Решение.
Этот вопрос был предметом рассмотрения КС РФ (2011 год): Постановление от 18.05.2011 № 9-П.
Решая коллизию, в данном случае необходимо дать системное толкование действию принципов Хартии в российском законодательстве, восприятии соответствующих принципов в законе и допустимости/недопустимости отклонения от этих принципов. Нужно давать оценку допустимости такого отклонения. То есть применять все известные правила и методы толкования для того, чтобы решить соответствующий вопрос.
По содержанию: совпадает ли в данном случае предмет регулирования? Есть ли здесь расхождения? Или речь идёт о регулировании одного и того же вопроса, но разным образом? Если исключение из общего правила приводится в законе, допустимо ли оно?
Здесь поднимается вопрос: как выглядит представительная демократия в местном самоуправлении? Как выглядит представительный орган? Допустимо ли здесь косвенное представительство?
Вопрос: в чём состоит требование Хартии? Хартия требует, чтобы представители, которые включены в орган, получали свой мандат непосредственно «из рук населения» то есть путём выборов.
Соблюдается ли это? Кто такие «главы поселений, входящие в состав района»? Как они получают мандат? Это нужно смотреть в 131-ФЗ.
Необходимо немного отвлекаться от предлагаемых норм. Нужно смотреть на все понятия и на то, как толкует их закон. За этими нормами есть массив правового материала, который тоже нужно анализировать и учитывать. Здесь нам важно уяснить статус главы поселения. Если он избирается напрямую населением, как и депутаты, то прямого нарушения Хартии нет: потому что получается, что члены представительного органа муниципального района избраны путём всеобщего равного прямого тайного голосования. Другое дело, что сам орган не избран: но избраны его члены. Если глава поселения не избран прямым голосованием, а выбран, например, из состава представительного органа поселения, тогда есть нарушение принципов Хартии.
В этом случае речь идёт о главах поселений, которые избираются непосредственно.
Модель части 4 статьи 135 действует только в определённых случаях, есть условия применения этой модели, которые надо знать, чтобы решить эту коллизию.
Здесь также возникает проблема соблюдения принципа народного представительства. Вопрос возникает в связи с тем, что такое народное представительство. 131-ФЗ отличает население района и население поселения. Это разные субъекты. Можно ли здесь подменить представительство поселения представительством населения района? В конечном итоге эта проблема таким способом не решается: главы поселений делегируются в районный орган от поселения, но они избраны и они получаются представителями населения поселения, а не населения района. Эта проблема усугубляется ещё и тем, что норма представительства считается от поселений, а не от жителей района. Таким образом, равенство избирательного права, как принцип, нарушается.
КС в 9-П эту проблему в таком аспекте не анализировал.
Этот вопрос находится за рамками действия Хартии, он выходит за рамки данной коллизии.
Необходимо дать системное толкование положений. Как соотносится положение международного договора (Европейская Хартия) с ФЗ, определяющим общие рамки действия, организации МСУ? Когда мы рассматриваем коллизию с участием международной нормы, но это первый вопрос, который возникает. Это вопрос, который имеет отношение к теме нормативных актов, регулирующих МСУ, правовая основа МСУ, представленная ст.4. Имеется ввиду соотношение международного договора и закона. В какой части положения ЕХ являются обязательными для законодателя, и в какой у него есть свобода усмотрения. Особенность ЕХ в том, что кроме императивных норм, она содержит нормы с оговоркой «на усмотрения законодателя». Во втором случае- у законодателя право самостоятельно решать вопрос о применении этих норм. В законе должен быть закреплен дух Хартии. То есть должен соблюдаться принцип, но параметры его соблюдения остаются на усмотрение законодателя.
В данном случае мы не видим отсылки к закону государства-участника, речь идет об общем принципе, который сформулирован очень емко. Это уже второй вопрос, что сам принцип сформулирован емко и как определены пределы этого принципа. Это важно для того, чтобы оценить, насколько законодатель оказался в русле положений ЕХ, а насколько вышел за ее пределы.
