1. Состояние и оценка действующего законодательства
1.1. Государственной регистрации юридических лиц посвящена статья 51 ГК и Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». В ином законодательстве предусмотрены особенности для государственной регистрации отдельных видов юридических лиц.
1.2. Действующее законодательство не устанавливает принципа достоверности данных государственного реестра юридических лиц, проверки достоверности этих данных, проверки законности корпоративных решений и сделок с долями и акциями.
В законодательстве не реализована функция оперативного информирования заинтересованных лиц об изменении данных в едином государственном реестре юридических лиц, а также механизм раннего административного разрешения (предотвращения) корпоративных конфликтов и нарушений корпоративных прав.
1.3. Имеется обширная судебная практика применения положений законодательства о государственной регистрации юридических лиц, которая в значительной степени связана не столько с самими нормами о регистрации, сколько с последствиями, возникающими в связи с концептуальными основами действующей системы государственной регистрации юридических лиц.
При этом как судебная практика, так и доктринальный анализ законодательства свидетельствуют, что действующая система государственной регистрации юридических лиц является несовершенной по ряду ключевых позиций и не соответствует подходам, преобладающим в европейском праве.
1.4. В этой сфере отношений происходит немало злоупотреблений, во многом связанных с так называемыми корпоративными захватами, созданием «фирм-однодневок» для их участия в цепочках по незаконному отчуждению имущества, переложением на них ответственности по обязательствам, уклонению от уплаты налогов, незаконному возмещению налогов из бюджета и т.п. Эти негативные явления весьма пагубно сказываются на российской экономике, препятствуют нормальному инвестиционному процессу, влекут дополнительные издержки и риски для добросовестных участников гражданского оборота, а также бюджетные расходы государственных органов, в чью компетенцию входят соответствующие функции контроля и надзора.
1.5. Действующее законодательство предусматривает, что достоверность данных, представляемых при регистрации создаваемого юридического лица, подтверждается заявителем, подлинность подписи которого должна быть нотариально засвидетельствована. Кроме того, законодательство позволяет направить соответствующие документы для регистрации посредством почтовой связи.
Это означает, что единственной гарантией достоверности представляемых данных является добросовестность заявителя. Ни регистрирующий орган, ни нотариус, ни иные органы или лица не вправе проверять достоверность данных об учредителях юридического лица и других сведений, вносимых в государственный реестр юридических лиц.
Этим объясняется значительное число случаев регистрации юридических лиц по потерянным и украденным паспортам, с нарушением требований законодательства о создании юридических лиц, «фирм-однодневок» и прочих злоупотреблений. Никакой значимой ответственности за такого рода деяния законодательство не устанавливает, а отыскать лиц, реально инициировавших регистрацию организации, практически невозможно.
1.6. Действующее законодательство не устанавливает принципа публичной достоверности данных государственного реестра юридических лиц, что влечет невозможность для контрагентов юридического лица, государственных и муниципальных органов получить необходимые им объективные сведения о юридическом лице. Следствием этого является неопределенность в гражданских отношениях, увеличение рисков вступления в гражданско-правовые отношения с юридическими лицами, наличие различных злоупотреблений, а также нарушение прав и законных интересов контрагентов, иных лиц и органов.
Между тем, достоверность данных, представляемых заявителями при регистрации юридического лица, имеет существенное значение для защиты прав как самого юридического лица и его участников, так и его контрагентов, а также для контрольно-надзорных органов, реализующих возложенные на них функции.
Опыт развитых зарубежных правопорядков показывает, что при регистрации хозяйствующих субъектов, будь-то компании или индивидуальные предприниматели, регистрирующие органы уделяют немало внимания, сил и средств для проверки представляемых для регистрации данных. В некоторых правопорядках введена уголовная ответственность за представление на регистрацию недостоверных данных (Германия).
1.7. На практике не редки случаи, когда адрес (место нахождения) юридического лица, указанный в реестре, не соответствует действительности. Каких-либо негативных последствий для самого юридического лица данное обстоятельство не вызывает. Это влечет нарушение прав и законных интересов контрагентов такого юридического лица, государственных и муниципальных органов в тех случаях, когда законодательство требует того или иного уведомления, извещения и т.п.
