмотрение Государственной Думы законопроекта. Право на совершение такого рода действий именуется правом законодательной инициативы.
Согласно ст. 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы. Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации Это право принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.
При этом, необходимо отметить, что Конституция Российской Федерации различает две группы субъектов права законодательной инициативы.
субъекты, чье право законодательной инициативы не связано какими-либо компетенционными рамками.
субъекты, которые пользуются правом законодательной инициативы лишь по вопросам их ведения.
Также, согласно Регламенту Государственной Думы (ст. 16) право законодательной инициативы имеет группа депутатов, составляющих комитет Государственной Думы.
Законопроекты первоначально вносятся в Государственную Думу. Причем законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. И это, на мой взгляд, правильно, так как можно принять какой угодно замечательный закон, но если он не будет обеспечен бюджетным финансированием, то это будет бесцельная бумага, не имеющая никакой реальной силы.
|
|
Законопроекты, внесение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 104) требует обязательного заключения Правительства Российской Федерации, направляются Советом Государственной Думы на заключение Правительства, которое в течение 14 дней с момента получения законопроекта подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы.
Изложенный выше перечень субъектов законодательной инициативы является исчерпывающим, однако, это не означает, что простые граждане не могут принять участие в законодательном процессе. Законопроекты, исходящие от государственных органов, общественных объединений, граждан, не обладающих правом законодательной инициативы, могут быть внесены в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы.
Право законодательной инициативы может осуществляться в следующих формах:
внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к законопроектам,
законодательных предложений о разработке и принятии новых Федеральных конституционных законов и Федеральных законов,
|
|
законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР либо признании этих законов утратившими силу;
предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.
Процедура внесения законопроекта в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы включает: представление текста законопроекта; обоснование необходимости его принятия, включающее развернутую характеристику законопроекта, его целей, основных положений, места в системе действующего законодательства, а также прогноза социально-экономических и иных последствий его принятия; перечня законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятия данного законопроекта: предложений о разработке нормативных правовых актов, принятие которых необходимо для реализации данного закона: финансово-экономического обоснования в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат.
Вторая стадия — предварительное рассмотрение законопроекто в.
Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, направляется Советом Государственной Думы в соответствующий комитет палаты, который назначается ответственным по законопроекту.
Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, ввиду их особого статуса, направляются субъектам Российской Федерации для дачи предложений и замечаний (ст. 102 Регламента Государственной Думы).
|
|
Третья стадия законодательного процесса включает в себя рассмотрение законопроектов в Государственной Думе.
Это рассмотрение осуществляется в трех чтениях, если Государственной Думой применительно к конкретному законопроекту не будет принято другое решение.
Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и соответствующие материалы к нему по представлению ответственного комитета Государственной Думы направляются депутатам Государственной Думы не позднее, чем за три дня до рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.
При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта.
Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитета Государственной Думы. При рассмотрении законопроекта заслушиваются предложения и замечания фракций и депутатских групп, депутатов Государственной Думы, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Федеральном Собрании, представителей Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении.
По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний, отклонить законопроект; принять закон.
В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума может установить срок подачи поправок к законопроекту и внесения его на второе чтение.
Законопроект, принятый Государственной Думой в первом чтении, в течение пяти дней направляется для сведения в Совет Федерации. Это необходимо, чтобы члены Совета Федерации заранее ознакомились с текстом законопроекта.
Решение по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.
Государственная Дума также может принять закон после его обсуждения в первом чтении.
Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе вносить по вопросам их ведения субъекты законодательной инициативы - Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации.
После принятия законопроекта в первом чтении ответственный комитет Государственной Думы изучает и обобщает поправки. Вместе с законопроектом, подготовленным ко второму чтению, комитетом представляется таблица поправок, рекомендованных комитетом к отклонению, и таблица одобренных комитетом поправок. Одновременно с этим правовое управление Аппарата Государственной Думы проверяет и вносит уточнения в перечень актов федерального законодательства, подлежащих отмене, изменению или дополнению в связи с принятием законопроекта. Это необходимо для согласования различных нормативных актов между собой, чтобы не допустить коллизии законов, когда один закон противоречит другому.
