экономического комплекса страны: в рамках функциональных земельно-имущественных комплексов, имеющие право регламентировать отдельные вопросы землепользования в рамках специализации; Министерство сельского хозяйства РФ; Министерство природных ресурсов РФ; другие ведомства и министерства, кури- рующие рациональное природосберегающее использование природных ресурсов, и др.
3. Органы, осуществляющие независимую поддержку и развитие различных экологических и природных комплексов: Министерство сельского хозяйства РФ; Министерство природных ресурсов РФ; органы других ведомств, осуществляющие развитие (контроль) различных природно-экологических комплексов.
4. Органы исполнительной власти, осуществляющие комплексное управление земельными ресурсами: министерства, государственные комитеты, федеральные службы, исполняющие распоряжения вышестоящих органов по вопросам распределения земельных ресурсов как государственного имущества, надзоры (их региональные и местные органы); территориальные органы федеральной власти; органы исполнительной власти субъектов РФ; местные органы исполнительной власти.
Сложившаяся структура государственного управления земельными ресурсами не обеспечивает четкого разграничения функций, что отрицательно влияет на развитие земельных и экономических отношений общества. Дублирование функций государственного управления земельными ресурсами, включая реформирование земельных отношений, формирование объектов недвижимого имущества, регулирование оценки объектов недвижимого имущества для проведения сделок налогообложения, геодезии и картографии, земельного контроля, а также охраны земель как природного объекта, не позволяет сформировать рациональную структуру УЗР страны.
Например, Федеральное агентство объектов недвижимости (Роснедвижимость) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции по ведению государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и иных неразрывно связанных с ними объектов недвижимого имущества, по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием земель. Он осуществляет свои полномочия как непосредственно, так и через свои территориальные управления субъектов Российской Федерации, имеющие свои подразделения в районах и городах.
В любом государстве в обязательном порядке функционирует исторически сложившаяся правовая система, включающая следующие виды источников права: правовой обычай, нормативный акт, судебный прецедент, договор, общие принципы, идеи и доктрины, религиозные обычаи и др. Для России наиболее характерный способ правового регулирования — нормативный акт, что обусловливается масштабами, централизацией и многонациональностью государства, необходимостью обеспечить единообразие применения правовых норм. Классификация источников права представлена на рис. 4.
Под нормой права понимают общее правило поведения, обязательное для исполнения гражданами и должностными лицами, установленное уполномоченным на это органом. Норма права — это повеление, имеющее категорический характер, предписание, за которым стоит авторитет закона, государства. Нормативный акт не должен исчерпываться исполнением, он действует непрерывно и, как правило, рассчитан на неопределенное число случаев.
В связи с многообразием социально-экономических и природно-экологических условий нашей страны нормативные федеральные акты по вопросам земельных отношений и управления земельными ресурсами, как правило, принимают только по крупным общегосударственным проблемам, а решение конкретных задач передают субъектам Федерации, которые относятся к их правотворческой компетенции.
Акты органов государственной власти подразделяют по вертикали на федеральные акты Российской Федерации и акты субъектов Российской Федерации, а по горизонтали — на законы и иные нормативно-правовые акты.
Закон — это нормативный акт, принимаемый в особом порядке и направленный на регулирование наиболее важных общественных, в том числе и земельных, отношений. Закон всегда нормативен, т. е. в законе всегда содержатся юридические нормы — общие правила поведения, рассчитанные на неопределенное число случаев применения. Законы могут принимать только высшие представительные (законодательные) органы Российской Федерации и ее субъекты либо всенародным голосованием — референдумом, проводимом в особом порядке. Этим обусловливается верховенство закона над остальными актами, которые не могут противоречить закону. В России законодательным органом является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы РФ.
Все законы и иные нормативные правовые акты находятся между собой в строго иерархической соподчиненное. Законы, принимаемые высшими представительными органами государственной власти, обладают наибольшей юридической силой по отношению ко всем остальным источникам права.