Данная коллизия встает именно в этой теме, так как нам нужно дать оценку действию международного документа в правовой системе РФ и в тех пределах, в которых законодатель свободен в выборе того или иного варианта решения по реализации принципа.
Здесь уместно вспомнить позицию КС (Определение КС РФ от 3.04.2007 №171). КС говорил, что Европейская Хартия является документом более высокого уровня по сравнению с законом. По отношению к внутреннему законодательству, а значит и закону об общих принципах, ЕХ имеет приоритет как международный договор РФ, включенный в ее правовую систему, то есть в соответствии с ч.4 ст.15 КРФ. Это базовая посылка, с которых начинается решение подобных коллизий.
Далее, что значит более высокого уровня? Нужно смотреть насколько непосредственно действует хартия, насколько она дает свободу усмотрения законодателя. Здесь тех оговорок, которые мы до этого обсуждали, нет, но все равно есть определенная свобода для реализации данного положения во внутреннем законодательстве государств-участников. Тем не менее, что является базовым и что должно быть обязательно соблюдено? Прежде всего, должно присутствовать выборное начало формирования. Имеются ввиду муниципальные выборы представителей в данном органе, то есть которые основаны на указанных принципах.
Насколько идея народного представительства соблюдена. Ведь представителей выбирают жители поселений для своих поселений.
Представитель района представляет население района или население поселений района. КС в Постановлении 2011 года эту проблему не анализировал.
Требование о муниципальных выборах касается членов органа, но не самого органа. Если толковать данное положение буквально.
Возникает еще один вопрос о том, насколько идея народного представительства соблюдена. Если представительный орган муниципального района, значит, представляет жителей данного района. Здесь вопрос, конечно, есть. Но этот вопрос уже за рамками проблемы соответствия ЕХ, он касается общих принципов организации власти, в том числе и МСУ. Этот вопрос выходит за рамки данной коллизии. Иначе говоря, это вопрос о том, кого представляет представительный орган района – поселения, входящие в состав района или население района? Постановление от 19 мая 2011 не говорит об этой проблеме в этом ключе, а исходит из того, что существуют различные варианты решения вопроса о народном представительстве МСУ. Проблема статуса представительного органа и представительства требует анализа, и сейчас нет задачи, решить этот вопрос, мы вернемся к нему позже.
Анализируя правовую основу нужно сделать акцент на внутреннем законодательстве и на анализе тех федеральных законов, составляющих правовую основу организации МСУ. Возникает вопрос о том, какую роль играет сам ФЗ Об общих принципах по сравнению с другими ФЗ, регулирующими другие сферы ОО, также достаточно самостоятельные и взаимосвязанные, и может быть касающиеся и МСУ?
У нас большой массив ФЗ. Мы уже говорили, что большое число ФЗ так или иначе затрагивает вопросы, связанные с деятельностью МСУ или с организацией тех или иных аспектов организации местной власти. Среди этих ФЗ мы можем выделить:
· Те, которые уточняют, конкретизируют 131-ФЗ, и на которые сам 131-ФЗ делает отсылки.
· ФЗ, имеющие собственный источник существования, так как имеют свой предмет регулирования, но в какой-то части затрагивают МСУ.
Что имеется ввиду под собственно муниципальным законодательством и иными ФЗ, которые к муниципальному законодательству не относятся, так как они представляют иные отрасли законодательства, но и в них присутствует некое регулирование МСУ?
Уместно вспомнить другие кодексы – ГК, БК, ГрадК, ЗК, ЛК и так далее. Очень много таких ФЗ, которые, регулируя определенную сферу отношений, затрагивают и полномочия органов МСУ в этой сфере, конкретизируя те вопросы местного значения, которые названы в 131-ФЗ применительно к конкретной сфере жизнедеятельности.
Необходимо обратиться к самому 131-ФЗ и увидеть, как закреплен его приоритет и как его толковать, нет ли здесь коллизии? В некоторых нормах этого ФЗ мы видим приоритет по предмету регулирования над другими ФЗ.