Действующее законодательство не предусматривает юридическую экспертизу содержания учредительных документов, что приводит к регистрации юридических лиц, положения учредительных документов которых противоречат законодательству.
1.8. Единый государственный реестр юридических лиц ведется налоговыми органами. Иностранный опыт свидетельствует, что ведением реестра юридических лиц могут заниматься различные органы: суды, органы юстиции, нотариусы, торгово-промышленные палаты. Но в любом случае ведение реестра юридических лиц требует необходимой юридической квалификации, главным образом в области гражданского права, которая заведомо отсутствует у работников налоговых органов.
Кроме того, действующее законодательство фактически допускает множественность органов регистрации юридических лиц, поскольку коммерческие и некоммерческие организации регистрируются различными органами (соответственно налоговым органом и органом юстиции), что порождает различную административную практику применения законодательства.
Несмотря на то, что в законодательстве продекларирован принцип единства реестра юридических лиц, в действительности реестр не является единым, а представляет собой регионально разобщенные базы данных. Это приводит к нарушению прав и законных интересов контрагентов организаций, иных лиц и органов. Отсутствие подлинно единого реестра юридических лиц влечет невозможность осуществления регистрационных действий вне места нахождения юридического лица, невозможность оперативного получения данных из реестра.
1.9. Принцип достоверности данных государственного реестра юридических лиц может считаться реализованным только при своевременной актуализации юридическими лицами указанных данных. Законодательство содержит положения, обязывающие юридические лица в установленные сроки вносить соответствующие обновленные данные, однако это требование часто не соблюдается. Гражданское законодательство не содержит каких-либо негативных последствий непредставления или несвоевременного представления данных в указанный реестр для юридических лиц, а административно-правовое регулирование (ст. 14.25 Кодекса об административных правонарушениях) оказывается неэффективным.
1.10. Кроме того, проверка законности и достоверности вносимых изменений регистрирующим органом также не проводится. Подтверждение их правильности осуществляется заявителем, которым может быть практически любое лицо. В предусмотренных федеральным законодательством случаях изменение учредительных документов осуществляется в уведомительном порядке, о регистрации таких изменений юридическое лицо уведомляется регистрирующим органом.
Такая регламентация регистрационных действий открывает широкий простор для злоупотреблений. В состав участников организации вносятся изменения в условиях, когда в действительности соответствующего корпоративного решения не принималось; это касается и размера их участия в капитале юридического лица, и других положений учредительных документов и данных государственного реестра. Нередко такие злоупотребления совершаются с использованием фальсифицированных документов, что представляет собой признаки уголовно наказуемого деяния.
Вместе с тем, регистрационный орган лишен возможности приостановить регистрационные действия, предпринять меры по установлению достоверной информации о корпоративных правах, оценить документы и заявления участников юридического лица и его органов и иных заинтересованных лиц даже в тех случаях, когда имеются доказательства неправомерности вносимых изменений данных государственного реестра юридических лиц.
1.11. Действующее законодательство не устанавливает должной системы информирования заинтересованных лиц о внесении изменений в учредительные документы или сведения, содержащиеся в государственном реестре. Нередко участники организации узнают о состоявшихся изменениях тогда, когда активы организации уже отсутствуют или произошли иные, часто необратимые корпоративные изменения, существенно затрагивающие права участников юридического лица либо вовсе лишающие их таких прав.
Между тем, практика показывает, что защита нарушенных корпоративных прав, их восстановление существенно затруднены в случае истечения значительного промежутка времени с момента возникновения корпоративного конфликта, формальной точкой отсчета которого зачастую является осуществление тех или иных регистрационных действий.
2. Предложения по совершенствованию
действующего законодательства
2.1. В ГК требуется установить принцип публичной достоверности реестра. Этот принцип предполагает, что любое добросовестное лицо, полагавшееся на данные реестра, не затрагивается несоответствием данных реестра фактическим обстоятельствам.
Законодательство должно обеспечивать достоверность данных, представляемых для государственной регистрации юридического лица, прежде всего об учредителях и составе его органов, действующих от его имени, а также предусматривать защиту интересов всех участников юридического лица при оспаривании государственного акта о регистрации юридического лица.
