Вопрос: Должно ли государство оказывать прямую либо косвенную поддержку системе воздушного транспорта или ее функционирование необходимо ориентировать лишь на действие рыночных механизмов?
Такой вопрос был и остается предметом острых дискуссий как в рамках ИКАО, так и во многих странах мира и, в первую очередь в странах с наиболее развитыми системами воздушного транспорта (США и страны европейского сообщества). Ответ имеет принципиальное значение, т.к. экономическое регулирование и помощь государства приводят к нарушению законов рыночной экономики, это вступает в противоречие с рыночными механизмами, ставит различные компании (частные фирмы и госпредприятия) в неравные условия на рынке транспортных услуг, что в свою очередь ведет к формированию монополистических или олигархических тенденций.
Вопрос этот сегодня актуален и для России.
Определение.
|
Таким образом, национальное регулирование распространяется как на внутренние, так и международные авиаперевозки, а также на национальных и иностранных авиаперевозчиков. При национальном регулировании международных воздушных перевозок должны учитываться международные обязательства государства в соответствии с его двусторонними и многосторонними соглашениями и договоренностями, а также приниматься во внимание действия и интересы других государств.
Конкретные цели национального регулирования в области международного воздушного транспорта меняются от государства к государству, и на них влияют национальная экономическая политика, размеры территории, местоположение, степень национального развития, внутренняя и международная политика и т.д. При этом эти цели могут включать некоторые или все из нижеприведенных аспектов:
• обеспечение транспортных потребностей внешний торговли;
• развитие конкретных секторов услуг (например, туризма);
• обеспечение занятости;
• получение валютной прибыли;
• обеспечение потребностей почтовой системы;
• создание условий для жизнеспособного и процветающего сектора воздушного транспорта;
• содействие национальному развитию;
• перевозки в интересах национальной обороны; и
• обеспечение потребностей при оказании помощи в случае стихийных бедствиях.
Структура национального регулирования международного воздушного транспорта состоит из:
• организационного компонента, в который входит государственная организация или организации, действующие в качестве государственного органа управления воздушным транспортом, а также некоторые другие неавиационные государственные органы, действия которых затрагивают международный воздушный транспорт; и
• правового компонента, включающего соответствующие национальные законы, правила и положения, судебные и административные решения, лицензии и/или разрешения и заявленную политику, а также соответствующие международные соглашения, стороной которых является данное государство.
 |  | ||||
|
Основным элементом организационного компонента структуры национального регулирования являются полномочные органы государства по управлению воздушным транспортом.
Национальные органы по управлению воздушным транспортом (называемые также полномочными органами гражданской авиации) представляют собой государственную организацию или организации (любого наименования), которые непосредственно отвечают за регулирование всех аспектов гражданского воздушного транспорта, как технических (т.е. аэронавигации и авиационной безопасности), так и экономических (т.е. коммерческие аспекты воздушного транспорта). Функции, выполняемые такой организацией или организациями в отношении экономического регулирования международного воздушного транспорта, как правило, включают:
• разработку экономической политики и стратегии в отношении воздушного транспорта;
• формулирование специальных правил и положений по реализации основного авиационного законодательства и содействие выполнению целей и задач государственной политики;
• предоставление (или отказ в предоставлении или отзыв) лицензий и разрешений национальным и иностранным авиаперевозчикам;
• санкционирование расписаний, тарифов авипереевозчиков и т. д.;
• координация политики и правил воздушного транспорта с другими государственными организациями, например, отвечающими за торговлю, коммерческую деятельность, туризм, финансовый контроль, налогообложение, национальное развитие и т. д.; и
• поддержание двусторонних и многосторонних международных отношений в области воздушного транспорта.
Эти функции (кроме международных авиационных отношений, где ведущую роль может выполнять министерство или департамент, отвечающий за иностранные дела) обычно сосредоточены в одной государственной организации, например, в министерстве транспорта или департаменте гражданской авиации. При этом функции могут быть поделены между двумя или несколькими организациями, например между организацией, отвечающей за регулирование технических аспектов, и организацией, отвечающей за экономическое регулирование.
Для эффективной работы любой государственной организационной структуры требуется квалифицированные специалисты. Сотрудники регулирующих органов должны обладать основной квалификацией, необходимой для:
• сбора и представления данных о воздушном движении, финансовых и других авиационных статистических данных о воздушных сообщениях;
• анализа соответствующих количественных и качественных данных, например, связанных с тарифами и соглашениями по воздушному транспорту;
• прогнозирования будущих авиаперевозок с целью обеспечения потребностей инфраструктуры, предлагаемого открытия нового маршрута или маршрутов и т. д.;
• принятия решений, в частности, о выдаче лицензий или по другим вопросам, связанным с предоставлением полномочий;
• подготовки действенных решений, соглашений и политических заявлений и т. д.;
• консультаций по воздушным перевозкам в рамках внешних отношений, поддерживаемых как с иностранными авиаперевозчиками, так и с иностранными правительствами;
• международных отношений, в частности отношений со всемирными международными организациями, например, с Международной организацией гражданской авиации (ИКАО) и Международной ассоциацией воздушного транспорта (ИАТА), а также с региональными и трансрегиональными организациями;
• правовых вопросов, касающихся толкования законов и соглашений, лицензирования и т. д.;
• административной работы, включая по вопросам финансирования, персонала, хранения и поиска информации и т. д.; и
• общественных отношений и координации с другими государственными организациями.