Верховенство среди законов на всей территории России принадлежит Конституции РФ, наделенной высшей юридической силой, и федеральным законам. Согласно Конституции РФ все законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны ей противоречить.
В области регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами нормы Конституции РФ можно условно разбить на две большие группы: первая — непосредственно посвященная земельным отношениям и УЗР и вторая — непосредственно участвующая в регулировании земельных отношений и УЗР.
Аналогично формируются конституции и уставы субъектов Российской Федерации. Являясь едиными по способу формирования, своему положению в правовой системе и значении в регулировании общественных отношений, законы подразделяют: на федеральные конституционные; федеральные, принимаемые по предметам ведения РФ и имеющие прямое действие на всей территории РФ; федеральные и принимаемые в соответствии с ними и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, принимаемые ими по вопросам, находящимся вне пределов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов Федерации.
Наряду с нормативными правовыми актами земельного законодательства к источникам земельного права относят также акты других отраслей законодательства, если они содержат правовые нормы, затрагивающие управление земельными ресурсами.
В условиях России основной источник земельного права, как и остальных отраслей права, — подзаконные нормативные акты. В них прежде всего входят указы Президента РФ, а также постановления Правительства РФ, ведомственные акты, нормативные акты организаций, акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Главные подзаконные акты — указы Президента России.
Следующие источники земельного права — постановления Правительства Российской Федерации, которые осуществляют исполнительную власть в Российской Федерации. Акты Правительства РФ принимают на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в Российской Федерации.
К подзаконным актам относятся приказы, инструкции, правила, наставления, принимаемые центральными органами исполнительной власти, к которым относятся министерства и ведомства. Для осуществления определенных задач федеральные органы исполнительной власти принимают ведомственные нормативные акты.
Для дальнейшего развития системы управления земельными ресурсами в Российской Федерации необходимо создание полноценного земельного законодательства, призванного комплексно регулировать правовые отношения по поводу земли как объекта земельного права.
Исходя из особенностей этого объекта, можно выделить следующие основные направления в формировании правового механизма системы управления земельными ресурсами:
1. правовое регулирование земель как основного природного ресурса (вопросы
рационального использования и охраны земель);
2. правовое регулирование земель как объекта права собственности
(установление особенностей оборота земельных участков);
3. правовое регулирование земель как основы жизни и деятельности народов,
проживающих на территории Российской Федерации (государственный контроль и государственное регулирование земельных отношений).
Вопросы для контроля знаний студентов:
1. Понятие «организационная структура системы управления»
2. Свойства организационных структур 3.Организационно-структурные блоки системы управления земельными
ресурсами
4. Функции органов управления земельными ресурсами
5. Дублирование функций управления земельными ресурсами
6. Структура территориальных органов Роснедвижимости
7. Классификация источников права
8. Понятие «норма права»
9. Понятие «закон»
10. Основные источники земельного права
11. Основные направления формирования правового механизма системы
управления земельными ресурсами
ТЕМА № 5 УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ В СУБЪЕКТАХ РФ
План:
1. Структура, методы и формы УЗР субъекта РФ.
2. Задачи и особенности УЗР субъекта РФ.
Под субъектом Российской Федерации (определенным Конституцией РФ, 1993 г.) понимают государственное образование в составе федеративного государства.
Основными характеристиками земельных ресурсов, находящихся в государственной собственности субъектов Российской Федерации, являются:
1. целевое назначение, определяемое федеральным и региональным
законодательством, а также задачами субъекта Федерации;
2. распоряжение землей осуществляют органы государственной власти
субъектов Федерации, а в отдельных случаях, предусмотренных законодательством, — муниципальные органы;
3. субъекты земельных отношений (в лице органов госвласти) не осущест-вляют хозяйственной эксплуатации земель;
4. право собственника земель совпадает с правом регулирования и контроля за
использованием всех категорий земельного фонда в территориальных границах субъекта РФ;
5. земельные ресурсы в собственности субъекта РФ закрепляют за унитарными
государственными предприятиями;
6. присвоение части земельной ренты осуществляют через арендную плату и земельный налог;
7. сохранение прав собственности, пользования, аренды при включении конкретных участков в фонд земель субъекта РФ.
