Тема 3. СТАДИИ И СРОКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
Понятие судебного административного процесса.
Как уже отмечалось при характеристике административного судопроизводства, его развитие происходит на основе "классического" гражданского, а также арбитражного процесса, что отражает влияние концепции судебной власти на правила и порядок рассмотрения споров в сфере публичного права.
Судебная деятельность подчиняется определенным устоявшимся правилам, которые не зависят от вида судопроизводства и отражают ее сущность как формы осуществления судебной власти. Поэтому поскольку судебный административный, как и гражданский, процесс опосредует судебную деятельность, понятие и система стадий судебного административного процесса совпадают с аналогичными стадиями гражданского и арбитражного процессов.
Для судебного административного процесса характерны следующие признаки:
во-первых, одним из субъектов судебного административного процесса является суд: суд общей юрисдикции, Верховный Суд ЛНР или арбитражный суд;
во-вторых, субъекты судебного административного процесса совершают процессуальные действия, которые являются основными юридическими фактами, определяющими его динамику;
в-третьих, предметом судебного административного процесса являются дела из административных и иных публичных правоотношений, т.е. административное судопроизводство.
Таким образом, судебный административный процесс представляет собой систему процессуальных действий суда, лиц, участвующих в деле, и других участников судебного процесса, урегулированных нормами судебного административного процессуального права, возникающих при разрешении дел административного судопроизводства.
Стадии судебного административного процесса.
Судебный административный процесс представляет собой определенную систему стадий, направленных на достижение конечной цели административного судопроизводства - разрешение дел из публичных правоотношений и защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов.
Каждая из стадий процесса является совокупностью процессуальных действий (отношений), объединенных ближайшей процессуальной целью. На каждой из стадий судебного административного процесса решаются те или иные задачи административного судопроизводства в зависимости от характера стадии, полномочий суда и других критериев.
В судебном административном процессе выделяются следующие шесть стадий:
1) производство в суде первой инстанции;
2) производство в суде апелляционной инстанции;
3) производство в суде кассационной инстанции;
4) производство в суде надзорной инстанции;
5) производство по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам;
6) исполнительное производство.
Производство в суде первой инстанции является основной и обязательной стадией судебного административного процесса, поскольку она направлена на разрешение дела по существу. На этой стадии административный истец предъявляет иск к административному ответчику, осуществляются возбуждение дела, его подготовка и рассмотрение по существу с вынесением судебного решения либо окончанием его без вынесения судебного решения.
Для учебных целей в связи с важностью возбуждения дела, его подготовки к судебному разбирательству и самого разбирательства дела в доктрине выделяют вместо производства в суде первой инстанции три отдельных стадии: возбуждение дела в суде первой инстанции, подготовку дела к судебному разбирательству и разбирательство дела по существу в суде первой инстанции.
Производство в суде апелляционной инстанции осуществляется на основе апелляционных и частных жалоб, поданных в отношении не вступивших в законную силу судебных актов судов первой инстанции. Рассмотрение дела в апелляционной инстанции за отдельными исключениями проводится по правилам суда первой инстанции. Поэтому здесь действует целый ряд ограничений, например, новые доказательства могут быть приняты только в том случае, если они не могли быть представлены в суд первой инстанции по уважительной причине. Кроме того, новые требования, которые не были предметом рассмотрения в суде первой инстанции, не принимаются и не рассматриваются судом апелляционной инстанции.
Производство в суде кассационной инстанции представляет собой проверку вступивших в законную силу судебных актов, за исключением судебных постановлений Верховного Суда ЛНР. Кассационные жалобы могут быть поданы в суд кассационной инстанции лицами, участвующими в деле, и другими лицами, если их права, свободы и законные интересы нарушены судебными актами.
При принятии кассационной жалобы в судах общей юрисдикции действует принцип приемлемости, согласно которому принимается к рассмотрению только та жалоба, из которой будут очевидны существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (ст. 342 КАС).
Рассмотрение дел в кассационном порядке носит более процессуально упрощенный характер, чем в суде первой или апелляционной инстанции.
Производство в суде надзорной инстанции направлено на пересмотр в порядке судебного надзора решений, определений, постановлений, вступивших в законную силу. При этом следует иметь в виду, что единственной судебно-надзорной инстанцией в сфере как административного, так и гражданского и уголовного судопроизводства является Верховный Суд ЛНР. Кроме того, установлен достаточно сложный порядок возбуждения надзорного производства, а само разбирательство дел в порядке надзора также имеет упрощенный характер.
