А.Н. Горбачев, доцент, кандидат юридических наук
О соотношении земельного и гражданского законодательства в регулировании правоотношений, содержанием которых являются права на землю.
Институт прав на землю является одним из основополагающих институтов современного российского земельного права. В то же время, обращаясь к анализу содержания данного института, следует определиться с его отраслевой принадлежностью. Необходимость этого продиктована той ролью, которую играет земельное право как отрасль в правовой системе Российской Федерации. Тезис о том, что земельное право является самостоятельной отраслью российского права, давно уже не подвергается сомнению. Прежде всего, это является следствием очевидного наличия самостоятельного предмета правого регулирования, каковой объективно составляют земельные отношения, то есть отношения, так или иначе связанные с землей. Однако обращаясь к вопросу о том, с помощью какого метода осуществляется правовое регулирование земельных отношений, дать однозначный ответ не представляется возможным.
Если исходить из известного деления права на частное и публичное, земельное право в такую дихотомическую классификацию однозначно не вписывается. Так, отношения по принадлежности земли, по возникновению прав на землю из договоров (а равно в результате иных сделок) и некоторые другие, очевидно. возникают в сфере реализации частноправовых интересов и, следовательно, регулируются методом частного права. Однако не менее очевидно, что реализация таких функций государственного управления землепользованием и охраной земель, как ведение государственного земельного кадастра, землеустройство, государственный мониторинг земель, контроль за использованием и охраной земель возможна только в сфере публично-правовых интересов с помощью метода публичного права.
Поэтому следует признать, что земельное право является комплексной отраслью российской правовой системы, так как его предмет представляет собой комплекс частноправовых и публично-правовых отношений, неразрывно взаимосвязанных вследствие единства их объекта. При этом публично-правовая составляющая земельного права – институт государственного управления землепользованием и охраной земель – не вызывает сомнений в своей отраслевой принадлежности, поскольку этот институт принадлежит одновременно особенной части административного и общей части земельного права (государственное управление землепользованием и охраной земель – частный случай государственного управления вообще). Поэтому соответствующее законодательство - Федеральный закон от 02.01.2000 "О государственном земельном кадастре"[1], Федеральный закон от 18.06.01 "О землеустройстве"[2] и другие подобные акты – является, несомненно, земельным, а по родовой принадлежности – административным. Очевидно, что в условиях единства нормативной базы говорить о какой-либо конкуренции норм земельного и административного права в рассматриваемой сфере не приходится, чего без соответствующего обоснования нельзя категорически утверждать о сфере связанных с землей частноправовых интересов.
Прежде всего, эти интересы реализуются в процессе решения вопроса о правах на землю. Поэтому, обращаясь к содержанию понятия «законодательство о правах на землю» необходимо указать на его двойственность. С одной стороны, поскольку речь идет об имущественных правах, очевидно, что данный правовой институт не может не включать нормы отрасли, регулирующей имущественные отношения в целом, то есть гражданского права. С другой стороны, поскольку речь идет о правах не на имущество в целом, а именно на землю, вторая неотъемлемая составляющая рассматриваемого института – нормы земельного права. Поэтому исследование проблематики прав на землю, прежде всего, требует ответа на вопрос о том, какое законодательство – гражданское или земельное – пользуется приоритетом в регулировании правоотношений, содержанием которых являются соответствующие права.
В доктринальном плане можно приводить аргументы, обосновывающие две диаметрально противоположные позиции. Первая из них заключается в том, что, поскольку земля является недвижимым имуществом и – в этом качестве – объектом гражданских правоотношений, приоритет в правовом регулировании данных отношений принадлежит гражданскому законодательству. Вторая позиция состоит в том, что в первую очередь земля является природным объектом и, в силу этого, недвижимым имуществом особого рода, особенности правового режима которого закрепляет именно земельное законодательство, которое и должно пользоваться приоритетом. С точки зрения формальной логики, предпочтительнее выглядит именно вторая позиция, поскольку, если разновидность какого-либо родового понятия не имеет особенностей в правовом регулировании, которые отражают ее специфические черты, возникает вопрос о целесообразности легального закрепления самого факта существования такой разновидности.