Законопроект вместе с указанным перечнем направляется инициатору законопроекта, как правило, не позднее, чем за 30 дней до его рассмотрения Государственной Думой во втором чтении.
После совершения всех необходимых процедур Совет Государственной Думы принимает решение о включении законопроекта, подготовленного ко второму чтению, в календарь рассмотрения Государственной Думой вопросов во втором чтении,
Законопроект вместе со всеми документами, содержащими поправки и дополнения, представляется депутатам, как правило, не позднее, чем за 15 дней до его рассмотрения Государственной Думой во втором чтении.
В начале второго чтения законопроекта в Государственной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета Государственной Думы. Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают заинтересованные стороны с предложениями и замечаниями по законопроекту. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатских групп или депутатов против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект при его доработке. Если такие возражения имеются, то предоставляется слово для их краткого, до трех минут, обоснования. Докладчик отвечает на возражения, после чего в Государственной Думе проводится голосование об одобрении или отклонении поправки.
При рассмотрении возражений против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект при его доработке, проводится голосование о принятии проекта за основу. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.
В случае, принятия законопроекта за, основу председательствующий ставит на голосование вопрос об утверждении рекомендации комитета по отклонению соответствующих поправок. При утверждении Государственной Думой данной рекомендации на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении.
В случае если законопроект за основу не принят, на голосование ставится вопрос о продолжении обсуждения или его отклонении. Если принято решение о дальнейшем обсуждении законопроекта, Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, отклоненных ответственным комитетом. После принятие решения по отклоненным поправкам проводится голосование о принятии законопроекта во втором чтении. В результате голосования Государственная Дума принимает законопроект во втором чтении или отклоняет его.
Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной Думы для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении. То есть на данном этапе происходит как бы правовая “чистка” законопроекта
По завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов.
Четвертая стадия законодательного процесса — принятие закона.
Совет Государственной Думы назначает в специально отведенный день недели третье чтение законопроекта для голосования с целью его принятия в качестве закона. При третьем
чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. Однако, было бы неправильно слепо голосовать за законопроект, имеющий недостатки. Совершенно понятно, что недостатки закона гораздо легче устранить, когда он находится на стадии законопроекта, чем после его принятия, когда ошибка законодателя может стоить гораздо дороже. Поэтому, в исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить вопрос о возвращении к процедуре второго чтения законопроекта.
Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается принятым,
если он одобрен большинством не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации для рассмотрения и одобрения. В случаях если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст.ст. 106 и 108) и если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение пяти дней этот федеральный закон направляется Государственной Думой Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
Пятая стадия — рассмотрение и одобрение федеральных законов Советом Федерации. Поступивший из Государственной Думы федеральный закон в срок не более 48 часов направляется всем депутатам Совета Федерации.
Конституция Российской Федерации (ст. 106) устанавливает перечень вопросов, законы по которым подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации после их принятия Государственной Думой - по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федераций; войны и мира.
В Регламенте Совета Федерации также указывается, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно ст. 108 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению Совета Федерации подлежат также все федеральные конституционные законы.
После поступления в Совет Федерации принятого Государственной Думой федерального закона он в двухдневный срок направляется в комитет палаты, ответственный за подготовку заключения по этому закону, который в течение трех дней принимает по нему заключение.
Заключения комитетов рассматриваются Председателем Совета Федерации не позднее шести дней со дня регистрации поступившего из Государственной Думы закона.
В отношении принятых Государственной Думой федеральных законов, не подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации, в заключениях по которому комитет предлагает одобрить федеральный закон и не вносить его на рассмотрение палаты. Председатель Совета Федерации принимает одно из следующих решений: согласиться с решением комитета и не вносить принятый Государственной Думой закон на рассмотрение Совета Федерации или отклонить решение комитета и включить в повестку дня Совета Федерации закон, принятый Государственной Думой.