Производство по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам является особой формой пересмотра вступивших в законную силу судебных актов, связанной с установлением фактов, которые не были и не могли быть ранее известны участникам процесса и суду.
Исполнительное производство предназначено для обеспечения принудительного исполнения судебных актов по делам административного судопроизводства.
Сфера принудительного исполнения выделена из судебной власти и организационно отнесена к исполнительной власти. Однако за судом в сфере принудительного исполнения сохраняется ряд существенных полномочий, обеспечивающих предварительный либо последующий судебный контроль за актами и действиями судебного пристава-исполнителя, а также разрешение споров, возникающих в данной сфере. Поэтому в части, обеспечивающей реализацию судебных полномочий, исполнительное производство остается стадией судебного административного процесса.
Каждая стадия судебного административного процесса подразделяется на три больших самостоятельных этапа:
1) возбуждение дела;
2) подготовка дела к судебному разбирательству;
3) разбирательство по существу с вынесением по нему соответствующего судебного акта.
Некоторые авторы классифицируют административное судопроизводство выделяя следующие стадии:
первая стадия — возбуждение административного дела;
вторая стадия — подготовка дела к судебному разбирательству;
третья стадия — судебное разбирательство дела;
четвертая стадия — обжалование и опротестование решений и определений суда, не вступивших в законную силу (апелляция);
завершающая стадия — стадия исполнения судебных постановлений.
Согласно приведенной классификации, такие стадии как производство в суде надзорной инстанции; производство по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам; исполнительное производство рассматриваются авторами как факультативные стадии.
Возбуждение дела, подготовка к рассмотрению и само судебное разбирательство имеют место не только в суде первой инстанции, но и в судах апелляционной, кассационной, надзорной инстанций, суде, рассматривающем дело по вновь открывшимся обстоятельствам.
Каждая стадия имеет относительно самостоятельную, но подчиненную общей цели процессуальную задачу, которая обусловливает, с одной стороны, принадлежность стадии к общей системе процесса, а с другой — качественные особенности стадии как в известной степени самостоятельного явления;
стадии органично связаны между собой, на новой стадии проверяется то, что было сделано раньше;
стадия имеет свой особый круг участвующих субъектов;
стадия представляет собой совокупность юридических процессуальных действий, осуществляемых в определенной логической последовательности и установленных временных границах (сроках);
каждая стадия оформляется процессуальным документом, который подводит итог деятельности.
Первая стадия — возбуждение производства по административному делу.
Поводом для возбуждения административного дела является предъявление административного искового заявления, содержащего требования:
о признании не действующим полностью или в части нормативного правового акта, принятого административным ответчиком;
о признании незаконным полностью или в части решения, принятого административным ответчиком, либо совершенного им действия (бездействия);
об обязанности административного ответчика принять решение по конкретному вопросу или совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца;
об обязанности административного ответчика воздержаться от совершения определенных действий;
об установлении наличия или отсутствия полномочий на решение конкретного вопроса органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, организацией, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностным лицом.
Административное исковое заявление может содержать и иные требования, направленные на защиту прав, свобод и законных интересов в сфере публичных правоотношений.
Согласно ст. 135 КАС ЛНР стадия возбуждения производства по административному делу состоит из двух процессуальных действий: вынесения определения о принятии административного искового заявления к производству суда и направления копий определения лицам, участвующим в деле, их представителям.
Вопрос о принятии административного искового заявления к производству суда рассматривается судьей единолично в течение трех дней со дня поступления административного искового заявления в суд, если иной срок не предусмотрен КАС (ч. 1 ст. 135 КАС ЛНР). Судья выносит одно из следующих определений:
о принятии административного искового заявления к производству суда;
об отказе в принятии к рассмотрению административного искового заявления к производству суда;
о возвращении судом административного искового заявления;
об оставлении административного искового заявления без движения.
Второй стадией производства по административному делу является подготовка административного дела к судебному разбирательству, порядок осуществления которой определен нормами главы 14 КАС ЛНР.
Стадия подготовки административного дела к судебному разбирательству начинается с момента вынесения судьей определения с указанием действий, которые следует совершить сторонам и другим лицам, участвующим в деле, а также сроков совершения этих действий.
Согласно принципу диспозитивности стороны вправе уже в ходе подготовки административного дела к судебному разбирательству окончить дело соглашением о примирении. Если действия сторон не противоречат закону и не нарушают права и охраняемые законом интересы других лиц, цели административного судопроизводства достигаются наиболее экономичным способом.