Главная цель управления земельными ресурсами субъекта РФ — создание и
обеспечение функционирования системы земельных отношений и землепользования в регионе, позволяющей при обеспечении достаточно высокого уровня экологических и социальных условий жизни населения, эффективности развития предпринимательской деятельности разных направлений, общественной и иной деятельности, обеспечении условий сохранения и восстановления свойств окружающей природной среды, в том числе и земельных ресурсов, получить максимум поступления финансовых средств в региональный бюджет.
Достигают этой цели в процессе управления земельной собственностью, решая следующие задачи:
1. защита интересов общества и безопасности государства и региона;
2.обеспечение сохранности, рационального использования государственных
земель;
3. повышение доходности объектов земельной собственности;
4. улучшение экономического и экологического состояния объектов недвижимости, повышение их рыночной стоимости;
5.оптимизация производственных издержек на содержание объектов земельной
собственности региона;
6.обеспечение государственных интересов в процессе разработки и реализации
комплексных программ управления земельными ресурсами страны, субъектов РФ и муниципальных образований;
7. решение социальных проблем, связанных с использованием государственной и муниципальной земельной собственности;
8. развитие инфраструктуры;
9. формирование системы налогообложения земель и повышение налоговых
поступлений в региональный бюджет;
10. формирование эффективных хозяйствующих субъектов земельных отношений и создание базисных условий для привлечения инвестиций с обеспечением юридических гарантий инвесторов правами на землю;
11. создание и укрепление системы государственных гарантий прав граждан на землю.
Предметом управления является формирование процессов использования земли в границах субъекта Российской федерации, обеспечивающих все многообразие потребностей его жителей.
Объектом управления являются земельные ресурсы в пределах территориальных границ, находящиеся в государственной собственности субъекта РФ, за исключением земель, переданных в федеральную, муниципальную, частную и иную собственность.
Субъектами общего государственного управления являются территориальные службы государственных органов общей и специальной компетенции в пределах территории субъекта Российской Федерации.
Субъектами ведомственного (отраслевого) управления землями являются территориальные органы министерств, комитетов, федеральных служб Российской Федерации, которым предоставлены земли вне зависимости от территориального размещения земель. Кроме того, в сфере управления земельными ресурсами участвуют органы федерального казначейства, государственной налоговой службы и другие финансовые органы, осуществляющие регулирование бюджетно-финансового процесса.
Для достижения поставленных целей земельной политики на региональном уровне необходимы:
1. разграничение земель по уровням собственности, гарантирующее
соблюдение интересов Российской Федерации, субъекта РФ и муниципальных образований;
2. упорядочение компетенции и рациональное разграничение полномочий в
вопросах владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами в регионе;
3. функциональное усиление и структурное преобразование региональной
системы управления земельными ресурсами;
4. создание единой автоматизированной системы государственного
земельного кадастра как правовой и информационной основы управления земельными ресурсами региона на основе плановой инвентаризации и учета земель, а также кадастровой оценки земель;
5. развитие арендных отношений на землю как приоритетной формы
землепользования в условиях становления рыночной экономики, обеспечивающей повышение бюджетных доходов;
6. развитие экономического оборота земель различных категорий, обеспе-
чивающего их рациональное перераспределение к эффективно работающим собственникам и пользователям земли, а также инвестирование капиталов в отрасли национальной экономики;
7. осуществление землеустройства, земельного кадастра и мониторинга как
основы оптимального экономико-правового зонирования, планирования использования и
развития территорий, организации эффективного производства;
8. совершенствование методов и форм земельного контроля.
Необходимое условие эффективности государственной земельной политики
на современном этапе экономического развития страны — обеспечение ее инвестиционной направленности, которая требует создания экономической основы управления инвестиционным потенциалом земельных ресурсов в регионах, а также правовых механизмов оптимального перераспределения земель в реальном секторе экономики, формирования эффективных хозяйствующих субъектов.
