Одним из направлений дальнейшего развития гражданского общества является создание системы публичного контроля за деятельностью органов власти и местного саморуководства.
Следует иметь в виду, что государственные институты не объективно не могут противостоять вмешательства извне в их деятельности из-за системных свойств самосохранения и поддержания стабильности. Поэтому необходимо подойти к его организации систематически и последовательно в целях обеспечения эффективности публичного контроля.
Так как миссия омбудсмена - стать посредником между властью и обществом в интересах более эффективного осуществления прав человека, контроль за деятельностью правительственных структур и стимулируя процессы гражданского общества, объективно омбудсмана или уполномоченного по правам человека (КПЧ) должен быть один из инструментов системы правительственного надзора за создание и развитие.
Участники этой системы должны, по нашему мнению, могут быть:
- Общественная палата;
- Некоммерческие организации (НКО) гражданско-патриотическое, права человека, социальная направленность;
- дееспособные и социально активные граждане;
- Научного и экспертного сообщества;
- СМИ;
- Общественные советы при правительственных органах;
- Социальная структура на выставке IFA (экспертных и общественных советов, социальных работников).
Хотя официально не участником этой системы, усилитель ПЧ взаимодействуют с вышеуказанными структурами для защиты прав человека, развития гражданского общества и публичного контроля.
Каковы особенности и возможные формы уполномоченного участия в создании социального контроля? Защита прав и свобод человека, Уполномоченный по правам человека способствует гуманизации государства, одним из проявлений которого является расстановка приоритетов правительственных органов в интересах граждан.
Уполномоченный видит реальную картину правительственного аппарата, приема и анализа информации от лиц, от членов ее экспертных и общественных советов, из средств массовой информации. Если разные люди жалуются на то же отступление в любой области или организации, это может указывать есть соответствующий отрицательный ток практика. В этой политической и юридической независимости омбудсмена от исполнительной власти позволяет оценивать свою деятельность за пределами системы интересов.
Действия комиссара обнаружила отступления прав, направленных как на восстановление их к конкретным людям, а также независимый анализ условий и причин их возникновения в правовой сфере общественной. С учетом консультативного характера решений он не опасен для преступников с точки зрения наказания, но может в процессе их деятельности в области прав человека, в том числе предоставление общественности известны факты, заставляя их корректировать свои действия и решения, в результате чего повышение качества государственной власти.
IF формирует возможность участия в реализации функций правительственного руководства:
- Тренинг для руководителей региональных органов власти в общих и специальных отчетов, содержащих анализ нарушений, социальных проблем, эффективность правительственных институтов в интересах граждан;
- Мониторинг и сообщать властям публичного мнения;
- Размещение обзор результатов жалоб, аналитических и публицистических материалов в средствах массовой информации, в своих собственных публикаций, интернет-сайтов;
- Рецензия нормативных правовых актов в ежедневных жалоб граждан и практики оценки последствий с разработкой предложений по их совершенствованию;
- Оказание организационно-методической поддержки НПО в реализации функции публичного контроля;
- Круглые столы, конференции и семинары для обсуждения актуальных вопросов.
Краудсорсинг в государственном руководстве: проект Российская общественная инициатива, устройство оценки регулирующих воздействий (ОРВ), антикоррупционная и общественная рецензия замыслов НПА, участие экспертов в кадровых комиссиях правительственных органов и др.
Гражданское общество как один из наиболее мобильной и гибкой политической субстанции наиболее ярко проявляется как выражение самых разных, порой абсолютно диаметральные, мнений и позиций. Это разнообразие не могло не оказать влияние на формирование новых форм взаимодействия между гражданским обществом и правительством, среди которых феномен краудсорсинга.
В основе краудсорсинга лежит принцип добровольности, то есть работу делают неоплачиваемые или низкооплачиваемые любители, которые проводят свое свободное время для участия в различных проектах (если требуется осмотреть место, перепроверить информацию, генерировать идеи, осуществлять мелкие операции, координировать деятельность с другой стороны, и т.д.), сам человек определяет, сколько времени и усилий (а иногда и за счет собственных средств) он может потратить на участие в конкретном плане.
Другой способ поддержать социальную активность - система мониторинга проблем правоприменения. Понятно, что любой гражданин, который видел проблему, касающуюся функционирования правительства, отражает ее, заполнив форму на портале. Эксперты в отрасли оценить проблему реальности (конечно же, устранение явно пустые сообщения происходит раньше) и предположительно гражданин соображений справедливости направлять информацию (в том числе для электронной системы) соответствующему органу. Должна быть обеспечена возможность выявлять аналогичные или те же формулировки вопроса.
