1. Состояние и оценка действующего законодательства
1.1. Правовое положений объединений юридических лиц регламентировано как в общих для всех некоммерческих организаций законах – ГК и Федеральном законе «О некоммерческих организациях», так и в многочисленных законодательных актах об отдельных видах юридических лиц.
1.2. В таких законах обычно воспроизводятся нормы ГК, а также определяются особенности и принципы создания отдельных видов объединений, условий членства в них, особенности структуры органов управления и имущественной ответственности членов.
При этом в них встречаются пробелы и противоречия, в том числе общим положениям ГК о юридических лицах.
1.3. В соответствии с нормами ГК не допускается создание объединений юридических лиц с членством в них физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями. ГК называет два вида таких объединений – ассоциации и союзы.
Однако действующее законодательство фактически расширяет этот перечень. К объединениям юридических лиц могут быть отнесены, в частности, объединение товариществ собственников жилья (ст. 142 ЖК), объединение работодателей (ст. 4 Федеральный закон «Об объединениях работодателей»), торгово-промышленные палаты (ст. 1 Закона РФ «О торгово-промышленных палатах»).
1.4. Положения самого ГК по вопросу членства в ассоциации (союзе) не согласованы. Пункт 4 ст. 50 допускает создание ассоциации (союза) коммерческими организациями (1), некоммерческими организациями (2), а также коммерческими и некоммерческими организациями совместно (3). Вместе с тем, ст. 121 не предусматривает создание ассоциации (союза) с одновременным членством в ней коммерческих и некоммерческих организаций.
1.5. В п. 4 ст. 121 ГК неудачно решен вопрос о субсидиарной ответственности членов ассоциации (союза). Предусмотрено, что члены ассоциации (союза) несут ответственность по ее обязательствам в размере и в порядке, предусмотренными учредительными документами ассоциации. Это позволяет свести ответственность членов объединения к «нулю» и установить в уставе такой порядок привлечения к ответственности членов ассоциации (союза), который существенно затруднит ее применение. Кроме того, не определен вид этой ответственности.
1.6. Для разных видов ассоциаций (союзов) в ГК неоправданно установлена разная правоспособность. Для ассоциации (союза) коммерческих организаций – «узкая» (запрет на осуществление предпринимательской деятельности; строго определенные цели создания); для ассоциации (союза) некоммерческих организаций – «расширенная» (нет специального запрета на осуществление предпринимательской деятельности; нет ограничений по целям создания).
Данные положения не оправданы, т.к. вне зависимости от статуса членов сам союз (ассоциация) является некоммерческой организацией, а кроме того, это может привести к возникновению затруднений применительно к «смешанным» объединениям юридических лиц.
2. Предложения по совершенствованию
действующего законодательства
2.1. Несогласованность положений ГК относительно членства в объединении юридических лиц можно решить в пользу допущения в качестве общего правила создания объединений со «смешанным» членством в нем юридических лиц (коммерческих и/или некоммерческих организаций, индивидуальных предпринимателей). Кроме того, можно допустить в случаях, предусмотренных законом, создание объединений с членством в нем физических лиц (например, арбитражных управляющих[23]).
Указанные новеллы потребует уточнения названия организационно-правовой формы объединения юридически лиц (ассоциации и союза) – объединение лиц.
2.2. Требуется унификация содержащихся в отдельных законах норм, регулирующих гражданско-правовой статус объединений юридических лиц (ассоциаций, союзов и др.), посредством их включения в ГК.
Названные в отдельных законодательных актах разновидности объединений юридических лиц должны иметь единую организационно-правовую форму − объединение лиц, что соответствует как их организационной структуре (основаны на членстве), так и целям создания (координация деятельности членов, представление и защита их интересов).
Нормы о правовом положении данных организаций как юридических лиц, должны быть исключены из специальных законов (с сохранением в них, при необходимости, отсылочных норм к ГК и возможности в строго определенных в ГК случаях отсылки к возможному регулированию отдельных вопросов специальными законодательными актами[24]).
2.3. Правило ГК о том, что члены объединения юридических лиц несут субсидиарную ответственность по обязательствам объединения, должно быть диспозитивным. По общему правилу, ответственность членов должна наступать, если это предусмотрено уставом объединения.
2.4. В ГК следует установить, что объединения лиц независимо от состава их членов не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, в том числе приобретать акции (доли) своих членов.