Коллизия 2:
Ч.1 ст. 72 Конституции РФ:
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся:
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
Ст.73 Конституции РФ:
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Ст.6 ФЗ-131:
1. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:
…правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных настоящим ФЗ
Что представляют собой общие принципы?
Приводится 3 нормы: 2 конституционные. Одна из них определяет, что представляет собой предмет совместного ведения в сфере организации МСУ – исходная точка нашего анализа, так как опираясь на сферу совместного ведения, мы можем говорить о разграничении полномочий по правовому регулированию в этой сфере между федерацией и субъектами. Далее ст.73 как принцип, определяющий по остаточному принципу круг полномочий субъектов РФ вне пределов ведения РФ (полномочий РФ по предметам совместного ведения). Тем не менее, 131-ФЗ указывает на несколько другие, более детальные вопросы правового регулирования МСУ в субъекте РФ и только в случае и порядке, предусмотренном 131-ФЗ.
То есть по отдельным вопросам 131-ФЗ является единственным нормативным актом, который устанавливает пределы регулирования субъекта РФ в соответствующих сферах. Например, это вопросы ответственности, прав и обязанностей органов МСУ, должностных лиц МСУ по решению вопросов местного значения.
В чем здесь проблема?
Несколько отличается сама формулировка предмета совместного ведения, установленная в ст.72 КРФ по сравнению с тем, как обозначена сфера правового регулирования в ст.6. Здесь речь идет не об общих принципах, а вообще о правовом регулировании – вопросов организации. Это явно шире, чем общие принципы. Строго говоря, ФЗ расширяет пределы регулирования вопросов организации МСУ и если трактовать буквально, то это более широкий круг вопросов, нежели в ст.72 – установление общих принципов.
Конечно, из этого противоречия можно найти выход. Можно сказать, что вопросы имеются ввиду в виде принципов, так как, все равно, КРФ имеет прямое действие, и в данном случае это вопросы не за рамками общих принципов, просто неудачная формулировка. Хотя буквальная ссылка на общие принципы в ст.6 не присутствует и это создает определенные неясности в восприятии круга вопросов, регулируемых субъектом.
Но скорее это оговорка по Фрейду, так как ФЗ действительно регулирует значительно более широкий круг вопросов, чем общие принципы. Другое дело, что само понимание общих принципов неопределенное, и степень конкретизации может быть достаточно существенной. Поэтому даже если следовать практике КС, то мы убедимся, что понятие общих принципов расширяется и КС.
В КПРФ мы рассматривали данную проблему, в связи с чем, изучали Якутское дело 2002 года. Когда ставился вопрос, можно ли в рамках общих принципах в 184-ФЗ регулировать вопросы ответственности органов государственной власти субъекта. КС указал, что понятие общих принципов достаточно широкое. И законодатель должен определить общий круг общих принципов. Так что, несмотря на расхождение формулировок, конституционное толкование правового регулирования должно быть в том ключе, что 131-ФЗ говорит об общих принципах, хотя так не написано.
Это не единственная проблема. Проблема понимания остаточного принципа. То есть ст.73 устанавливает остаточный принцип, говоря, что исчерпывающим образом нужно определять полномочия федерации, за рамками этих полномочий полномочия субъектов должны быть определены не путем перечисления, а путем остаточного принципа, то есть все, что за рамками. А 131-ФЗ применяет другое регулирование, указывая, что, по сути, все иные вопросы законодательного регулирования, кроме тех, которые прямо закреплены за субъектом, регулируются федерацией. То есть поднимается проблема остаточного принципа или принципа исчерпывающего регулирования, допустимо ли его применять в установлении соответствующих полномочий субъекта. Нужно дать конституционное истолкование 131-ФЗ по данному вопросу.
Так как мы говорим, что пределы ведения РФ, полномочия РФ устанавливает сама федерация, то она их установила, как захотела. Но зачем тогда ст.73 КРФ? Какое значение имеет остаточный принцип.
