В России действует многоуровневая и многозвенная система государственного финансового контроля. На федеральном уровнеего осуществляют: Главное контрольное управление Президента РФ, Счетная палата РФ, Контрольно-ревизионное управление (КРУ) и Главное управление федерального казначейства Минфина России, Центральный банк России, Министерство РФ по налогам и сборам. Государственный таможенный комитет РФ, Федеральная служба налоговой полиции РФ, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. Кроме того, внутриведомственный контроль выполняют контрольно-ревизионные службы соответствующих министерств и ведомств.
На уровне субъекта РФполномочия финансового контроля возложены на счетную (контрольно-счетную) палату, финансовый орган и казначейство субъекта РФ, а также на территориальные органы федеральных министерств и ведомств: управление Федерального казначейства, КРУ, управление МНС России, региональные таможенные управления, отраслевые органы управления - - главные распорядители и распорядители средств бюджета субъекта РФ, территориальный фонд обязательного медицинского страхования.
На муниципальном уровнефинансовый контроль поручен счетной палате муниципального образования, финансовому управлению (отделу) и казначейству администрации муниципального образования, отраслевым органам управления — распорядителям средств местного бюджета, местным отделениям территориальных органов, федеральных министерств и ведомств, местным отделениям территориальных органов внебюджетных фондов.
Большинство перечисленных контрольных органов осуществляет тематические проверки и обследования в пределах их локальных полномочий. Однако многообразие контролирующих инстанций и несогласованность в их действиях создают значительные помехи в работе проверяемых предприятий и организаций. Это не только не способствует повышению эффективности контроля, но снижает его дисциплинирующее воздействие и побуждает хозяйственные структуры изобретать способы противодействия работе сменяющих друг друга ревизоров.
Важным организационно-методическим центром скоординированной системы государственного контроля является Счетная палата Российской Федерации. Ее статус, задачи и функции регламентированы Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" от 14 января 1995 г. № 4-ФЗ. Этим законом за Счетной палатой закреплена организационная и функциональная независимость в рамках определенных ей задач. Что это за задачи?
Исходная и главная из них — организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета, а также бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению. Счетная палата определяет эффективность и целесообразность расходования государственных средств и использования федеральной собственности. Она дает оценку обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Осуществляет финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Палата анализирует выявленные отклонения от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и готовит предложения по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом. Одна из важнейших задач — контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации. Счетная палата регулярно представляет Совету Федерации и Государственной Думе информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
В процессе осуществления этих задач Счетная палата проводит контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную работу, обеспечивая единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Аналогичную деятельность выполняют на своем уровне счетные палаты субъектов Федерации и муниципальных образований. Следовательно, вся деятельность вертикально структурированной системы счетных палат сосредоточена главным образом на обеспечении бюджетного процесса. Это, разумеется, не охватывает всего спектра задач государственного финансового контроля. Кроме того, уровневая специализация счетных палат препятствует отслеживанию движения встречных денежных потоков между территориями и федеральным центром.
Главное контрольное управление Президента РФ и соответствующие ему службы глав администраций субъектов Федерации и муниципальных образований более универсальны в тематике контрольной деятельности. Полномочия Президента РФ, регламентируемые указом Президента РФ от 16 марта 1996 г., за № 383, позволяют ему привлекать к проверкам представителей правоохранительных и специальных органов контроля, обобщать практику изменения законодательства РФ в сфере контрольной деятельности, вносить предложения по его совершенствованию.
Контрольные полномочия Президента РФ распространяются на все государственные, в том числе муниципальные, органы управления и все предприятия (организации), включая федеральные учреждения вплоть до предприятий местного самоуправления, независимо от форм собственности и месторасположения, если они используют средства федерального бюджета или федеральную собственность. Это дает возможность всесторонне охватить весь бюджетный процесс, проконтролировать по вертикали движение денежных средств и материальных ресурсов вплоть до первичных пользователей.
Сходными полномочиями наделены контрольные службы глав администраций субъектов РФ и муниципалитетов. Однако эти службы, как и ГКУ Президента РФ, более зависимы, чем счетные палаты, от органов административного руководства и основательно загружены выполнением их оперативных заданий.