Здесь, этот инструмент может быть обеспечен, если можно так выразиться, «отложению проблемы.» То есть гражданин ставит вопрос о проблеме, чиновник говорит, что нет никаких проблем, и гражданин регистрируется в электронной системе, и вопрос, и официальный ответ; если что-то случится, то ясно, кто виноват.
Таковы лишь некоторые возможные новые институты участия граждан в руководстве. Но, безусловно, необходимо дальнейшее его развитие. И оно должны развиваться в электронной среде. Внедрение таких инструментов будет способствовать пониманию необходимости для граждан, чтобы сделать выбор в условиях ограниченных ресурсов, и, следовательно, повысить эффективность использования таких институтов прямой демократии, такие как выборы и референдум.
Антикоррупционная рецензия признала деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного саморуководства, гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах своих полномочий в целях предупреждения коррупции, включая выявление и последующее устранение причин коррупции (профилактика коррупции); выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений (по борьбе с коррупцией); минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Предполагается, что эффективная антикоррупционная рецензия может возыметь превентивное значение при пресечении коррупционных преступлений посредством выявления коррупционных и коррупциогенных составляющих того или иного акта или проекта. Основные принципы антикоррупцонной рецензии представлены на схеме 2.
Схема 2. – Основные принципы антикоррупционной рецензии нормативных правовых актов
Основные принципы антикоррупционной рецензии нормативных
правовых актов
 |
обязательность проведения антикоррупционной рецензии
замыслов нормативных правовых актов;
оценка нормативного правового акта во взаимодействии с
другими нормативными правовыми актами;
правильность, объективность и проверяемость
результатов антикоррупционной рецензии нормативных
правовых актов (замыслов нормативных правовых актов);
 |
компетентность лиц, проводящих антикоррупционную
экспертизу нормативных правовых актов
(замыслов нормативных правовых актов);
сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных правительственных органов и организации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного саморуководства, а также их официальных лиц с высшими школами гражданского общества при проведении антикоррупционной рецензии нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Несмотря на значительную позитивную роль проанализированных нормативных правовых актов в целом, хотелось бы обратить внимание на ряд смысловых недостатков:
- во-первых, из них прямо не вытекает требование антикоррупционной экспертизы уже действующих нормативно-правовых актов (закреплен принцип обязательности ее проведения только в отношении проектов нормативных правовых актов);
- во-вторых, заключения по результатам антикоррупционной экспертизы носят лишь рекомендательный характер;
- в-третьих, независимая антикоррупционная экспертиза не является обязательной.
Также, помимо правовых, можно обратить внимание и на недостатки иного плана. Особенно это касается муниципального уровня. Так, исследователями отмечается, что "качество муниципальных правовых документов является одной из ключевых проблем".
Именно нормативным правовым актам органов местного самоуправления традиционно уделяется меньшее внимание. Речь идет как об их разработке, так и об их антикоррупционной оценке. Независимые антикоррупционные эксперты предпочитают осуществлять экспертизу широко обсуждаемых проектов федеральных нормативных правовых актов. Вместе с тем в повседневной жизнедеятельности граждане прежде всего сталкиваются с муниципальными услугами - в больницах, школах и дошкольных учреждениях и пр. - и могут стать жертвами коррупциогенных положений различных правовых документов.
Представляется, что именно антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов способна существенным образом снизить их коррупциогенность. Проекты нормативно-правовых актов следует подвергать как всесторонней антикоррупционной экспертизе в органах государственной власти и местного самоуправления, так и независимой экспертизе, организовывать их широкое общественное обсуждение, своевременно публикуя их на интернет-сайтах государственных органов и на сайте regulation.gov.ru. В нормативных документах следует предусмотреть обязательное проведение независимой антикоррупционной экспертизы или обязательное участие в ней независимых экспертов - представителей общественных организаций либо учебных заведений. Не следует недооценивать необходимость антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов.
Анализ опубликованных общественных инициатив позволяет сделать вывод о том, что очень ограниченное число граждан оценивают указанный интернет-ресурс как реальную возможность участия в руководстве делами государства. Распределение инициатив граждан по территориальному признаку свидетельствует о том, что основными «поставщиками» общественных инициатив выступают граждане, проживающие в Центральном федеральном округе, - с использованием интернет-ресурса РОИ размещено около тысячи общественных инициатив. Безусловное лидерство принадлежит Москве и Московской области - около 600 инициатив как федерального, так и регионального и муниципального уровней (последних чуть более 30 из 68 размещенных на интернет-ресурсе). Это обусловлено прежде всего наличием большего числа активных пользователей сети Интернет, учитывая, что целевая аудитория посетителей сайта РОИ, которых насчитывается более 30 млн человек при 3,5 проголосовавших, - это молодые люди в возрасте от 25 до 35 лет.
