Право собственности на землю является основополагающим среди имущественных прав на землю, так как предоставляет его обладателю наибольшее количество юридически обеспеченных возможностей определенного поведения в отношении земельного участка. В то же время, земельный участок может быть объектом правоотношений, содержание которых включает в себя различные права на землю. Все эти права можно разделить на две группы по способу определения их содержания: вещные права (содержание которых определяется непосредственно законом) и обязательственные права (содержание которых в каждом конкретном случае определяется соглашением сторон в рамках закона). К числу вещных прав, помимо права собственности (основанной на законе возможности по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться земельным участком, принимая на себя бремя его содержания) также относятся иные вещные права (основанные на законе возможности в той или иной мере владеть, пользоваться и распоряжаться земельным участком, с учетом усмотрения собственника, в той или иной мере принимая на себя бремя его содержания). В число иных вещных прав пока еще можно включать право пожизненного наследуемого владения, право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут). Перечень обязательственных прав исчерпывается правом аренды (возмездное срочное пользования) и правом безвозмездного срочного пользования.
Обращаясь к вопросу о содержании иных прав на землю в действующем законодательстве, следует, прежде всего, обратиться к перечню иных вещных прав. Здесь следует иметь в виду существование принципиальных различий в определении их содержания действующими Гражданским и Земельным кодексами. Разумеется, по изложенным выше причинам в случае противоречия должны применяться нормы последнего, однако соответствующие нормы Гражданского кодекса формально все еще действуют. Этот факт имеет особое значение в связи с тем, что, в соответствии с п.1 ст.4 Федерального закона от 25.10.2001 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»[14] в той или иной степени признаны утратившими силу десять законов и постановлений высших органов законодательной власти, вступивших в противоречие с новым Земельным кодексом. В то же время, его введение в действие никак не затронуло Гражданский кодекс, нормы которого содержат немало прямых противоречий с нормами земельного кодекса. Поэтому формальный повод для соответствующего сопоставления имеется.
Перечень ограниченных вещных прав на землю открывается правом пожизненного наследуемого владения земельным участком. В историческом аспекте право пожизненного наследуемого владения – традиционный институт постсоветского земельного права, который изначально был призван в какой-то мере компенсировать отсутствие частной собственности граждан на землю. Однако в современных условиях, когда частная собственность на землю получила достаточно широкое распространение, действующее законодательство предусматривает, что предоставление земельных участков гражданам на праве пожизненного наследуемого владения не допускается. При этом право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, приобретенное гражданином ранее, сохраняется.
Как следует из определения, субъектами права пожизненного наследуемого владения является только одна категория лиц, которая способна передавать это право по наследству, а именно – граждане. В соответствии с п.2 ст.21 ЗК РФ, распоряжение земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемого владения, не допускается, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству, государственная регистрация перехода права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству проводится на основании свидетельства о праве на наследство. Однако в ст. 267 ГК РФ «Распоряжение земельным участком, находящимся в пожизненном наследуемом владении»[15] закреплена совсем иная модель - не допускаются лишь продажа, залог такого участка и совершение его владельцем других сделок, которые влекут или могут повлечь отчуждение земельного участка, при этом владелец земельного участка может передавать его другим лицам в аренду или безвозмездное срочное пользование.
Такое решение представляется абсолютно обоснованным – еще римскими юристами был сформулирован принцип: «никто не может передать другому больше прав на вещь, чем имеет сам». Поэтому отчуждение (передача в собственность) земельного участка, находящегося в пожизненном наследуемом владении, как и любого другого имущества, возможно лишь его собственником. Не обладая правом собственности на имущество, передать его другому лицу можно лишь с разрешения собственника. В общем случае такое разрешение может быть оформлено договором между собственником и отчуждателем, но если собственником является публично-правовое образование, оно может содержаться непосредственно в его законе или ином нормативном акте. Так, например, ГК РФ непосредственно разрешает субъектам права хозяйственного ведения отчуждение принадлежащего им на этом титуле движимого имущества.
С другой стороны, логическое толкование принципа невозможности передать другому больше прав, чем имеется у правообладателя, позволяет прийти к выводу о том, что, опять-таки в общем случае, лицо может передать другому свои права в том объеме, в котором они ему принадлежат. И только в том случае, если это затрагивает права третьих лиц на передаваемую вещь, предполагается получение их согласия (так, закрепленные ГК РФ общие правила требуют, например, согласия арендодателя-собственника на передачу вещи в субаренду, согласия залогодержателя на распоряжение вещью залогодателем-собственником). Однако передачу земельного участка, находящегося в пожизненном наследуемом владении, во временное пользование другим лицам собственник-государство в Земельном кодексе прямо запрещает.