Важным органом финансового контроля является Главное управление Федерального казначейства Минфина РФ. Оно создано в декабре 1992 г. как единая централизованная система на местах вплоть до городов и районов. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации2, Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением oneраций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей этих средств, кредитных организаций и других участников бюджетного процесса, а также взаимодействует со структурами исполнительной власти в процессе указанного контроля и координирует их деятельность. Этот орган имеет право проверять документы предприятий любых форм собственности, штрафовать, приостанавливать операции по счетам предприятий, использующих средства федерального бюджета не по целевому назначению.
Контрольно-ревизионное управление Минфина РФ, созданное еще в 1923 г. изначально было стабильным и хорошо организованным аппаратом со своей структурой на местах. Ныне оно превратилось по существу исполняемых функций в контрольную службу правоохранительных органов, проводящую ревизии по их требованию. Кроме того, контрольно-ревизионное управление, как и Федеральное казначейство, будучи структурным подразделением Минфина РФ, вынуждено контролировать финансовые решения своего вышестоящего органа, осуществляемые с его непосредственным участием, что, естественно, не влияет положительно на объективность и эффективность такого контроля.
К системе финансового контроля относится Центральный банк. Он призван проводить текущий контроль кредитных организаций и их филиалов, последующий контроль, анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего в сфере денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений. Центральный банк устанавливает правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы и осуществляет надзор за их соблюдением. В его задачи входит также валютный контроль, включая операции по покупке и продаже иностранной валюты. Поскольку Центральный банк является не только контролирующей инстанцией, но и фактическим организатором расчетного процесса, эффективность его надзорной деятельности недостаточно высока по той же причине, которая отмечалась в отношении контрольных органов Минфина РФ.
Наряду с общегосударственными контрольными органами в стране действует ряд специализированных служб финансового контроля, выполняющих тематические проверки по профилю их вышестоящих организаций. К ним относятся: государственная налоговая служба, налоговая полиция, таможня, Росстрахнадзор, государственные внебюджетные фонды, органы внутриведомственного контроля. Их деятельность регламентируется соответствующими законодательными нормами и инструкциями вышестоящих организаций.
Заключение
В заключение хотелось бы привести основные выводы, сделанные в процессе изучения избранной темы.
Функционирование системы государственного финансового контроля в целом и всех ее органов должно быть подчинено принципу эффективности. Из экономической теории известно, что эффективность выражается отношением результатов какой-либо деятельности к затратам на ее осуществление. Очевидно, затраты на проведение контроля не должны превышать достигнутые при этом результаты. Вопрос состоит в том, как оценить величину результатов и затрат контрольной деятельности. Зная количественное значение этих показателей, т. е. имея объективную оценку эффективности отдельных органов контроля, его видов, форм и методов представляется возможным смоделировать оптимальную систему государственного финансового контроля и целенаправленно управлять ее развитием.
Практика показала, что наиболее важными факторами повышения эффективности финансового контроля являются квалификация ревизоров, полнота и достоверность исходной информации, качество научно-методической базы контроля, его нормативно-правовое обеспечение.
Однако эти факторы, имеющие несомненную практическую ценность, не приближают к решению задачи количественной оценки эффективности контроля. Пока еще не существует общепризнанной научно обоснованной методики такой оценки. Имеются отдельные попытки ее создания. Рассмотрим некоторые из них.
Для этого вернемся к базисной формуле эффективности как отношения результатов к затратам. С позиций оценки коммерческой эффективности ее обоснованность не вызывает возражений, но применительно к миссии государственного финансового контроля она представляется отнюдь не безупречной. Ведь снижение затрат на проведение контрольной деятельности далеко не во всех случаях характеризует пропорциональный рост ее эффективности. Очевидно, можно рассчитать некоторый уровень общественно-необходимых затрат на проведение контрольных проверок, например, исходя из эмпирических норм времени работы специалистов и стоимости нормо—часа их труда. Следовательно, в знаменателе формулы целесообразно учитывать не фактические, а нормативные общественно необходимые затраты, обеспечивающие требуемое качество выполняемых работ.
Список литературы
1. Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансы и кредит. М.: Финансы и статистика, 2003.
2. Корсун Т.И., Науменко А.М. Финансы. М.: ИКЦ «МарТ», 2003.
3. Кустова М.В., Ногина О.А., Шевелева Н.А. Финансы, кредит, денежное обращение. М.: НОРМА, 2003.
4. Финансы / Под ред. А.Д. Маркулянц.: Финансы и статистика, 2004.