ЛЕКЦИЯ № 6
Тема: Высшие органы государственной власти.
Цель:раскрыть основновные функции и условия эффективной работы парламента. Охарактеризовать предназначение и основные полномочия правительства. Дать понятие бюрократии. Проанализировать веберовскую типологию бюрократии.
Тип занятия: лекция.
План
1. Парламент: сущность и роль в жизни общества.
2. Основные функции парламента.
3. Правительство.
4. Бюрократия и бюрократизм.
1. Парламент: сущность и роль в жизни общества.
Парламент– высший предатавительный, законодательный орган государства. Впервые однопалатный парламент был образован в Великобритании в 1265г., а с середины XIV в. он стал двухпалатным. Реальное значен
ие как законодательное собрание он приобрел после буржуазных революций ХVІІ – ХVІІІст. Парламент под разными названиями существует почти во всех странах мира. В Италии его называют парламентом, в США – Конгрессом, в Израиле —Кнессетом, в Швеции – риксдагом, В России – Федеральным собранием, в Украине – Верховной Радой.
Парламент бывает одно- (Дания, Швеция, Финляндия, Украина) и двухпалатным(США, Канада, Германия, Франция, Россия, Беларусь и др.). Конгресс США состоитиз палаты представителей и сената, парламент Франции - из Национальногои сената. в России – из Совета Федерации (верхняя палата) и Государственной Думы (нижняя палата). Нижняя палата, как правило, ответственна за решение всех повседневных вопросов внутренней и внешней политики. Она обычно обладает менее продолжительным сроком полномочий, нежели верхняя (например, в США депутаты палаты представителей избираются на 2 года, в то время как сенаторы — на 6 лет).
Однопалатные парламенты и нижние палаты (двухпалатных парламентов) всегда формируются путем выборов. Верхние палаты образуются по-разному:
1). По принципу наследования (Великобритания);
2). По принципу назначения главой государства (Канада, Иордания);
3). По принципу избрания (США, Италия. Индия, Франция).
В большинстве стран мира при формировании парламента существуют численные ограничения. Считается оптимальным, если на 1 млн. человек населения представляют от 9 до 17 депутатов. Эти ограничения способствуют деловому обсуждению проблем и эффективному законотворческому процессу. Заседания палат в полном составе проводятся весьма редко, поэтому для принятия правомочных решений определяется квотум (присутствие достаточно). Так, в Индийском парламенте он составляет 10% от численности парламента, а в палате лордов – 3 человека, хотя общее количество ее членов составляет более 1000 человек.
Условия эффективной работы парламента:
1). Компетентность депутатов – важное, но не единственное условие для эффективной работы парламента.
2). Работа должна быть организована на профессиональной основе, т.е. на протяжении всего срока полномочий его члены не должны совмещать работу в законодательном органе с какой либо другой деятельностью.
3). Для большей эффективности и упорядоченности законотворческой деятельности парламент структурирован. Основным элементом в каждой из палат являются комиссии или комитеты, разрабатывающие основы законопроектов. Они бывают постоянными и временными и отвечают за определенное направление политики (например, комиссии по бюджету и ассигнованиям, по международным делам, по парламентской этике, по экономическим вопросам и т.д.).
4). Важную роль в работе парламента играют фракции. Они объединяют в своем составе депутатов, избранных от определенной партии. Если же группа малочисленна, то она формально может примыкать к какой-либо другой фракции. Фракция имеет право на представительство в руководящих и вспомогательных органах парламента, участие ее представителей в дебатах, в определении повестки дня.
5). Обсуждение законопроектов, которое предполагает столкновение различных точек, конфликтные ситуации. Внести упорядоченность, координировать действия различных политических сил призван председатель (в англоязычных странах – спикер) парламента. Обычно он избирается на весь срок полномочий палаты и, кроме функций председательствующего, следит за расходованием финансовых средств палаты, за работой ее административного аппарата. Таким образом, в число руководителей представителъного органа входят спикер, председатели комиссий и комитетов, лидеры партийных фракций.
Члены обеих палат имеют парламентские привилегии:1) иммунитет, т.е. парламентская неприкосновенность, означающая, что депутат не может быть привлечен к ответственности и вызван в суд в качестве свидетеля без принятия соответствующего решения парламентом; 2) индемнитет, т.е. депутат не несет ответственности за выступления в парламенте и те меры, которые он поддерживал голосованием.