Однако действующее законодательство содержит немало аргументов именно в пользу единства правового режима недвижимости. Так, ГК РФ в ст.130 ни формально, ни текстуально не выделяет землю и другие природные объекты в качестве особой разновидности недвижимого имущества. Соответственно, в Федеральном законе «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»[3] отражена та же позиция – установлен единый порядок регистрации независимо от видовых характеристик объекта. Более того, Глава IV данного закона, которая называется «Государственная регистрация отдельных видов прав на недвижимое имущество и сделок с ним», по содержанию существенно шире – она определяет также особенности регистрации прав на отдельные виды имущества (предприятия, кондоминиумы, вновь создаваемые объекты недвижимого имущества). Показательно, что земельные участки в числе последних не упомянуты, хотя в п.1 ст. 22. «Государственная регистрация прав на предприятие как имущественный комплекс и сделок с ним» говорится о правах, с одной стороны на земельные участки, а с другой – на иные объекты недвижимого имущества, входящие в состав предприятия как имущественного комплекса. То есть закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», текстуально противопоставляя земельные участки иным объектам недвижимого имущества, в то же время не выделяет никаких процессуальных особенностей возникновения прав на эту разновидность недвижимости.
Поэтому от доктринального обоснования той или иной позиции следует перейти к анализу действующего законодательства. Как представляется, оно закрепляет абсолютный приоритет норм земельного права перед гражданско-правовыми в вопросах регулирования отношений по поводу земли как имущества. В свое время, введение в действие ч.1 ГК РФ позволило утверждать обратное. Так, например, Г.А. Гаджиев, ссылаясь на ч.2 п.2 ст.3 ГК РФ, согласно которой нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому Кодексу, заявил, что это положение, должно обеспечить определенный приоритет ГК РФ в правовом регулировании[4]. Однако подобные утверждения представляются недостаточно обоснованными, более того, не соответствующими истине, исходя из норм гражданского права, содержащиеся в самом Гражданском кодексе. Чтобы в этом убедиться, достаточно произвести детальный анализ норм ГК РФ.
Прежде всего, имеется в виду норма ч.2 п.2 ст.1 (воспроизводящая норму п.3 ст.55 Конституции РФ), согласно которой гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Очевидно, что в отсутствие каких-либо оговорок, это положение справедливо в отношении любых гражданских прав, объектом которых является любое имущество, включая вещи естественного происхождения. Далее, не менее очевидно, что под указанным федеральным законом следует понимать не только гражданско-правовые акты. Следовательно, в соответствии с упомянутой нормой ГК вполне допустимо ограничение гражданских прав на землю Земельным Кодексом.
Кроме того, в связи с вышеприведенной нормой ч.2 п.2 ст.3 ГК РФ, согласно которой нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому Кодексу, заслуживает внимания вопрос о том, как в ГК определяется содержание основополагающего субъективного гражданского права – права собственности - применительно к земле. Как известно, в общем виде оно включает правомочия владения, пользования и распоряжения. Соответственно, объем права в целом определяется объемом составляющих его правомочий.
Прежде всего, что касается правомочий владения и пользования, любой землепользователь, независимо от титула владения, обязан иметь в виду наличие в ГК РФ статьи 260. Согласно п.2 данной статьи, на основании закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и иного назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается, а пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых его назначением. Очевидно, что целевое назначение земель определяется в соответствии с земельным законодательством. Других норм по данному вопросу ГК не содержит, соответственно, в этой части ни о каком противоречии с ч.2 п.1 ст.3 ГК РФ говорить не приходится.
Далее, возможности собственника по распоряжению принадлежащим ему имуществом определяются кругом сделок, которые он может с ним совершить, то есть оборотоспособностью имущества. В соответствии с прямым указанием п.3 ст.129 ГК РФ, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Следовательно, перечень сделок с земельными участками определяется земельным законодательством на основе общего перечня гражданско-правовых сделок.
Таким образом, задолго до вступления в силу ныне действующего Земельного кодекса, Гражданский кодекс, обоснованно претендуя на главенство в регулировании имущественных отношений в целом, четко оговорил, что это правило не распространяется на имущественные отношения по поводу природных объектов. В этой связи заслуживает внимания, как данный вопрос решается в земельном законодательстве. В соответствии с п.3 ст.3 Земельного кодекса, имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами[5]. То есть положения, изначально закрепленные нормами ГК РФ, по сути, в неизменном виде воспроизводятся в ЗК РФ.
Исходя из вышеизложенного, можно констатировать, что в вопросах регулирования имущественных отношений по поводу земли легально закреплен (более того, продублирован в гражданском и земельном законодательстве) абсолютный приоритет норм земельного законодательства. На практике этот приоритет может проявляться двояко. В принципе, любое конкретное правоотношение подобного рода может быть полностью урегулировано земельно-правовыми нормами, без обращения к гражданскому законодательству. В тоже время, в целом применительно к регулированию рассматриваемых правоотношений гражданское законодательство призвано осуществлять восполняющую функцию – его нормы применяются только в том случае, если по данному вопросу отсутствует земельно-правовая норма.