§ 4. Законодательство о государственных корпорациях
1. Состояние действующего законодательства
1.1. Существование государственных корпораций как организационно-правовой формы некоммерческих организаций предусмотрено ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях», которая предусматривает, что госкорпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерации на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Это определение почти дословно соответствует определению учреждения в п. 1 ст. 120 ГК, согласно которому учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
1.2. Вместе с тем, госкорпорации не являются ни корпорациями (не имеют членства), ни государственными организациями (будучи частными собственниками своего имущества) и в ряде случаев создаются преимущественно или даже исключительно для осуществления предпринимательской деятельности.Главную особенность статуса этих юридических лиц составляет то обстоятельство, что каждая госкорпорация создается на основании специального федерального закона, а потому в отличие от всех других юридических лиц не имеет учредительных документов.
1.3. В настоящее время имеется семь таких госкорпораций: «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»; «Агентство по страхованию вкладов»; «Российская корпорация нанотехнологий» («Роснанотех»); «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»; Госкорпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции («Ростехнологии»); ГК по атомной энергии («Росатом»); Госкорпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта («Олимпстрой»)[25].
1.4. Имущество, переданное госкорпорации Российской Федерацией, в том числе безвозмездно или на чрезвычайно льготных условиях, становится собственностью госкорпорации, т.е. является частной, а не государственной (федеральной) собственностью (иначе говоря, приватизируется). При этом для госкорпораций законом устанавливается правило о целевом характере их имущества, присущее учреждениям (ср. п. 2 ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и п. 1 ст. 296 ГК).
Источниками формирования имущества госкорпорации могут являться также и регулярные и/или единовременные поступления (взносы) от юридических лиц, для которых обязанность осуществлять эти взносы определена федеральным законом. В случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание госкорпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал, который определяет минимальный размер имущества госкорпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов.
1.5. Общие нормы о статусе госкорпораций подвержены различным многочисленным исключениям из общего статуса юридических лиц.
Так, общее правило п. 3 ст. 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», обязывающее всякую некоммерческую организацию представлять в уполномоченный орган отчет о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, о расходовании денежных средств и использовании иного имущества, не распространяется на государственные корпорации Внешэкономбанк, Российскую корпорацию нанотехнологий, Госкорпорацию «Олимпстрой», Госкорпорацию «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», Госкорпорацию «Ростехнологии», Госкорпорацию по атомной энергии «Росатом».
В соответствующих федеральных законах для тех же государственных корпораций предусмотрены изъятия из сферы контроля, осуществляемого финансовыми и налоговыми органами, органами по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.
В изъятие из общего правила об осуществлении банковской деятельности на основании специального разрешения – лицензии, выдаваемой ЦБ РФ, право на осуществление банковских операций предоставлено госкорпорации Внешэкономбанк на основании Федерального закона «О банке развития». Иными словами, эта госкорпорация не подвержена процедуре лицензирования, применимой ко всем прочим коммерческим банкам, что ставит ее в явно неравноправное положение и дает необоснованные конкурентные преимущества перед прочими коммерческими банками.
Эта же госкорпорация обладает специальной правоспособностью в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, причем приобретение такой правоспособности для нее было основано лишь на прямом указании в специальном законе, что также создает условия для нарушения равноправия субъектов соответствующего рынка и нарушения конкуренции (ср. ст. 4 и 39 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» и ст. 3 Федерального закона «О Банке развития»).
1.6. Специальными законами о госкорпорациях могут быть парализованы и некоторые общие правила ГК, в частности, положения п. 4 ст. 61 и п. 1 ст. 65 ГК о ликвидации госкорпорации вследствие признания ее несостоятельной.
Пункт 10 ст. 37 Федерального закона «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» содержит изъятие из общего правила о реорганизации юридических лиц (ст. 60 ГК) для кредиторов федеральных государственных унитарных предприятий, имущественные комплексы которых передаются Государственной корпорации «Росатом» в качестве имущественного взноса Российской Федерации, а также требований кредиторов федеральных государственных учреждений, передаваемых Государственной корпорации «Росатом», которые подлежат удовлетворению в соответствии с условиями и содержанием обязательств, на которых они основаны, но без предоставления гарантий, предусмотренных пп. 1 и 2 ст. 60 ГК.