Другой элемент организационного компонента структуры национального регулирования, т.е. не авиационные государственные организации, действия которых влияют на международный воздушный транспорт, включает без ограничений государственные органы, отвечающие за:
• таможенный контроль, т. е. за импорт (и иногда экспорт) товаров;
• иммиграционный контроль, т. е. за въезд и выезд пассажиров МВЛ;
• соблюдение санитарных норм (включая инспекцию и карантин, затрагивающих как пассажиров, так и груз);
• финансовый контроль, т. е. за конверсию и перевод валюты, включая прибыль иностранных авиакомпаний;
• налогообложение, т. е. налоги на доходы, перевозки, топливо, поставки авиаперевозчиков и т. д.;
• поддержание конкуренции, которое может включать запрещение некоторых видов деятельности национальных, так и иностранных авиаперевозчиков;
• экологический контроль, например, ограничение полетов в аэропортах, где шум самолетов создает проблемы;
• развитие туризма, т. е. содействие воздушным путешествиях иностранцев в данное государство; и
• рабочую силу, чьи действия могут повлиять на условия работы персонала авиаперевозчиков, как национальных, так и, в некоторых случаях, иностранных компаний.
Регулирование деятельности авиаперевозчиков может также в определенной степени осуществляться местными властями в соответствии с законами и правилами, применяемыми ко всем видам коммерческой деятельности, например по вопросам безопасности помещений в аэропорту и за пределами аэропорта, используемых под торговые офисы, склады и т. д. Некоторые другие действия, предпринимаемые правительством ниже национального уровня в федеральном государстве, также могут повлиять на международные воздушные перевозки. Примером этого является введение местных налогов на топливо и поставки, применяемых при международных воздушных перевозках. Другим примером является введение налога на прибыль, получаемую иностранным авиаперевозчиком при осуществлении международных воздушных перевозок. Такие действия бывают очень противоречивыми и могут регулироваться международными соглашениями о налогообложении, хотя и не всегда.
|
Правовой компонент структуры национального регулирования международного ВТ в каждом государстве воплощается в:
• основных законах об авиации, как правило, регламентирующих другую регулирующую деятельность, например, разработку правил, лицензирование и принудительное исполнение, а также обеспечивающих правовую основу организационной структуры и используемых процедур;
• соответствующих национальных законах, которые влияют на конкретные регулирующие акты (например, закон, требующий соблюдения определенной процедуры при решении лицензионного вопроса);
• международных соглашениях, двусторонних и многосторонних, стороной по которым является данное государство, в части, касающейся того, что международные права и/или обязательства, содержащиеся в них, должны учитываться в основном процессе национального регулирования международных воздушных перевозок;
• политических заявлениях или директивах в различных формах (например, как в "белой книге", т. е., в авторитетном докладе, в котором содержится информация о политике, позиции и предполагаемом направлении действий стороны, публикующей ее), в которых излагаются задачи, цели, подходы или общие или конкретные указания по регулированию международного воздушного транспорта;
• правилах и/или положениях, через которые реализуются основные законы об авиации путем изложения в них конкретных требований, которые предъявляются к авиаперевозчикам или другим лицам (например, по предоставлению данных о перевозках, информации о правах пользователей воздушного транспорта, представлению расписаний и тарифов и т. д.);
• судебных решениях по конкретным вопросам воздушного транспорта (например, решение суда или автоматизированных систем бронирования);
• лицензиях и/или разрешениях, которые санкционируют операции по международным воздушным перевозкам, осуществляемым национальными и иностранными авиаперевозчиками, в частности, в случаях, когда такие разрешения представляют собой или содержат прецеденты, которые могут повлиять или определить будущие решения при лицензировании;
• специальных решениях (например, утверждение коммерческого соглашения о сотрудничестве между двумя авиакомпаниями), которые могут стать прецедентами для принятия будущих регулятивных решений в аналогичных ситуациях; и
• специальных разрешениях (например, утверждение расписания или тарифа), которые входят в состав правового компонента до тех пор, пока действуют.
Прозрачность (доведение до сведения общественности правительственных правовых решений) часто обеспечивается за счет публикаций в газете, регистре или журнале, т. е. в периодическом (зачастую ежедневном) официальном правительственном издании законов, правил, положений и решений, принятых правительством в течение периода, охватываемого конкретным выпуском (за исключением незначительных и одноразовых решений), включая относящихся к гражданской авиации.
Из-за различий в правительственной структуре, правовой системе, культуре и принятой практике государств национальные правила и/или нормы, как правило, имеют расхождения в:
• терминологии (например, санкция на воздушные перевозки, осуществляемые иностранным авиаперевозчиком, может называться лицензией в одном государстве и разрешением в другом);
• предмете (например, в некоторых государствах имеются правила и/или нормы по автоматизированным системам бронирования, а в других отсутствуют);
• подходе к предмету (например, большинство государств имеет четкая политику и практику разрешения, отказа в разрешении, отзыва и ограничения международных чартерных рейсов);
• формате (например, между государствами отсутствует стандартизация изложения государственных норм); и
• используемом языке или языках.
Темы, охватываемые государственными правилами и нормами, затрагивающими коммерческие аспекты воздушного транспорта, как правило, включают, среди прочего:
• представление данных об объеме перевозок авиаперевозчиками (и аэропортами), а также финансовых и других данных, которые могут потребоваться, включая определения, сроки, форматы представления и т. д.;
• организацию, ценообразование, санкционирование и
• осуществление чартерных рейсов и других нерегулярных воздушных перевозок;
• представление тарифов для контроля или утверждения;
• подача заявок и оформление лицензий, разрешений и специальных разрешений на воздушные перевозки; и
• защиту пользователей, например, правила, предусматривающие выплату компенсации за отказ в посадке на борт воздушного судна.
В некоторых государствах правительственные требования по многим вышеуказанным вопросам могут быть изложены в решениях или распоряжениях, издаваемых органами управления воздушным транспортом.