Председатель Совета Федерации не вправе принять решение о невключении в повестку дня Совета Федерации рассмотрение федерального конституционного закона, а также федерального закона, если данный закон согласно Конституции Российской Федерации (ст. 106) и Регламенту Совета Федерации подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации, если Президент Российской Федерации. Правительство Российской Федерации или по меньшей мере два члена Совета Федерации, представляющие один субъект Федерации, настаивают на рассмотрении закона Советом Федерации или если в заключении комитета рекомендовано рассмотреть закон, принятый Государственной Думой,
Рассмотрение принятого Государственной Думой закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения соответствующего комитета Совета Федерации и проекта постановления Совета Федерации, внесенного этим комитетом. Затем Совет Федерации большинством голосов от общего числа депутатов палаты принимает решение одобрить или отклонить закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.
По результатам обсуждения Совет Федерации принимает одно из следующих решений: одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон.
Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов Совета Федерации, а постановление об
одобрении федерального конституционного закона — большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа депутатов палаты.
Согласно Конституции Российской Федерации (часть 4 ст. 105) федеральный закон считается также одобренным Советом Федерации, если в течение четырнадцати Дней он не был рассмотрен Советом Федерации.
При отклонении принятого Государственной Думой федерального закона Совет Федерации принимает решение либо отклонить закон в целом, либо отклонить его ввиду неприемлемости отдельных его положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей закона. В последнем случае постановление Совета Федерации об отклонении федерального закона должно содержать предлагаемую Советом Федерации редакцию отдельных разделов, глав, статей, а также частей и пунктов этого закона.
Постановление Совета Федерации, об отклонении или одобрении принятого Государственной Думой закона по результатам его рассмотрения в срок не более пяти дней направляется в Государственную Думу. В случае принятия Советом Федерации решения об одобрении принятого Государственной Думой закона его текст вместе с постановлением Совета Федерации направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
Особую стадию законодательного процесса представляет преодоление разногласий, возникших между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думой законов.
В случае если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государственной Думы в ответственный комитет Государственной Думы, который рассматривает возражения Совета Федерации, дает по ним заключение и вносит свои предложения по преодолению возникших разногласий на рассмотрение палаты.
Для преодоления возникших разногласий по федеральному закону, принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федерации, может быть создана согласительная комиссия. Она создается как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации. Регламент Государственной Думы предусматривает возможность проявления инициативы в создании такой комиссии также со стороны Президента Российской Федерации и других субъектов права законодательной инициативы.
Согласительная комиссия рассматривает каждое возражение Совета Федерации в отдельности, стремясь выработать единый текст соответствующего закона. Решения комиссии принимаются раздельным голосованием членов комиссии от каждой из палат. Комиссия принимает решение открытым голосованием. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов комиссии от каждой из палат.
По результатам работы согласительная комиссия составляет протокол, содержащий предложения по преодолению разногласий. При повторном рассмотрении федерального закона Государственной Думой обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Никакие поправки, выходящие за пределы этих предложений, Государственной Думой не рассматриваются
В случае отклонения хота бы одного предложения согласительной комиссии Государственная Дума может предложить продолжить ее работу с учетом поправок, одобренных палатой, для представления комиссией новых предложений в течение 10 дней. Совет Федерации вправе принять решение о продлении срока работы согласительной комиссии либо отказаться от участия в работе согласительной комиссии. Государственная Дума принимает решение по каждому предложению согласительной комиссии отдельно большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Федеральный закон в редакции, учитывающей предложения согласительной комиссии, которые были одобрены Государственной Думой, направляется в Совет Федерации.
Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не приняла предложений согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
Принятый в этом порядке федеральный закон в течение пяти дней направляется Президент Российской Федерации для подписания и обнародования. При этом Председатель Государственной Думы должен уведомить Председателя Совета Федерации о направлении этого закона Президенту Российской Федерации.
Завершающая стадия законодательного процесса - подписание и обнародование закона. Эта стадия находится в компетенции Президента Российской Федерации, который в течение четырнадцати дней подписывает его и обнародует.
Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов установлен федеральным законом от 25 мая 1994 года «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».
В соответствии с упомянутым федеральным законом на территории Российской Федерации применяются только те федеральные законы, которые официально опубликованы. Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания.
Федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация его полного текста в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».
Федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после их официального опубликования, если самими
законами не установлен другой порядок вступления их в силу.
Рассматриваемая стадия законодательного процесса является завершающей, если Президент Российской Федерации подписал закон. Однако если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают этот закон.
