Проблема законодательного закрепления круга субъектов прав на землю может рассматриваться в трех аспектах, в соответствии со структурой ст. 5 ЗК РФ, которая называется «Участники земельных отношений». Прежде всего, представляется целесообразным определение различий земельно-правового статуса разных категорий субъектов. Второй момент – частный случай вышеназванной проблемы, в силу специфики своего содержания имеющий самостоятельное значение. Имеется в виду правовое положение в рассматриваемой сфере иностранных граждан и лиц без гражданства. Наконец, несомненный интерес вызывает легально закрепленный перечень понятий и определений, используемых применительно к субъектам прав на землю.
Итак, согласно ч.1 ст.5 ЗК РФ, участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Как представляется, все вышеназванные виды субъектов необходимо разделить на две группы, правовое положение которых существенно различается: публично-правовые образования и частные лица. С одной стороны, все они могут являться как собственниками своих земельных участков, так и пользователями чужих. При этом, что касается содержания прав на землю, оно не зависит от вида субъекта – определяющее значение имеет вид права. С другой стороны, нельзя не обратить внимание на очевидное существование принципиальных различий применительно к двум оставшимся элементам правоотношения: в круге объектов прав на землю и в перечне оснований их возникновения и прекращения.
В то же время, несколько менее очевидно происхождение этих различий. Однако оно обусловлено единственным фактором – государство (в широком смысле этого слова) в пределах своей территории является, прежде всего, не участником имущественных отношений, а носителем верховной политической власти – сувереном. Действующий Земельный кодекс не воспроизводит ранее использовавшийся термин «земельный фонд», однако это не меняет главного – все земли в пределах территории государства составляют его земельный фонд. Помимо упомянутых различий в круге объектов прав на землю и в перечне юридических фактов, данное обстоятельство предопределяет ряд исключительных возможностей государства.
Во-первых, в рассматриваемой имущественной сфере это проявляется в том, что земли других собственников могут быть принудительно изъяты для публичных нужд. Однако особого внимания заслуживает вопрос о том, в отношении земель каких именно собственников это право может быть реализовано. Так, и в ст. 279 ГК РФ, и в ст. 55 ЗК РФ речь идет о «собственнике» земельного участка, без каких-либо уточнений. Очевидно, что такое определение включает в себя категорию «частный собственник». В то же время надлежит учитывать, во-первых, федеративное устройство нашего государства, во-вторых, наличие такой разновидности публично-правовых образований, как муниципальные образования.
Если решать вопрос о способе прекращения права на земельный участок одного публично-правового образования в пользу другого (в пользу Российской Федерации – права ее субъекта или муниципального образования, либо в пользу субъекта Российской Федерации – права муниципального образования) путем буквального толкования соответствующих норм, подразумевается именно выкуп, поскольку собственником может быть любое лицо. В то же время, процедура выкупа, закрепленная в соответствующих нормах, подразумевает в этом качестве скорее частное лицо. Однако иной процедуры прекращения права одного публичного собственника в интересах другого действующее законодательство не содержит. Разумеется, здесь возможно использование договорной модели, однако в случае возникновения спора вопрос о возможности применения норм ст. 279 ГК РФ и ст. 55 ЗК РФ остается открытым.
Вторая исключительная возможность государства, что гораздо более существенно, проистекает из ч.1 ст.9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Будучи сувереном, Российская Федерация определяет императивные условия использования и охраны земель на ее территории в интересах народов, проживающих в Российской Федерации, а также, в соответствии с этими условиями, осуществляет управление процессами использования и охраны земель. В то же время, в соответствии со ст.72 Конституции РФ, в пределах, установленных федеральным законодательством, субъекты РФ определяют императивные условия использования и охраны земель в интересах народов, проживающих на их территории, и осуществляют управление процессами использования и охраны земель. То же самое можно сказать и о муниципальных образованиях – с учетом их компетенции.
Таким образом, несмотря на легально закрепленный перечень, включающий пять видов субъектов земельных отношений, целесообразно различать в этой связи две категории: публично-правовые образования и частные лица. Применительно к последней особого внимания заслуживает земельно-правовой статус иностранцев и апатридов. В соответствии с п.2 ст.5 ЗК РФ, права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами. В числе последних следует упомянуть, прежде всего, ГК РФ, раздел IV которого посвящен международному частному праву. Согласно п.1 ст.1196 ГК РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации гражданской правоспособностью наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных законом.
То есть, по общему правилу, им предоставлен национальный правовой режим, однако исключения из этого правила во многом сосредоточены именно в сфере регулирования земельных правоотношений. При этом надлежит особо подчеркнуть, что норму п.2 ст.5 ЗК РФ следует толковать расширительно, так как законодательство содержит особенности не только в части приобретения иностранцами земельных участков в собственность. Это касается, прежде всего, собственно Земельного кодекса. Общее правило, в соответствии с которым иностранные граждане, лица без гражданства могут иметь расположенные в пределах территории РФ земельные участки только на праве аренды, за исключением случаев, предусмотренных Земельным кодексом, установлено в п.1 ст.22 данного акта. Такие случаи предусмотрены п.12 ст.30 (предоставление земельных участков для строительства из земель находящихся в публичной собственности), п.5 ст.35 (преимущественное право покупки земельного участка собственником здания, строения, сооружения, находящегося на чужом земельном участке), п.9 ст.36 (приобретение в собственность земельных участков, находящихся в публичной собственности, на которых расположены здания, строения, сооружения).
Однако и в отношении указанных случаев прямо формулируются ограничения. Так, в соответствии с п.3 ст.15 ЗК РФ, вышеназванные лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе, и на иных установленных особо территориях в соответствии с федеральными законами. В отношении же ситуации, оговоренной в п.5 ст.35, предусмотрено, что Президент РФ вправе установить перечень видов зданий, строений, сооружений, на которые право преимущественной покупки не распространяется.