Основные функции парламента.
Первая функцияпарламента – законотворческая, в которой выделяют следующие стадии: обсуждение, принятие поправок, согласование интересов различных группировок и партийных фракций, подписание законопроекта главой исполнительной власти. Очень часто законопроект обсуждается в нескольких чтениях, в ходе которых вносятся поправки и дополнения.
Осуждение законорпоекта на пленарном заседании происходит, ак правило, публично, в комиссиях – при акрытых дверях. В большинстве стран вначале законопроект рассматривается нижней палатой, верхняя палата либо его одобряет, либо отклоняет. Принятие закона затруднено, если обе палаты наделены одинаковыми полномочиями. В этом случае законопроект, изменяемый то одной, то другой палатой, может обсуждаться бесконечно (эта практика получила название
«челнока» и с ее помощью можно провалить любой неугодный закон).
Кроме дискуссий, словесной перепалки в ходе работы парламента депутаты используют некоторые тактические прийомы, например «суварикоми», когда часть из них преграждает вход в зал другим депутатам. "Бойкот" — отказ от мандатов, от присутствия на заседаниях. Используются приемы, направленные на то, чтобы не дать слово неугодным ораторам, например "гильотина", т.е., несмотря на желание депутатов продолжить прения, переходят к голосованию. «Флибустьерство» - затягивание прений (в Конгрессе США спикер не имеет права вмешиваться в прения, даже если депутаты начинают читать текст Библии). Обсуждением законопроектов руководит спикер, отбирая по своему усмотрению часть поправок и группируя их по сходству. Этот прийом называется «кенгуру». В Японии популярной среди депутатов является «тактика коровьего шага», когда они всячески стремятся затянуть обсуждение и голосование с тем, чтобы помешать правящей партии довести дебаты до конца сессии. А в японском парламенте если закон не принят сессией, то его рассмотрение может быть отодвинуто на весьма отдаленную перспективу, а то и вовсе повторно не обсуждаться.
Вторая функция парламента — представительская. Это означает, что избранные в парламент депутаты должны представлять и защищать интересы своих избирателей.
Третья функция парламента – функция обратной связи, безкоторой органы государственной власти не могут обеспечить социальную поддержку проводимому курсу. Обратная связь осуществляется посредством контактов депутатов с избирателями: это письма, брифинги, "круглые столы".
Четвертая функция парламента – формирование бюджета,которую образно называют «правом кошелька». Во многих государствах парламент буквально расписывает по деталям статьи расходов бюджетных средств. В истории США можно найти ряд примеров, когда Конгресс, используя "право кошелька", формировал определенные направления политики. Так, в 1972 г. он отказал президенту в выделении средств на содержание сухопутных войск во Вьетнаме и в итоге вынудил Белый дом вывести их оттуда.
В деятельности парламента следует выделить и внешнеполитические функции. К ним относятся:
1. Утверждение военной доктрины и основных направлений внешнеполитической деятельности государства;
2. Ратификация и денонсация международных договоров;
3. Объявление, войны, заключение мира и др.
Реализация всех перечисленных функций позволяет предотвращать развитие недемократических, авторитарных тенденций.
Глава государстваолицетворяет единство нации страны, выполняет представительские функции на международной арене, а во внутриполитической деятельности – высшие государственные акты. Роль, место и функции главы государства определяются разными факторами, среди которых наибольшее влияние оказывают форма правления и политический режим. Как правило, главой государства является монарх, президент, премьер-министр.
Ключевую роль в общественно-политической жизни монархи играют лишь в абсолютних и дуалистических монархиях, а таких в современном мире немного (Саудовская Аравия, Кувейт и некоторые другие ). В современных парламентских монархиях институт монарха — это прежде всего дань традиции, и она носит формальный характер. Монарх "царствует, но "не управляет", хотя юридически он может утверждать премьер-министра, быть несменяемым членом правительства, иметь доступ ко всем документам, быть верховным главнокомандующим.