Федеральный закон, отклоненный Президентом Российской Федерации, направляется Советом Государственной Думы на заключение ответственного комитета Государственной Думы или специально созданной комиссии палаты, которые рассматривают его в течение 10 дней.
По итогам рассмотрения принимается рекомендация одобрить федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации; согласиться с предложением Президента о нецелесообразности принятия федерального закона или одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.
Повторное рассмотрение закона начинается с выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Федеральном Собрании, который выступает от имени Президента и доводит до законодателей его точку зрения по данному вопросу, затем излагается заключение комитета или комиссии. Предложение Президента о нецелесообразности принятия отклоненного им федерального закона может быть поставлено на голосование. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.
Если палата принимает решение о проведении обсуждений, в нем участвуют только представители фракций и депутатских групп. По окончании обсуждения первым ставится на голосование предложение одобрить федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.
Если первое предложение не принято, на голосование палаты ставится вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции. Решение в этом случае принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. В случае принятия этого решения закон в тот же день направляется в Совет Федерации.
В случае если не принято ни одно из указанных ранее решений палата проводит голосование по отдельным разделам, главам, статьям, их частям и пунктам в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации. Решение в каждом случае считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.
Федеральный закон считается одобренным с учетом предложений Президента Российской Федерации, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. В этом случае закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации.
Если при повторном рассмотрении Государственной Думой закона, отклоненного Президентом, он принят в новой редакции, порядок его рассмотрения в Совете Федерации аналогичен порядку рассмотрения вновь принятого Государственной Думой закона.
При повторном рассмотрении закона Совет Федерации может не отрывать обсуждения и поставить на голосование вопрос об одобрении в ранее принятой редакции закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в ранее приятой редакции, открыть обсуждение по заключению комитета по закону, отклоненному Президентом и одобренному государственной Думой при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции. По окончании обсуждения на голосование ставится вопрос об одобрении в ранее принятой редакции закона отклоненного Президентом и одобренного в той же редакции Государственной Думой.
При повторном рассмотрении Советом Федерации закон считается одобренным, если решение об этом было принято большинством не менее чем две трети голосов от общего числа депутатов палаты.
Федеральный закон, представленный Государственной Думой, вместе с текстом постановления Совета Федерации об одобрении закона направляется Президенту Российской Федерации для подписания в течение семи дней и обнародования.
Определенной спецификой характеризуется принятие федеральных конституционных законов. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 108) федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию. Таким образом, в отличие от обычных федеральных законов на федеральные конституционные законы право отлагательного вето Президента Российской Федерации не распространяется.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Число законов, в которых нуждается страна, многократно превышает количество принятых. Законодательный процесс в России нередко подменяется откровенной политической борьбой между “правыми” и “левыми”. Не сложились новые правовые обычаи, низка правовая культура. В связи с этим, необходимо понять и нашим законодателям, и всем гражданам страны, что уважение к праву в обществе укоренится только тогда, когда право будет уважаться властью.
Характерной чертой современного российского законодательства в настоящее время является его нестабильность, обусловленная существенными изменениями и колебаниями экономического курса, бесконечными перестройками госаппарата, чрезмерной ролью субъективного фактора и т.д.
В заключение, хотел бы также отметить проблему официального опубликования правовых актов. Она как никогда сегодня актуальна потому, что роль "информаторов" о законодательстве все чаще пытаются взять на себя различного рода негосударственные, коммерческие структуры. Последние далеко не всегда способны обеспечить полную и достоверную информацию о законах и нередко под видом принятых законов воспроизводят в своих изданиях даже не самые последние их проекты.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституция РФ от 12.12.93 г. // Российская газета, № 237 от 25.12.93 г.
2. Федеральный закон “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат федерального собрания” от 25.05.94 г. // Российская газета, № 111 от 15.06.94 г.
3. Регламент Государственной Думы
4. Регламент Совета Федерации
5. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации
6. Котлевская И.В. Современный парламент // Государство и право № 3, 1997.
7. Улиско А.Н. Научно-практическая конференция в Саратове: Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации // Государство и право № 5, 1998.