1.7. Некоторые вопросы статуса и полномочий госкорпораций содержатся в федеральных законах, не относящихся прямо к регулированию статуса той или иной госкорпорации. Так, права органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, принадлежащие им как акционерам, ограничиваются в пользу госкорпораций, если таковым переданы в управление акции акционерных обществ (ст. 94 Федерального закона «Об акционерных обществах»). При этом основанием передачи акций в управление является не договор, а соответствующий федеральный закон, а природа отношений между собственником и такого рода «управляющим» не укладывается ни в отношения представительства, ни в отношения доверительного управления. Если же основывать эти отношения на ст. 125 ГК, то придется приравнять статус госкорпорации к статусу органов власти.
2. Оценка действующего законодательства
2.1. Фактически госкорпорации обладают не только исключительным статусом (в сравнении с другими юридическими лицами, особенно некоммерческими организациями), но и принципиально различными полномочиями, иногда публично-правового характера.
2.2. Госкорпорации по атомной энергии «Росатом» переданы властные полномочия, принадлежащие федеральным органам государственной власти (ст. 10, 20, 23 и др. Закона о госкорпорации «Росатом»). В силу ст. 8 указанного закона «Росатом» принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, а также может признавать не действующими на территории Российской Федерации акты органов власти Российской Федерации и бывшего СССР.
Статья 241 Бюджетного кодекса РФ «Росатому» предоставлены полномочия в области распоряжения бюджетными средствами.
Названной государственной корпорации не только переданы в полном объеме полномочия, составляющие компетенцию органов государственной власти (см. ст. 7 - 14 указанного закона), включая и компетенцию в области нормативно-правового регулирования, но также и право иметь собственные военизированные охранные подразделения. По существу данная госкорпорация выступает в качестве органа государственной власти.
При этом властные полномочия осуществляются «Росатомом» в отношении других участников рынка – субъектов гражданского права (ст. 23, 33, 38 – 40 названного закона). Вместе с тем, формальные препятствия к существованию «Росатома» именно в таком виде, которые можно было обнаружить в законодательстве о конкуренции, были сняты (см. п. 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции»).
2.3. Исключительным положением обладает и госкорпорация Внешэкономбанк. Будучи, с одной стороны, коммерческим банком (но отнюдь не некоммерческой организацией, как большинство других госкорпораций), имеющим возможность осуществлять основную массу банковских операций (ст. 3 Закона о Банке развития), эта госкорпорация, с другой стороны, не подвержена каким-либо процедурам контроля со стороны ЦБ РФ, как это имеет место в отношении других коммерческих банков. Вместо этого Правительство РФ утверждает для нее меморандуме, определяющий основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности, количественные ограничения на привлечение заемных средств, лимиты, основные условия, порядок и сроки предоставления кредитов и займов, участия в уставном капитале хозяйственных обществ, выдачи гарантий (ст. 4 данного закона). Данная ситуация по сути нарушает принцип единства банковской системы Российской Федерации, подконтрольной ЦБ РФ.
2.4. Агентство по страхованию вкладов по преимуществу занимается коммерческой деятельностью, фактически представляя собой страховую компанию. Особенностью является лишь то обстоятельство, что страхование в данной страховой компании дает соответствующему страхователю – коммерческому банку – право и возможность осуществлять один из видов банковских операций, а именно привлечение во вклады денежных средств физических лиц.
Это положение явно противоречит статусу госкорпорации как некоммерческой организации. Кроме того, вызывает сомнения соответствие этого порядка принципам лицензирования и развития конкуренции на страховом рынке.[26]
2.5. Российская корпорация нанотехнологий в соответствии с законом о ней призвана в целом на коммерческих началах финансировать деятельность третьих лиц в весьма широко очерченной области «нанотехнологий». Трудно установить, чем отличается ее деятельность от целевого бюджетного финансирования (или от деятельности специализированного коммерческого инвестиционного банка). Вместе с тем, ей предоставлена ничем не ограниченная возможность выступать в роли управляющей компании любых акционерных обществ и тем самым фактически ставить их под свой полный контроль.
Государственная корпорация «Ростехнологии» по своему статусу во многом схожа с госкорпорацией «Роснанотех» (отличие состоит в сфере деятельности указанных корпораций). Так, «Ростехнологии» осуществляет деятельность в целях содействия разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции, в то время как «Роснанотех» действует в целях содействия реализации государственной политики в сфере нанотехнологий, развития инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии.