В республике главой государства является, как правило, президент. В отличии от монарха, он избирается на определенный срок. Процедура избрания президента, его полномочия и их продолжительность отличаются разнообразием. В большинстве стран президента выбирают всенародно (Франция, Ирландия, Россия, Беларусь, Украина); в некоторых — коллегией выборщиков (США), в Германии — особым собранием, в которое входят уполномоченные земель и депутаты бундестага, в Швейцарии — правительством; в Греции, Израиле — парламентом. Неодинаков и срок полномочий президента: в США, России, Колумбии — 4 года, в Индии, Венесуэле, Беларуси, Украине — 5; во Франции – 7 лет. Кроме того, в ряде стран
Конституции ограничивают срок пребывания в президентской должности одного и того же лица одним (Мексика, Эквадор) либо двумя (США, Австрия, Германия, Россия, Беларусь) сроками; во Франции, Италии, Финляндии ограничения срока не предусмотрены.
В случае невозможности выполнения президентом своих функций, его место занимает либо вице-президент (США), либо председатель правительтва, либо спикер парламента и проводятся досрочные президентские выборы. Такие ситуации возникают, если президент:
- недееспособен по состоянию здоровья;
- совершил измену государству или другое тяжкое преступление, нарушил Конституцию и его отстранили от должности посредством процедуры импичмента.
- уходит в отставку добровольно.
Полномочия главы государства определяются Конституцией и зависят от формы правления. В парламентской республике президент является главой государства формально. Его функции носят чисто представительский характер. Фактически вся полнота власти сосредоточена в руках лица, возглавляющего правительство.
В президентських республиках и в республиках со смешанным правлением президент – ключевая фигура в структуре высших органов власти. Он одновременно является и главой государства и главой правительства, несмотря на наличие поста премьер-министра, или председателя правительства при смешанной форме правления. Им осуществляются:
• формирование правительства и контроль за его деятельностью;
• решение вопросов использования вооруженных сил, выработка военной политики государства;
• прием верительных и отзывных грамот иностранных дипломатов;
• право помилования, амнистии;
• назначение судей (без права вмешательства в процесс правосудия);
• обращение к парламенту с посланиями;
• роспуск парламента в случаях, предусмотренных Конституциями (Франция, Россия, Беларусь, Украина);
• контроль за исполнением законов;
• ведение переговоров и заключение международных соглашений;
• подписание законов;
• право вето на отдельные законодательные акты;
• введение чрезвычайного положения в случаях, предусмотренных конституцией; и др.
Таким образом, простое перечисление функций главы государства в президентских республиках и республиках со смешанным правлением свидетельствует, что президент фактически единолично определяет все основные направления деятельности исполнительной власти, делегируя министрам ряд своих полномочий.
Правительство.
Правительство –это высший государственный коллегиальный орган исполнительной власти, осуществляющий основные политические решения, принятые парламентом. В состав правительства входят главы министерств и центральных ведомств. Наиболее распространенное название его — совет министров или кабмин. Статус и роль правительства в политической жизни определяются формой правления и политическим режимом. В президентских республиках правительство имеет статус совещательного органа при главе государства, при парламентских формах правления это высший орган исполнительной власти.
Порядок формирования правительства в разных странах имеет свою специфику, но общая черта - партийная основа. В президентських республиках правительство формируется президентом из представителей партии, победившей на президентских выборах, независимо от соотношения сил партий в палатах парламента. В странах с парламентарными формами правления правительство формируется по-разному. Если в парламенте имеется партия, располагающая большинством мест, то она и формирует правительство (Великобритания, Канада, Индия). Если ни одна партия не имеет большинства в нижней палате парламента, то две или больше партий договариваются о том, чтобы сформировать коалиционное правительство, опирающееся на совместное парламентское большинство этих партий.
Иногда правительственную коалицию по той или иной причине создать не удается. И таком случае одна или несколько партий формируют правительственное меньшинство, которое обладает властью лишь постольку, поскольку его поддерживают другие партии, не вошедшие в состав правительства. Такие правительств формируются довольно часто в Дании, Норвегии, Швеции.
В странах с парламентарными формами правления правительство ответственно перед парламентом, со смешанными оно несет двойную ответственность — и перед парламентом, и перед президентом.
К числу важнейших полномочий правительства можно отнести отнести:
• формирование государственного аппарата и руководство его деятельностью;
• исполнение законов;
• составление и исполнение бюджета;
• прогнозирование социально-экономического развития;
• руководство отдельными отраслями хозяйства, духовной и социальной сферами;
• участие в законодательной деятельности (посредством права законодательной инициативы разработки законопроектов);
• принятие нормативных актов;
• ведение международных переговоров и заключение соглашений.
Для исполнительной власти характерна тенденция узурпации властных, полномочий, потому очень важно, чтобы парламент имел достаточный вес и влияние на политические процессы.