Такое решение вряд ли следует признать оправданным даже без ссылки на норму ст. 267 ГК РФ - гипотетически можно было бы закрепить в ЗК РФ, например, требование о необходимости получения в рассматриваемом случае согласия собственника, хотя это требование явно является избыточным. Проблема в том, что действующее земельное законодательство фактически изымает земельные участки, находящиеся в пожизненном наследуемом владении, из гражданско-правового оборота, полностью лишая владельцев возможности распоряжения ими (за исключением посмертного распоряжения). В то же время, согласно п.3 ст.21 ЗК РФ, граждане, имеющие земельные участки в пожизненном наследуемом владении, имеют право приобрести их в собственность, а именно: каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его пожизненном наследуемом владении земельный участок, при этом взимание дополнительных денежных сумм помимо сборов, установленных федеральными законами, не допускается.
Тем самым подразумевается, что такой титул, как право пожизненного наследуемого владения, с течением времени должен быть полностью вытеснен правом собственности. Поэтому вряд ли возможно согласиться с О.М. Козырь, которая указывает на необходимость подчеркнуть, что перерегистрация является правом, а не обязанностью лиц, владеющих участками на праве пожизненного наследуемого владения.[16] Напротив, представляется, что право приобрести в собственность находящийся в пожизненном наследуемом владении земельный участок фактически трансформируется в обязанность – путем непропорционального увеличения налогового бремени, возлагаемого на тех владельцев, которые еще не воспользовались этим правом, по сравнению с владельцами, приобретшими право собственности.
Примерно так же обстоит дело и с правом постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в историческом плане также является институтом, призванным восполнить отсутствие права собственности на землю, но не для граждан, а для юридических лиц. Согласно п.1 ст.20 ЗК РФ, в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются уже не любым юридическим лицам, а только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной власти и местного самоуправления. Все остальные юридические лица, в соответствии с п.2 ст.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность по своему желанию до 1 января 2004 года.
Необходимо отметить, что данная норма породила достаточно серьезную проблему, которая неразрешима без внесения соответствующих изменений в законодательство. Так, О.М. Козырь пишет, что новый ЗК РФ ограничил круг субъектов права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, исключив из него коммерческие организации.[17] Против этого следует привести два возражения: во-первых, из круга субъектов права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками исключены не все коммерческие организации (имеются в виду федеральные казенные предприятия), во-вторых, из него исключены не только коммерческие организации (имеются в виду учреждения, созданные частными лицами).
В этой связи возникает вопрос: на каком титуле будут владеть землей унитарные предприятия (кроме казенных) и частные учреждения (если собственником земельного участка, предоставленного им, является собственник остального имущества)? Поскольку право собственности, очевидно, исключается, остается только право аренды. Однако в этом случае возникает следующий вопрос: поскольку арендодателем будет выступать собственник остального имущества юридического лица, в чем смысл установления арендных отношений? Почему не заставить унитарное предприятие или частное учреждение платить собственнику за использование любого переданного им имущества арендную плату? И даже если допустить возможность (но не целесообразность) аренды земельного участка унитарным предприятием, такая возможность исключается из соображений здравого смысла в отношении частного учреждения. Очевидно, что абсолютно бессмысленно возвращать собственнику имущества учреждения в виде арендной платы часть средств, ранее переданных собственником учреждению для финансирования его деятельности.
Более того, даже если в рассматриваемых случаях отказаться от требования возмездности использования земельных участков унитарными предприятиями и учреждениями, предложив вместо аренды безвозмездное срочное пользование (в условиях запрета обращаться к праву постоянного (бессрочного) пользования), такое решение вряд ли можно будет назвать приемлемым. Передача собственником созданному им юридическому лицу включаемого в основные фонды имущества во временное пользование, как представляется, противоречит сути возникающих отношений – прочее имущество передается в вещное право, не ограниченное во времени. По крайней мере, в этой связи непонятно различие между казенным предприятием (которое получает земельный участок в постоянное пользование, а прочую недвижимость – в оперативное управление) и другими унитарными предприятиями (которые получают земельные участки во временное пользование, а прочую недвижимость – в хозяйственное ведение). И тем более непонятно различие между публичными и частными учреждениями, которые прочую недвижимость равно получают в оперативное управление, а земельные участки – также по-разному.
Здесь надо также отметить, что в ходе развития постсоветского земельного права к числу субъектов права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками законом были отнесены граждане. Однако согласно п.2 ст.20 ЗК РФ гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование более не предоставляются. При этом право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан ранее, сохраняется.
В то же время содержание права постоянного (бессрочного) пользования в действующие Земельный и Гражданский кодексы также определяют по-разному. Так, согласно п.4 ст.20 ЗК РФ, граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками. Однако в соответствии со ст.270 ГК РФ «Распоряжение земельным участком, находящимся в постоянном пользовании», лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование только с согласия собственника участка. В этой части ситуация аналогична той, что возникла с правом пожизненного наследуемого владения. Дальнейшее развитие событий также предопределено – согласно п.5 ст.20 ЗК РФ, каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании земельный участок, аналогично участкам, предоставленным на праве пожизненного наследуемого владения.