Применительно к общим принципам это тем более риторический вопрос. Так как общие принципы – это не все. И где кончаются общие принципы, тоже должна определить федерация. Это нужно делать в ФЗ. Она должна установить рамки. Отсюда и возникает необходимость на федеральном уровне более детального регулирования полномочий субъектов по предметам совместного ведения. В этом смысле и ст.73 нужно анализировать не изолировано, а в сочетании со ст.76 ч.2 (именно ФЗ принимается по предметам совместного ведения и они устанавливают разграничение полномочий, а раз так, то они определяют, какие именно полномочия субъекты РФ осуществляют, в том числе, в сфере правового регулирования). Поэтому можно за счет такого конституционного толкования с привлечением других норм КРФ выйти на конституционное истолкование таких коллизий.
В ст.6 - полномочия вопросов организации МС в субъектах. В ст.6 еще и новелла - ограничение субъекта, они осуществляют правовое регулирование только в случае и порядке, установленных ФЗ №131. Признание того, что субъект федерации может регулировать только те вопросы, которые прямо названы в законе, а как это состыкуется со ст.73 К РФ.
Если рассматривать ст.6 как ключ определения соотношения между федерацией и субъектами, тогда вроде бы предпочтение местному самоуправлению, так как субъекту - конкретный перечень, а все, что осталось - МС. Но это лишь одна позиция. Происходит некоторая подмена сфер регулирования, помимо общих принципов закон говорит вообще о вопросах местного самоуправления. Из ст.5 можно констатировать, что федеральные нормы закрепляют область не общих принципов а просто местного самоуправления. Поэтому для более глубокого понимания надо учитывать и другие нормы, можно констатировать, что федерация видит свои полномочия шире, чем это определено К РФ. Но методология КС, конечно, оправдывает законодателя. Коллизия разрешается исходя из толкования закона как КС.
Коллизия.
Возможно ли установить противоречие в соотношении норм? ФЗ о регистре, и положение субъекта, каким образом такое включение производится.
Включается ли в регистр данный акт или нет? Однозначный вывод о том, что включается. Когда он включается: когда поступил, или когда ….
Охватывается ли нереагирование на предложение Правительства по приведении в соответствие нарушений ФЗ для включения в регистр. Насчет предложения и нереагирования подвести под состав административного правонарушения? Такие формулировки обобщенные, вывод не сделать. Невключение - по ответственности, наверное, если мы не можем увидеть. Для того чтобы понять, есть состав или нет, обратиться к обязанностям в законе субъекта, о направлении включения, является ли обязанность направить повторно в исправленном виде или нет, эти обязанности неоднозначно подпадают под нарушение порядка направления. Ст. 46 об админ толковать широко нельзя.
Противоречия нет между положениями, контрольный характер действия по проведению экспертизы не выражен в контрольных мерах воздействия, в отказе включения в регистр.
Казус №3
Обосновано ли изменение в УСТАВ?
Муниципальный совет муниципального округа N Санкт-Петербурга внес изменения в Положение о порядке определения прилегающих территорий, на которых не допускается продажа алкогольной продукции. Решение о внесении изменений в акт представительного органа было направлено в Правительство СПб для включения в регистр МНПА. По результатам юридической экспертизы решение представительного органа МО было возвращено в муниципальное образование без внесения в регистр с предложением устранить нарушения закона и передать для внесения в регистр повторно. В качестве одного из нарушений было отмечено отсутствие в Уставе МО полномочия представительного органа определять указанные территории.
Муниципальный совет внес соответствующие изменения в Устав МО и снова представил измененное Положение для внесения в регистр МНПА. Однако при этом вновь возник вопрос о законности акта в связи с особым порядком вступления в силу изменений Устава, касающихся полномочий представительного органа.
Дайте юридическую оценку ситуации.