Для этого необходимо установление правил проверки достоверности данных, которые требуются для регистрации юридического лица. При этом установление недостоверности данных должно стать безусловным законным основанием отказа в государственной регистрации юридического лица.
2.2. Представляется нецелесообразным проверять достоверность данных адреса (места нахождения) соответствующего органа юридического лица (подп. «в» п. 1 ст. 5 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»). Данная проверка не дает никаких гарантий заинтересованным лицам, ибо место нахождения органов юридического лица может изменяться.
В связи с этим требуется внести в ГК положение, согласно которому риск появления неблагоприятных последствий, возникших в связи с недостоверностью данных о месте нахождения органов юридического лица, указанных в государственном реестре, ложится на само юридическое лицо, а все отправления, доставленные по адресу, указанному в государственном реестре, считаются полученными юридическим лицом.
2.3. Следует установить обязательную юридическую экспертизу содержания учредительных документов на соответствие законодательству.
Для большей эффективности этого процесса, а также с целью облегчения составления учредительных документов законодательство может предусматривать утверждение типовых уставов наиболее распространенных видов юридических лиц (вариант 1), набор возможных наиболее типичных изменений указанного устава (вариант 2), допущение иных положений (вариант 3).
При учреждении юридического лица его участники могут выбрать любой из вариантов либо их комбинацию. При этом юридической экспертизе подлежат лишь положения, предусмотренные вариантом 3.
2.4. Целесообразно закрепить функции по регистрации всех юридических лиц и ведению единого государственного реестра за органами юстиции.
Наиболее эффективно эта функция могла бы быть реализована арбитражными судами. Позитивный опыт ведения реестра судами имеется в европейской практике (например, в Австрии и Германии). Это позволило бы создать подлинно единый электронный реестр юридических лиц, предотвращать корпоративные конфликты, нарушение прав участников юридических лиц и оперативно рассматривать возникающие в связи регистрацией тех или иных данных реестра споры.
При этом в ГК и законодательстве о регистрации юридических лиц должно устанавливаться требование об осуществлении регистрационных действий и получения сведений не только по месту нахождения юридического лица.
2.5. Законодательство (ГК) должно предусматривать возможность взыскания с юридического лица убытков, если они возникли вследствие непредставления, несвоевременного представления или представления недостоверных сведений в государственный реестр юридических лиц.
Следует также установить, что юридическое лицо не вправе ссылаться на данные, не внесенные в реестр, равно как и на недостоверные данные, содержащиеся в реестре, в отношении лиц, добросовестно полагавшихся на данные реестра.
2.6. Законодательство должно предусматривать обязательную проверку законности и достоверности вносимых изменений в учредительные документы. Проверке подлежит соблюдение соответствующего корпоративного законодательства при принятии решений об изменении учредительных документов или иных сведений, содержащихся в государственном реестре.
Для акционерных обществ данная функция могла бы осуществляться профессиональными участниками рынка ценных бумаг - регистраторами, которые ведут реестр акционеров общества.
2.7. В законодательстве о регистрации юридических лиц следует закрепить обязанность своевременного информирования заинтересованных лиц о предполагаемых изменениях учредительных документов или данных, содержащихся в государственном реестре, на основе рыночных механизмов и на базе современных информационных технологий.
Участники юридического лица должны иметь возможность заключить договор с организацией, специализирующейся на представлении оперативной информации, о распространении информации о соответствующих изменениях. В частности, они вправе заключить договор на информационное обслуживание, согласно которому при поступлении соответствующих документов на регистрацию в регистрирующий орган они оперативно извещаются об этом посредством электронной почты, сообщений по иным каналам связи (телефону, факсу и т.д.).
При этом законодательство о регистрации должно предусматривать возможность приостановления регистрационных действий по заявлению участника юридического лица, его органа или иного заинтересованного лица, если в заявлении указывается на нарушения законодательства или недостоверность представленных на регистрацию данных. Такой конфликт должен разрешаться регистрирующим органом в административном (досудебном) порядке.