2.6. Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (Олимпстрой) также не может считаться некоммерческой организацией, ибо такой статус ни в коей мере не соответствует поставленным перед ней законам целям и переданным ей функциям: деятельность по инженерным изысканиям, проектированию, строительству и реконструкции, а также по организации эксплуатации объектов, необходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, а также деятельность, по развитию города Сочи как горноклиматического курорта.
При этом имущественный взнос Российской Федерации лишь отчасти является источником финансирования деятельности данной госкорпорации. Так, в пп. 1, 5, 6 и 8 ст. 5 соответствующего закона несколько раз прямо упоминается возможность получения корпорацией прибыли и направления ее использования, что в совокупности с самим характером деятельности корпорации, не позволяет квалифицировать деятельность корпорации как характерную для некоммерческой организации.
Кроме того, в силу п. 4 ст. 6 закона федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность корпорации, за исключением случаев, предусмотренных этим законом, что нарушает конституционный принцип равенства всех перед законом и судом.
Наконец, корпорация в порядке, устанавливаемом в соответствии с п. 23 ч. 1 ст. 12 соответствующего закона, осуществляет за счет собственных средств финансирование мероприятий по изъятию в соответствии с законодательством Российской Федерации в федеральную собственность объектов недвижимости в целях строительства олимпийских объектов (что противоречит правилам ГК и других законодательных актов об изъятии земли для государственных нужд).
2.7. Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, напротив, не является коммерческой организацией. Соответствующим законом прямо определен размер имущества фонда (ст. 5), направления расходования средств фонда, правила распределения предоставляемых фондом субсидий (гл. 5, 6 и 6.1. Закона), а также случай ликвидация фонда (ст. 25) - по факту распределения всех средств или по наступлении установленной законом даты.
Здесь речь действительно идет о классическом фонде (хотя и не благотворительном), который должен распределить выделенные учредителем средства дестинаторам (в качестве которых выступают муниципальные образования и субъекты Российской Федерации, которые далее распределяют полученные средства на установленные законом цели – капитальный ремонт многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилья), а по завершении этой деятельности прекратиться. Причины придания фонду формы госкорпорации в данном случае остаются непонятными.
3. Предложения по совершению действующего законодательства
3.1. Госкорпорации в действительности не составляют единого вида юридических лиц, отличающегося какими-то общими чертами. В форме госкорпорации могут существовать как некоммерческие (Фонд), так и коммерческие организации (Ростехнологии, Роснанотех, Агентство по страхованию вкладов, ВЭБ, Олимпстрой), а также образования, объединяющие в себе функции коммерческих организаций и компетенцию органов государственной власти (Росатом и частично Олимпстрой).
3.2. Госкорпорация является не организационно-правовой формой юридического лица в смысле гл. 4 ГК, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому (частно-правовому и публично-правовому) статусу. Оценка необходимости их создания и функционирования выходит за рамки гражданского права.
Вместе с тем, использование особого, исключительного статуса госкорпорации возможно по отношению к тем действительно уникальным юридическим лицам, которые не укладываются в какую-либо классификацию, но необходимы в экономике (например, Центральный банк).
3.3. В связи с этим представляется целесообразным упразднение организационно-правовой формы госкорпорации и преобразование существующих госкорпораций в юридические лица тех форм, которыми они, по сути, и являются: в органы публичной власти (Росатом и Олимпстрой), фонд (Фонд содействия развитию жилищно-коммунального хозяйства), хозяйственные общества со 100%-ным государственным участием (Роснанотех, Ростехнологии, Олимпстрой, Внешэкономбанк и Агентство по страхованию вкладов).
3.4. В качестве первого шага на этом пути целесообразно установление законодательного запрета на создание новых госкорпораций. Следует отметить, что в отсутствие таких ограничений появляются проекты создания новых аналогичных по статусу юридических лиц, например, «государственной компании «Российские автомобильные дороги», создаваемой для «доверительного управления государственным имуществом» и выполнения иных «функций государственного значения», которая, подобно госкорпорациям, никоим образом не укладывается в установленную ГК систему юридических лиц и никак не соответствует общим нормам закона об их статусе.