Многие вопросы, связанные с осуществлением МС в конкретных сферах, определяются в специальных актах. В частности, вопросы, касающиеся определения прилегающей территории, на которых не допускается продажа алкоголя в соответствии с законом, должны определяться в Положении, принимаемом представительным органом, и в данном случае это муниципальный совет внутригородской территории ГФЗ. Внеся изменения в данное положение, совет направляет эти изменения для включения в регистр МНПА. Соответственно, юридический комитет администрации губернатора проводит юридическую экспертизу данных изменений и обнаруживает нарушения, которые предлагает исправить. Нарушения состояли в том, что полномочия представительного органа об определении территорий, на которых не допускается продажа алкоголя, является полномочием представительного органа. А полномочия представительного органа в трактовке юридического комитета должны определяться в Уставе МО. Муниципальный совет решил, что нужно последовать предложению и внес изменения в Устав МО и опять представил измененное положение для внесения в регистр МПА. И возникает вопрос: когда и каким образом вступают в действие эти положения Устава, допускающие принятие соответствующего акта и определение соответствующих территорий представительным органом, в том числе издание положения об этом. Почему возникает этот вопрос? Если посмотреть ст.44 131-ФЗ, то увидим, что изменения и дополнения, которые внесены в Устав МО, и изменяют структуру органов МС, полномочия органов МСУ, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа МО, принявшего МПА о внесении изменений в Устав. Таким образом, можно ли считать, что представительный орган действует в рамках своих полномочий, если эти полномочия отражены в Уставе и были изменены? Могут ли они сейчас вступить в силу или нужно ждать окончания срока полномочий, и действительны ли они лишь для представительного органа нового созыва?
Вопросы, подлежащие разрешению:
1) Что является правовой основой для определения соответствующего полномочия представительного органа МО?
Можно ли подобное положение, связанное с определением границ прилегающих территорий приравнять к объектам, где запрещается продажа алкогольной продукции? Запрет на продажу алкогольной продукции в определенных объектах. Перечень объектов содержится в законе, но определение границы территорий, прилегающих к этим объектам, относится к ведению МО. По ранее принятому положению О порядке продажи алкоголя это положение утверждалось муниципальными представительными органами. В данном случае, муниципальный совет, реализуя эти полномочия, так как до этого они были за ним закреплены, вносит изменение в это положение, устанавливая границы прилегающих территорий к объектам, где запрещается продажа алкоголя.
То есть речь не идет о том, что это полномочие представительный орган получает заново. Он просто реализует полномочие, за ним закрепленное ранее, и так как он принял акт о границах этих территорий ранее, то он его и изменяет.
Теперь порядок предусматривает, что все МПА подлежат внесению в регистр и при таком включении уполномоченный на ведение регистра органа проверяет законность актов, которые в регистр включаются:
2) Каким образом происходит проверка?
3) Каковы юридические последствия проведения подобной экспертизы?
4) Каково юридическое значение предложения о внесении изменения, то есть какова правовая сила предложения? Насколько должны следовать этим предложениям? Что будет, если МО не согласится и сохранит данный акт в первозданном виде, то есть МО не прислушается к предложению, высказанному полномочным органом?
5) Что такое полномочия представительного органа и где они устанавливаются? Все ли полномочия представительного органа должны регулироваться в Уставе МО: в чем предмет регулировании Устава, какие полномочия представительных органов и кем они могут устанавливаться?
Интересно, что дополнительные полномочия могут устанавливаться законами и нужно проверить, не установлены ли полномочия представительного органа иными законами, кроме 131-ФЗ, в том числе и законами субъектов. В этом случае нет необходимости вносить изменения в Устав в связи с определением полномочий.
Полномочия представительного могут быть определены только либо в Уставе (иными МПА они не определяются, так как это бы противоречило самой природе МСУ), либо они определяются законом. Если законом, то в какой части, и не будет ли это чрезмерным вторжением в самостоятельность осуществления местного самоуправления, когда закон определяет конкретный орган, осуществляющий полномочие?
6) Особенности вступления в силу отдельных положений Устава, т.е. изменение Устава.