Вторым этапом этой стадии судопроизводства является предварительное судебное заседание, который проводится в целях:
уточнения обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела;
определения достаточности доказательств по административному делу;
выявления фактов пропуска сроков обращения в суд с административным исковым заявлением;
процессуального закрепления распорядительных действий сторон, совершенных при подготовке административного дела к судебному разбирательству;
выяснения возможности урегулирования административного спора до судебного разбирательства.
Предварительное судебное заседание проводится единолично судьей, осуществлявшим подготовку по делу, с обязательным извещением лиц, участвующих в деле.
После рассмотрения всех вопросов, вынесенных в предварительное судебное заседание, суд разрешает вопрос о готовности административного дела к судебному разбирательству, и это является моментом окончания рассматриваемой стадии. Судья выносит определение о назначении административного дела к судебному разбирательству, указывая на окончание подготовки административного дела к судебному разбирательству.
Продолжительность данной стадии законодателем не определена. Согласно КАС подготовка административного дела к судебному разбирательству проводится в срок, который определяется с учетом обстоятельств, относящихся к конкретному административному делу, и процессуальных действий, которые надлежит совершить.
Третьей стадией производства по административному делу является стадия судебного разбирательства. Она начинается с вынесения определения о назначении административного дела к судебному разбирательству и заканчивается объявлением решения суда.
Продолжительность указанной стадии зависит от разновидности производства по административному делу.
Срок производства по общим правилам зависит также от того, каким судом осуществляется разбирательство. Так, Верховным Судом административные дела рассматриваются и разрешаются до истечения трех месяцев, другими судами — до истечения двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд, включая срок на подготовку административного дела к судебному разбирательству. По сложным административным делам срок может быть продлен председателем суда, но не более чем на один месяц.
В особенном производстве сроки зависят от того, к какой категории относится рассматриваемое дело. Например, административное дело по административному исковому заявлению о госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке подлежит рассмотрению в течение пяти дней со дня принятия административного искового заявления к производству суда (ч. 1 ст. 286 КАС ЛНР).
Право апелляционного обжалования решения суда принадлежит лицам, участвующим в деле, а также лицам, которые не были привлечены к участию в административном деле и вопрос о правах и об обязанностях которых был разрешен судом. Право принесения апелляционного представления принадлежит прокурору, участвующему в административном деле.
Общий срок подачи апелляционных жалобы, представления, как и согласно ГПК, составляет месяц со дня принятия судом решения.
Однако для отдельных категорий административных дел установлены сокращенные сроки подачи апелляционной жалобы (представления).
3. Структура административного судопроизводства достаточно сложна и соответствует в целом правилам гражданского судопроизводства. Наряду с общими правилами, которые характерны для всех видов производств (разд. I - III КАС – общая часть), в КАС выделен отдельно разд. IV, где содержатся особенности производств по отдельным категориям дел административного судопроизводства. Такое сочетание общего и особенного позволило более рационально изложить материал КАС, избежать дублирования отдельных норм и институтов.
Поэтому следует исходить из того, что административное судопроизводство в судах общей юрисдикции не является полностью однородным и единообразным, а разделяется в зависимости от характера дела на целый ряд отдельных судебных производств.
Например, судебное производство о признании нормативного правового акта недействующим существенно отличается по ряду составляющих его процессуальных действий от рассмотрения административного искового заявления о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке либо от рассмотрения административного искового заявления о взыскании обязательных платежей и санкций.
Вместе с тем ключевые положения отдельных судебных производств в разд. IV КАС единообразны в силу сходства стадий судебного административного процесса, порядка обжалования, определения субъектного состава, правил доказывания и т.д., за отдельными исключениями, которые определяются спецификой того или иного дела административного судопроизводства. Кроме того, КАС учитывает новейшие тенденции развития судебного процесса, направленные на упрощение и ускорение рассмотрения отдельных категорий дел. Для этого в КАС введен разд. V "Упрощенное (письменное) производство по административным делам".
Разделы VI и VII КАС посвящены пересмотрам судебных актов, как не вступивших в силу (VI), так и вступивших в силу (VII).
Раздел VIII КАС посвящен вопросам исполнения судебных актов по административным делам, отнесенным к компетенции судов общей юрисдикции, а разд. IX раскрывает заключительные положения КАС.