К числу ограниченных вещных прав на землю относится также право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут). Интересно, что земельное законодательство как будто самоустраняется от правового регулирования отношений, связанных с возникновением данного права, поскольку, согласно п.1 ст.23 ЗК РФ, частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством. В то же время, согласно п.4 той же статьи, сервитут может быть срочным и постоянным. В связи с этим возникает вопрос: на каком основании право срочного пользования определяется термином «сервитут», если последний со времен римских юристов относится к числу вещных прав, одним из атрибутов которых является бессрочность?
Здесь следует обратиться также к закрепленному в ЗК РФ понятию «публичный сервитут». Очевидно, что таковой к числу вещных прав не относится, однако его рассмотрение в нашем случае обусловлено тем, что публичный сервитут – одно из наиболее вероятных обременений вещных прав на земельные участки. Весьма спорным представляется тезис о том, что публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления (п.2 ст.23 ЗК РФ). Сервитутом обременяется индивидуально определенное имущество, следовательно, акт об установлении сервитута - индивидуальный правовой акт, применимый к конкретному правоотношению по поводу конкретного объекта. Нормативный акт может лишь определять цели обременения (как это сделано в п.3 ст.23 ЗК РФ), основания его установления (как это крайне неудачно сделано в п.2 той же статьи) и т.п. Поэтому представляется, что основанием для установления публичного сервитута может быть решение владельца земельного участка, органа исполнительной власти (если владелец не оспаривает его) либо суда (если владелец не согласен с установлением обременения).
Наконец, заслуживает особого интереса одна из разновидностей публичных сервитутов – для свободного доступа к прибрежной полосе. О.М. Козырь пишет: «Известно, что при законодательном запрете на приватизацию земель в пределах прибрежной полосы за последние годы, в первую очередь в начале 90-х годов, большое число земельных участков по берегам рек и озер было передано в частную собственность для строительства дач, коттеджей, баз отдыха. В результате население было лишено права свободного доступа к водным объектам. Установление публичных земельных сервитутов может помочь в решении этой проблемы».[18] Представляется, что незаконная приватизация не лишила население права свободного доступа к водным объектам - это право было нарушено. Поэтому оно, как любое нарушенное право, подлежит защите – надлежит создать условия для фактической реализации юридически обеспеченной возможности либо исключить законодательное закрепление такой возможности.
Помимо вещных прав и их обременений, заслуживают внимания также обязательственные права на землю, прежде всего - право аренды земельных участков, то есть право возмездного срочного пользования. Общие положения об аренде содержатся в главе 34 ГК РФ, однако в силу вышеуказанных причин они применяются к отношениям по аренде земельных участков только в том случае, если это не противоречит специальным правилам, содержащимся в земельном законодательстве. Именно эти специальные правила и вызывают наибольший интерес
Так, прежде всего это относится к закрепленной в п. 5 ст.22 ЗК РФ возможности арендатора передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдать арендные права земельного участка[19] в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное. Далее отмечается, что в указанных случаях ответственным по договору аренды земельного участка перед арендодателем становится новый арендатор земельного участка, за исключением передачи арендных прав в залог. Последняя оговорка вряд ли необходима, так как право аренды не передается в буквальном смысле залогодержателю (не переходит к нему в силу залога) – право залога всего лишь обременяет право аренды. Кроме того, согласно п. 6 ст.22 ЗК РФ, арендатор земельного участка имеет право передать арендованный земельный участок в субаренду в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное.
Таким образом, ЗК РФ закрепляет в отношении аренды земель правила, диаметрально противоположные тем, что установлены ГК РФ для аренды прочего имущества, согласно которым распоряжение правом аренды (а, следовательно, арендованным имуществом) допускается, по общему правилу, лишь с согласия собственника-арендодателя. Однако предложенное в ЗК РФ решение представляется необоснованным в силу того, что, по общему правилу, распоряжаться имуществом может лишь его собственник. Не обладая правом собственности на имущество, передать иные свои права на него другому лицу можно лишь с разрешения собственника. Как уже отмечалось выше, в общем случае лицо может передать другому свои права в том объеме, в котором они ему принадлежат, но если это затрагивает права третьих лиц на передаваемую вещь, предполагается получение их согласия. В то же время закрепленная в ЗК модель предполагает в виде общего правила распоряжение чужим имуществом без участия в распоряжении им его собственника – собственник не участвует в осуществлении права, принадлежащего, в конечном счете, ему.