Нужен анализ ч.8 ст.44 ФЗ. В соответствии с этим положением, отдельно указано, что изменения и дополнения, внесенные в Устав и изменяющие структуру органов МСУ, полномочия этих органов вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа, принявшего МПА о внесении изменения в Устав.
Правда «за исключением положения о создании контрольного органа, изменения полномочий выборных должностных лиц МСУ». То есть изменения и дополнения в Устав, касающиеся структуры органов МСУ распространяется не на все органы. Если речь идет о должностных лицах, то на них не распространяется это ограничение по моменту вступления в силу изменений в устав. Но в нашем случае речь идет не об этом, а о представительном органе, его полномочиях и об изменении этих полномочий.
Вопрос: можно ли говорить здесь о возможности изменения полномочий представительного органа? То есть изменили ли полномочия представительного органа в данном случае или нет?
Этот круг вопросов нужно проработать.
Из этого казуса вытекает более фундаментальный вопрос – о юридическом значении муниципального регистра и о действии уполномоченных органов по экспертизе и реагировании на допущенные нарушения. Он здесь тоже затронут. Хотя в нашем случае представительный орган следует предложению уполномоченного органа. Но могут быть ситуации, когда представительный орган не будет выполнять соответствующее предложение, будет продолжать применять акт, который, по сути, вступил в юридическую силу, так как включение в регистр не влияет на юридическую силу акта.
Что же делать органу, уполномоченному на ведение регистра? Можно ли ему обратиться в суд с требованиями о приведении в соответствие, или в прокуратуру для применения мер прокурорского реагирования для исправления нарушений, то есть уже более жесткое регулирование. Или же это может сделать глава МО, который может в суде оспаривать МПА. Это вопрос об информационном, контрольном взаимодействии органов государственной власти и органов МСУ.
Посмотреть Закон СПб «О порядке ведения регистра муниципальных правовых актов»: проводится юридическая экспертиза МПА, и по её итогам возможно принятие трёх решений: в случае, если делается вывод о наличии противоречия, то это противоречие констатируется, если нет противоречия – МПА вносится в регистр, если обнаруживается ненормативный характер этого акта, то он не вносится в регистр.
По итогам экспертизы, в любом случае, делается правовой вывод о том, подлежит ли акт внесению в регистр. Это ещё не значит, что он будет внесён. То есть определяется, подлежит ли он внесению как нормативный. Он не может быть внесён до того, как будут учтены замечания. То есть ещё посылается требование об учёте этого замечания.
Если далее рассуждать о том, каково юридическое значение экспертизы и предложения о порядке внесения изменений, учёта замечаний, отмеченных по результатам экспертизы:
Правительство составляет мотивированное заключение, предлагает исправить недостатки и может обратиться в суд. Если всё-таки муниципальный орган не реагирует на эти замечания или допускает иные нарушения законодательства, например, по документам, которые представляются – их перечню, либо по срокам представления соответствующих муниципальных нормативных актов, кроме того, что орган государственной власти может обратиться в суд, есть ли ещё какие-то последствия? Правительство может в таких случаях обратиться в прокуратуру, так как решение такого рода вопросов относится к её компетенции по закону, это объект надзорной деятельности прокуратуры.
Каким образом регулируется административная ответственность и административные правонарушения в этой сфере? На уровне законодательства СПб: есть соответствующее регулирование административной ответственности по этим вопросам.
В рамках раздела об административных правонарушениях в сфере нарушения порядка управления, государственной власти и местного самоуправления есть такое правонарушение. Ст. 46 Закона СПб. Предусмотрено несколько составов: например, нарушение порядка направления документов, в том числе сопроводительных, установленного Законом «О порядке ведения регистра». Под это положение, если толковать его широко, можно подвести и невыполнение предложения повторно направить документы в регистр с учётом высказанных замечаний. Нам приходиться толковать это положение широко в связи с тем, что общий состав сформулирован с отсылкой на закон, и только вторая часть сформулирована с отсылкой на конкретную статью этого закона. В этом смысле, конечно, не исключено, что толкование может быть и широким.