Количество размещенных инициатив позволяет сделать следующие выводы. С одной стороны, можно констатировать, что интернет-ресурс начал свое функционирование, с другой стороны, возникают сомнения в его эффективности на данном этапе развития институтов непосредственной демократии в России, учитывая слабую проработанность нормативной основы реализации такой формы непосредственной демократии, как общественная инициатива, направленная с использованием интернет-ресурса РОИ.
В соответствии с п. 1 Правил рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса РОИ, утвержденных Указом N 183, граждане Российской Федерации вправе направить общественную инициативу только по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования правительственного и муниципального руководства. Анализ контента указанного интернет-ресурса позволил сделать вывод о том, что все активности распределяются по следующим разделам: транспорт и дороги; инфраструктура города; безопасность; потребители и сервис; население и миграция; экономика; образование и наука; государственное управление; государственная поддержка; экология; жилые дома и дворы; бизнес; чиновники и государственные услуги; избирательное право; здравоохранение; Уголовный кодекс; жилищно-коммунальное хозяйство; управляющие компании и ТСЖ.
Представляется, что подобная классификация сфер социально-экономического развития страны, а также правительственного и муниципального руководства не выдерживает никакой критики, учитывая, что разделы выделены по совершенно несопоставимым основаниям. Более того, принадлежность многих выделенных разделов к указанным выше сферам сомнительна. Представляется, что бессистемная классификация общественных инициатив препятствует реализации важного положения Указа N 183 о том, что общественная инициатива, претендующая на поддержку, должна набрать определенное количество голосов, обладателями которых являются посетители интернет-ресурса РОИ, порой тщетно пытающиеся найти близкую им по духу инициативу. В результате этого полезные и нужные активности теряются в потоке бесполезных, а порой и курьезных инициатив, которых на указанном ресурсе размещено достаточно много. Это активности типа «В Московском регионе исчезают одуванчики» или «Защита коров», которые, кстати, размещены в разделе «Экология».
Вообще, фильтр для размещения активности, обозначенный в Указе N 183, вызывает много нареканий. Согласно п. 13 Правил уполномоченная некоммерческая организация, принимающая решение о размещении общественной активности на интернет-ресурсе, отказывает в ее размещении в случаях, если общественная инициатива:
а) противоречит Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, в том числе в области прав, свобод и законных интересов граждан;
б) противоречит ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»;
в) не содержит описания проблемы, либо в общественной инициативе не предложены варианты решения проблемы, либо предлагаемые варианты не обоснованы.
Возникает вопрос о том, как экспертная команда уполномоченной некоммерческой организации может признать положения активности противоречащими Конституции РФ. Какие критерии используются при этом, учитывая, что подобная компетенция в отношении правовых актов принадлежит Конституционному Суду РФ, состав которого образуют 19 судей, имеющих высшее юридическое образование, огромный опыт работы и высочайшую квалификацию и, что важно, признанных авторитетами в области права. Несмотря на то что правовая поддержка проекта осуществляется Московской коллегией адвокатов, следует признать, что вопросы конституционного права не являются предметом их научных интересов.
Обратимся к главной идее Указа N 183, которой, по нашему мнению, выступает реализация взаимодействия общественной активности и законотворческого процесса. На сегодняшний день среди более чем 4 тыс. общественных инициатив, размещенных с использованием интернет-ресурса РОИ с апреля 2013 г., только пять общественных инициатив набрали более 100 тыс. голосов.
Это - широко обсуждаемая инициатива «О запрете чиновникам и сотрудникам компаний с государственным (муниципальным) участием приобретать легковые автомобили стоимостью более 1,5 млн рублей» (100 807 голосов), инициатива «Мой дом - моя крепость», в которой предлагается внести поправки в федеральные законы или в Конституцию, с тем чтобы любые действия, совершенные в собственном доме для защиты имущества, здоровья и жизни близких, собственной жизни и здоровья, считались совершенными в ситуации необходимой самообороны и не выходящими за ее пределы (если не будет доказано обратное, и необходимость доказательства лежит на обвиняющей стороне) (100 458 голосов), общественная инициатива об отмене приоритетного проезда всех автомобилей, кроме автомобилей оперативных служб (100 108 голосов), инициатива против введения дополнительных налогов на покупки в иностранных интернет-магазинах, а также против снижения таможенного лимита в 1000 евро на покупки товаров для личных нужд (100 251 голос), а также инициатива, в которой предлагается отменить Закон о произвольных блокировках интернет-ресурсов от 2 июля 2013 г. N 187-ФЗ (закон против Интернета) (100 057 голосов). Какова их судьба? К сожалению, следует констатировать, что ни одна общественная инициатива, поддержанная с помощью интернет-ресурса РОИ, не получила статуса законопроекта.