Далее, исключения касаются не только самой возможности, но и условий предоставления земельных участков. Так, согласно п.5 ст.28 иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам земельные участки из земель, находящихся в публичной собственности предоставляются в собственность только за плату, хотя в виде общего правила допускается возможность их бесплатного приобретения. Кроме того, ограничения устанавливаются не только Земельным кодексом, но и Федеральным законом от 24.07.02 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».[6] Согласно ст.3 данного закона, иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на правах аренды.
Таким образом, можно констатировать, что национальный режим в отношении иностранцев и апатридов существенно уточнен в части их способности быть субъектами прав на землю. Наконец, последняя проблема в рассматриваемой сфере касается легально закрепленного перечня понятий и определений, используемых применительно к субъектам прав на землю. В п.3 ст.5 ЗК РФ говорится, что для целей настоящего Кодекса используются следующие пять понятий и их определений: собственники земельных участков (лица, являющиеся собственниками земельных участков); землепользователи (лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования); землевладельцы (лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения); арендаторы земельных участков (лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды); обладатели сервитута (лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут)).
Как представляется, по данному перечню можно сделать ряд замечаний. Прежде всего, вызывает сомнение сама необходимость составления подобного перечня в условиях наличия в ЗК РФ глав III и IV, содержащих перечень прав на землю, которые могут существовать в соответствии с действующим законодательством. Тем более, что перечень прав включает шесть позиций, а перечень правообладателей – всего пять, так как обладатели двух принципиально различных типов прав определены единым термином (обоснованность такого решения будет рассмотрена ниже). Далее, представляется, что под землевладельцами в собственном смысле слова следует понимать всех, чей титул подразумевает владение земельным участком (пять из шести титулов, кроме сервитута). Кроме того, вызывает серьезные нарекания целесообразность подобного вышеприведенному определения понятий (собственник – лицо, являющееся собственником и т.п.).
Наконец, безотносительно предыдущих замечаний, подобный перечень небезупречен и с содержательной стороны. Так, в Главе VI ЗК РФ есть ст.40 «Права собственников земельных участков на использование земельных участков» и ст.41 «Права на использование земельных участков землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков». Прежде всего, реальное содержание последней статьи существенно шире формулировки ее названия, так как наряду с правами поименованных в заголовке лиц речь в ней идет также о правах обладателей частных и публичных сервитутов, то есть всех лиц, не являющихся собственниками.
В то же время, в части прав землепользователей, землевладельцев и арендаторов данная статья отсылает к ст.40, оговаривая, что им не принадлежит только право собственности на расположенные на земельном участке многолетние насаждения. Подобная формулировка сама по себе вызывает несколько замечаний. Во-первых, в обеих статьях речь идет не о правах вообще, а о правах именно по использованию земельных участков, в то время как право собственности порождает возможность использования, а не наоборот. Право собственности на расположенные на земельном участке многолетние насаждения возникает у лица в силу владения участком на праве собственности, а не в силу его использования. Во-вторых, норма ст.136 ГК РФ «Плоды, продукция и доходы», которой предусмотрено, что, по общему правилу, поступления от использования имущества принадлежат лицу, использующему это имущество на законном основании, подразумевает в качестве таковых поступлений лишь движимое имущество. Таким образом, статьи 40 и 41 ЗК РФ текстуально различаются относительно прав землепользователей (разумеется, только тех, титул которых подразумевает владение) в части воспроизведения в ст.40 смысла нормы ст.136 ГК РФ. Это обстоятельство само по себе представляется избыточным, не говоря уже о целесообразности наличия в ЗК РФ двух одинаковых по смыслу статей. Кроме того, в этих статьях речь, по сути, идет о правах землепользователей (в собственном смысле этого слова) – их возможности связываются с фактом использования независимо от титула, лежащего в его основе.
Такая же картина наблюдается в отношении обязанностей правообладателей. Так, в ст.42 ЗК РФ говорится об обязанностях собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков. То есть обязанностями правообладатель также обременяется не в силу факта обладания земельным участком, а в силу факта его использования. Следовательно, имеет смысл говорить об обязанностях не нескольких категорий лиц, а именно землепользователей (лиц, использующих земельные участки независимо от титула, лежащего в основании использования). Поэтому представляется не вполне удачным термин «землеобладатели»[7], предложенный С.А. Боголюбовым в качестве обобщающего для всех перечисленных в п.3 ст.5 категорий лиц, употребление которого не обосновано ни легально, ни доктринально. Кроме того, с формальных позиций вряд ли может быть признан землеобладателем владелец сервитута, который, обладая правом пользования земельным участком, самим участком не обладает.
Таким образом, представляется, что перечень обладателей прав на землю, наполненных различным имущественным содержанием, должен определяться перечнем таких прав. Что же касается обобщающего термина, наиболее оптимальным представляется термин «землепользователи», поскольку наделение любого правообладателя конкретными правами и обязанностями справедливо увязывается с фактом использования земельного участка. Наконец, по поводу необоснованности вышеупомянутого определения обладателей двух принципиально различных типов прав единым термином (землепользователи - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками как на праве постоянного (бессрочного) пользования, так и на праве безвозмездного срочного пользования) можно привести следующее соображение: в такой редакции данный термин определяет как обладателя вещного права (постоянного (бессрочного) пользования), так и обладателя обязательственного права (безвозмездного срочного пользования). Такое объединение не имеет под собой никакого обоснования и допустимо лишь при условии их употребления наряду со всеми остальными титулами, обладателей которых можно определить термином «землепользователи».