Система управления земельными ресурсами регионов должна быть основана на региональной политике, которая, в свою очередь, базируется: на земельной политике как стратегической основе региональной политики; бюджетной налоговой политике как основе взаимодействия регионов с центром, а также экономической самостоятельности регионов в принятии тактических решений; политике приоритетов как основе для выработки направлений региональной политики (социальная, культурная, образовательная и др.).
Эффективность государственной земельной политики на региональном уровне обеспечивается соблюдением следующих основных принципов ее формирования и реализации: целенаправленность; интегрируемость в федеральную правовую и экономическую политику; системность; последовательность; научно-экономическая обоснованность; практическая реалистичность.
Управление земельными ресурсами регионов на землях различных категорий и
целевого назначения имеет ряд особенностей. Первая особенность государственного управления земельными ресурсами в регионах — организация рационального использования земель сельскохозяйственного назначения.
Следующая особенность управления земельными ресурсами субъектов РФ
— отсутствие реального разделения государственной собственности на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации. В результате часто происходит подмена (или перекрытие) управленческих функций.
Также особенностью управления земельными ресурсами субъектов Российской
Федерации является то, что во многих из них своим законодательством была давно введена частная собственность на землю, и функционировал рынок земли, даже была разрешена купля-продажа сельскохозяйственных земель. А на уровне Российской Федерации Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» был принят Государственной Думой РФ только в июне 2002 г.
Важнейшая задача государственной земельной политики в регионах — создание социальных гарантий для субъектов земельных отношений, защита их прав и интересов, ликвидация возможных негативных издержек процесса трансформации землепользования в субъектах Российской Федерации, что также является особенностью в сфере управления земельными ресурсами.
Первоочередные меры здесь следующие:
1.формирование рациональных правовых условий для обеспечения
граждан земельными участками, необходимыми для удовлетворения жизненных потребностей и хозяйствования, с установлением порядка передачи земель под ИЖС, садоводство и дачное строительство, дифференцированного подхода при установлении льгот по цене предоставляемых земель;
2. увеличение числа рабочих мест при организации и расширении
производства в различных отраслях хозяйственного комплекса на основе рационального вовлечения в экономический оборот и хозяйствование земельных ресурсов в целях стимулирования инвестиционных проектов, обеспечивающих решение социальных проблем;
3. вовлечение широких слоев населения в процесс регулирования земель
ных отношений, обеспечения рационального и эффективного использования земель, что требует определения механизмов участия граждан в реализации общественного и производственного земельного контроля.
4. Системы управления земельными ресурсами в регионах могут иметь
различия, связанные с их историческими, социальными и экономическими особенностями (рис. 7).
Определяющим на региональном уровне является создание государственного земельного кадастра как информационной основы управления земельными ресурсами и экономического регулирования земельных отношений.
Кроме того, необходимы внедрение экономически обоснованных методик
массовой государственной кадастровой оценки земель всех категорий и законодательное изменение принципов и правил налогообложения земли и другой недвижимости, учитывающих реальную рыночную стоимость земель.
Вопросы для контроля знаний студентов:
1. Понятие «субъект РФ»
2. Цели управления земельными ресурсами субъекта РФ
3. Задачи управления земельными ресурсами субъекта РФ
4. Объект и предмет управления земельными ресурсами субъекта РФ
5. Субъекты управления земельными ресурсами субъекта РФ
6. Понятие «система управления земельными ресурсами регионов»
7. Задачи земельной политики на региональном уровне
8. Особенности управления земельными ресурсами регионов
9. Основные принципы эффективности государственной земельной политики на
региональном уровне
10. Факторы, оказывающие влияние на систему управления земельными
ресурсами региона
11. Основные характеристики земельных ресурсов, находящихся в
государственной собственности субъектов РФ
ТЕМА№ 6 УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