Так, в отношении активности «Мой дом - моя крепость» были получены отрицательные заключения МВД России и Министерства юстиции РФ. А в решении рабочей экспертной команды от 18 апреля 2014 г., состав которой утвержден распоряжением Правительства РФ от 3 июня 2013 г. N 899-р (ред. от 17.06.2014) «Об утверждении состава экспертной рабочей команды федерального уровня» и включает в себя депутатов Государственной Думы, членов Федерального Собрания, представителей бизнес-сообщества, содержатся неопределенные рекомендации, адресованные Правительству РФ, о принятии мер, направленных на реализацию общественной активности в Виде «комплексного анализа действующего права о необходимой обороне и практике его применения и разработки и реализации по его итогам мер по совершенствованию права».
В чем причина торможения общественной активности на этапе рассмотрения ее рабочей экспертной командой. Дело в том, что главным недостатком Указа N 183 является неопределенность последствий устройства РОИ. Согласно п. 19 Указа N 183 «Общественная инициатива, получившая в ходе плебисцита необходимую помощь, направляется в электронном виде уполномоченной некоммерческой организацией в экспертную рабочую команду надлежащего уровня (федерального, регионального или муниципального) для проведения рецензии и принятия решения о соответствии разработки проекта соответствующего нормативного правового акта и (или) об иных мерах по реализации, данной активности. Информация о направлении общественной активности в экспертную рабочую группу соответствующего уровня и принятых ею решениях размещается на интернет-ресурсе». А в п. 24 содержится конкретное полномочие рабочей экспертной команды по результатам изучения общественной активности в срок, не превышающий шестидесяти дней, разработать экспертное заключение и вывод о разработке соответствующего нормативного правового акта и (или) принятии иных мер по реализации активности. Представляется, что устройство реализации общественной активности как институциональной формы непосредственной демократии, реализующей положения ст. 32 Конституции РФ о праве участия граждан Российской Федерации в руководстве делами государства, требует более тщательного нормативного регулирования, учитывая ее потенциальную востребованность и эффективность.
Таким образом, Россия провела работу, чтобы гарантировать открытость федеральных органов исполнительной власти, региональных исполнительных властей и местного самоуправления. Самую важную форму реализации рекламирования гласности открытого парвительства, можно рассмотреть как помещающий на соответствующих открытых порталах данных (веб-сайты) государственных органов и органов местного самоуправления. Конечно, в настоящее время присутствуют допустимые проблемы и низкие темпы работы над раскрытием данных и качеством информации, предоставленной государственными и муниципальными властями. Однако это - очень позитивное событие и способствует формированию информационного общества в России, основанной на демократических принципах и современных информационных технологиях, которые приносят нам из самых продвинутых и развитых стран Запада.
Список литературы
1. Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ (ред. от 04.11.2014) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности правительственных органов и органов местного саморуководства» // «Российская газета», N 25, 13.02.2009
2. Приказ Казначейства России от 12.05.2014 N 96 «Об утверждении Регламента подготовки и размещения на официальном сайте Федерального казначейства в сети Интернет информации о деятельности Федерального казначейства»
3. Дзидзоев Р.М. К вопросу об открытой власти в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 7. С. 35 - 38.
4. Нестеров А.В. Обсуждаем стандарт (концепцию) гласности «открытого правительства» // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 8. С. 3 - 7.
5. Мартынов А.В. Система «Открытая власть» как один из главных устройств открытого правительственного руководства в России // Административное право и процесс. 2014. N 1. С. 13 - 23.
6. Современные кадровые технологии в органах власти: монография / А.М. Беляев, Е.Д. Богатырев, А.И. Галкин и др.; под общ. ред. С.Е. Прокофьева, А.М. Беляева, С.Г. Еремина. М.: Юстицинформ, 2015. 662 с.
7. Талапина Э.В. Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект): монография. М.: Юриспруденция, 2015. 192 с.