Здесь закон, по сути, должен бы иметь процессуальный характер, порядок направления документов, как он здесь регулируется, со стороны муниципальных органов органу государственной власти, соответственно. Для включения в регистр, на самом деле, закреплён в этом законе достаточно подробно, и при этом в качестве одной из стадий этого процесса называется, в том числе этот этап: когда экспертиза проводится, по её результатам вносятся какие-то предложения и замечания, документы вновь направляются муниципальному органу, издавшему акт, с предложением учесть эти замечания. Муниципальный орган, очевидно, может по-разному на это реагировать. Здесь уже возникает вопрос о том, выполнит ли он свою дальнейшую обязанность по представлению муниципального акта в установленные законом сроки для внесения в регистр.
Здесь есть неопределённость в том, как понимать порядок, можно ли свести его только к обязанности направления документов для включения в регистр в пятидневный срок с момента издания, и, соответственно, с момента вступления в силу соответствующего муниципального правового акта (?). То есть если муниципальный орган выполнил это требование, то никаких требований к нему уже нельзя предъявлять, и только в этом может состоять правонарушение: если он не предоставил МПА для включения в регистр.
Не возникнет ли в этом случае ситуация подмены решения суда при осуществлении им функции нормоконтроля? В любом случае, здесь возникает много проблем в связи с подменой самой сути такого действия как ведение регистра, потому что это задумано как учётный механизм нормативно-правовых актов, и возможное последующее реагирование уже через надзорные органы или через судебный контроль, и влияние таким образом на приведение в соответствие муниципального правового акта (???? ЧТО это значит????). Но на практике мы видим, что, поскольку вводятся дополнительные процедуры при порядке учёта, то возникает неопределённость и в том, как нам следует толковать сам порядок: следует его свести только к обязанности представить документы или мы должны иметь в виду, что на всех этапах этой процедуры, включая в том числе, и реагирование на предложение по изменению текста муниципального нормативного акта, муниципальный орган соблюдает этот порядок. Если он установлен с этой целью и предусмотрена административная ответственность должностных лиц соответствующих муниципальных органов за нарушение этого порядка, большой вопрос в том, как это будет трактоваться на практике.
Нам сложно сейчас об этом рассуждать, потому что на практике таких ситуаций не происходило. Мы не можем сказать, что были какие-то примеры, когда за нарушение со стороны муниципальных органов предложений по учёту замечаний, были приняты соответствующие меры и должностные лица были привлечены к административной ответственности. Обычно муниципальные органы эти предложения всегда учитывают. Так как опыта в соответствующих вопросах у нас ещё нет, то мы не можем сказать, как эта проблема будет разрешаться.
Проблема в том, как у нас формулируются составы административных правонарушений. Конечно, мы склонны к тому, чтобы не допускать расширительного толкования данных норм, однако нам неясно в данном случае, что понимается под порядком направления документов, и в чём состоит соответствующая обязанность по порядку направления документов в Правительство для внесения соответствующих документов в регистр. То есть здесь есть неопределённость, и она вполне может затрагивать в том числе и обязанность представить этот муниципальный правовой акт повторно уже после того, как экспертиза была проведена. По крайней мере, обосновать такой подход мы тоже можем при рассмотрении данного состава административного правонарушения.
Безусловно, сам порядок направления документов, проведения экспертизы, последующего реагирования на замечания, которые поступают от Правительства как органа, ведущего регистр - это всё элементы процедуры взаимоотношений ОГВ и органов местного самоуправления по ведению регистра.
В нашем казусе эта процедура сама по себе не является предметом рассмотрения, поскольку здесь не возникает такой проблемы, что муниципальный орган не учитывает предложение Правительства, высказанное им в акте экспертизы, а, напротив, учитывает это предложение, и даже занимается дальнейшим нормотворчеством по изменению Устава.
На самом деле, мы не должны путать два момента:
1) Как здесь определяются вопросы местного значения
2) Как определяются полномочия органов местного самоуправления по решению этих вопросов.