На практике это может привести к крайне неприятным последствиям: собственник, который не позаботился о том, чтобы включить в договор условие о запрете перенайма без его согласия, может оказаться участником правоотношения, в котором его контрагентом выступает недобросовестный субъект. Если новый арендатор не исполняет либо ненадлежаще исполняет свои обязанности, вероятность удовлетворения обращенных к нему претензий арендодателя является величиной случайной, что исключается в том случае, когда контрагента определяется с учетом воли арендодателя. Разумеется, недобросовестность арендатора позволяет требовать расторжения договора аренды, однако требование о возмещении понесенных убытков может остаться без удовлетворения в силу отсутствия у нового арендатора имущества в необходимом количестве. К прежнему арендатору предъявить претензии уже невозможно, хотя именно ему собственник передал в пользование свое имущество.
Поэтому представляется необоснованным предложенное О.М. Козырь объяснение такого решения. Она пишет по поводу п. 5 ст.22 ЗК РФ, что данная норма включена в Земельный кодекс с учетом сложившейся практики передачи земель, находящихся в государственной собственности, в долгосрочную аренду, при которой при изменении экономических условий у арендатора, влекущих невозможность дальнейшего использования им земли, арендатор полностью попадал в зависимость от городской администрации и не имел возможности эффективно распорядиться правом аренды.[20] По поводу этого суждения можно привести два возражения.
Во-первых, если речь идет только о долгосрочной аренде только государственных земель, почему эта норма касается всех арендодателей, особенно если учесть, что п.9 ст.22 ЗК РФ специально посвящен долгосрочной аренде земель, находящихся в публичной собственности и, в том числе, воспроизводит общую норму п.5 ст.22? Во-вторых, если п.5 и п.9 ст.22 сформулированы таким образом, чтобы избежать злоупотреблений со стороны арендодателя, для чего в них включена оговорка «если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное»? Воспользовавшись этой оговоркой, соответствующий орган в Типовом договоре аренды земельного участка закрепит обязательность получения его согласия на перенаем, и все усилия законодателя окажутся тщетными. Пострадать может лишь добросовестный арендодатель – частное лицо, однажды передавшее земельный участок в аренду без соответствующей оговорки.
Наконец, категорические возражения вызывает норма п.11 ст22 ЗК РФ, согласно которой изъятые из оборота земельные участки не могут быть переданы в аренду, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Здесь налицо грубое нарушение правил формальной логики: если имущество изъято из оборота, оно не может быть предметом сделок вообще и договоров аренды в частности, если имущество сдается в аренду, оно тем самым помещается в оборот. Очевидно, что в случае противоречия между федеральным законом и законом формальной логики должен действовать последний.
Список литературы
[1] Собрание законодательства РФ, 2000, №2, ст.149
[2] Российская газета, №118 – 119, 23.06.2001.
[3] Собрание законодательства РФ, 1997, №30, ст.3594
[4] Е.Л. Минина. О некоторых проблемах развития земельного законодательства на современном этапе. Государство и право, 1997, №3, с.36.
[5] Здесь, правда, следует отметить, что по поводу содержания п.3 ст.3 Земельного кодекса возникает вопрос, ответ на который, как представляется, содержится скорее в сфере юридической техники, нежели в правовой доктрине. Дело в том, что вряд ли возможно признать наличие имущественных отношений по совершению сделок с земельными участками наряду с отношениями по распоряжению ими. Очевидно, что, хотя не любой акт распоряжения земельным участком можно назвать сделкой, совершение сделки с земельным участком в любом случае является актом распоряжения.
[6] Российская газета, 2002, 27 июля.
[7] Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. - М.: Проспект, 2001, с.25.
[8] Следовательно, ч.2 ст.9 Конституции РФ и п.1 ст.212 ГК РФ следует толковать ограничительно.
[9] А.К. Голиченков, Г.А. Волков, О.М. Козырь. Земельный кодекс Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий. М., 2002, с.166.
[10] Там же.
[11] Там же, с.164-165
[12] Там же, с.166.
[13] Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. - М.: Проспект, 2001, с.144.
[14] Собрание законодательства РФ", 2001, N 44, ст. 4148
[15] Представляется, что соответствующая норма ГК РФ, определяющая объект права, сформулирована намного более корректно: «земельный участок, находящийся в пожизненном наследуемом владении» (а не «земельный участок, находящийся на праве пожизненного наследуемого владения», как в ЗК РФ).
[16] А.К. Голиченков, Г.А. Волков, О.М. Козырь. Указ. соч., с.94.
[17] Там же, с.90.
[18] Там же, с.103.
[19] Также неудачная формулировка – подразумеваются арендные права на земельный участок как объект прав, а не его права как субъекта.
[20] А.К. Голиченков, Г.А. Волков, О.М. Козырь. Указ. соч., с.99.