Сами вопросы местного значения в общем, как правило, в уставах МО воспринимаются либо в рамках вторичного регулирования, либо через закрепление конкретных полномочий органов. Некоторые вопросы местного значения для большинства муниципальных образований закрепляются в 131-ФЗ. В этом смысле СПб – особый случай, потому что во внутригородских территориях городов федерального значения вопросы местного значения устанавливают городским законом.
Статья 10 Закона СПб «Об организации местного самоуправления» содержит список вопросов местного значения применительно к отдельным видам внутригородских территорий. Это полномочие по определению прилегающих территорий к объектам, где запрещается продажа алкогольной продукции, в данном законе дано с отсылкой к другому, более конкретному закону СПб «О порядке определения состава территорий, на которых запрещена продажа алкогольной продукции….».
Но, что интересно, в этих законах не говорится о том, какому именно органу местного самоуправления это полномочие принадлежит, так как в статье 10 закона СПб «Об организации местного самоуправления» вопросы местного значения сформулированы применительно к разным типам внутригородских территорий, поэтому субъектами здесь выступают сами территории, само публичное образование в целом в рамках того круга вопросов, которые этот публичный субъект должен решать.
Сам по себе этот вопрос сферы общественной жизнедеятельности, в которой должны реализовываться полномочия, не вполне на эту роль претендует (на какую такую роль??? Видимо на роль вопроса местного значения), потому что конкретное определение территорий, безусловно, связано с принятием соответствующего акта, применением процедур или тех норм, которые установлены законом и установлением уже конкретных параметров (определением радиусов, расстояний и так далее). Поэтому когда мы говорим о том, что это вопрос местного значения, это звучит несколько громко, поскольку закон СПб, устанавливая вопросы местного значения, говорит о вполне конкретных полномочиях, однако не говорит, о полномочиях какого органа. Здесь возникает вопрос: почему бы не определить эти территории не в акте представительного органа, а в акте, например, главы местной администрации, тем более, если это происходит на основании закона.
В нашем случае муниципальное образование полагает, что такой акт должен приниматься представительными органом. На практике так и происходит, поскольку эта практика сложилась ещё задолго до того, как были приняты соответствующие законы СПб.
Каким образом определяются сами полномочия представительного органа? Они должны быть определены в Уставе МО. Есть ли в самом 131-ФЗ указания на этот счёт? Этот закон содержит указания на конкретные полномочия конкретных органов. Ч. 10 статьи 35 131-ФЗ - вопросы исключительной компетенции представительных органов. Иные полномочия представительных органов муниципальных образований могут быть определены в Уставах и законах субъектов РФ.
Где должны регулироваться вопросы и полномочия в области регулирования конкретных сфер? Принятие Устава – это исключительная компетенция представительного органа. В данном случае так и было сделано – были внесены изменения в Устав.
У нас закон СПб различий между вопросами местного значения и полномочиями не делает, поэтому наблюдается упрощённый подход к этому перечню: всё сформулировано как вопросы местного значения – где полномочия, а где вопросы – неизвестно. Законодатель таким образом оставил МО возможность самостоятельно определить, как эти вопросы решать, то есть через какие органы. Хотя, с другой стороны, конечно, можно предположить, что законодатель, пользуясь своим правом, мог бы сказать о том, что подобный вопрос предполагает некое нормативное регулирование, поэтому должен определяться представительным органом, и это уже могло быть сделано в законе СПб, причём не в законе СПб «Об организации местного самоуправления», а в Законе «Об определении границ территорий…». Но и в этом законе такой конкретизации не было. Поэтому очевидно, что муниципальное образование будет решать уже самостоятельно, кто будет издавать соответствующий акт.
Где это должно быть сделано? Обязательно ли регулировать Уставом или можно в других видах актов? Что именно может и должно быть решено в Уставе в части компетенции конкретных органов с учётом той структуры органов местного самоуправления, которую избирает муниципальное образование? Представительный орган будет в любом слу