ЛЕКЦИЯ № 6
Тема: Высшие органы государственной власти.
Цель: раскрыть основновные функции и условия эффективной работы парламента. Охарактеризовать предназначение и основные полномочия правительства. Дать понятие бюрократии. Проанализировать веберовскую типологию бюрократии.
Тип занятия: лекция.
План
1. Парламент: сущность и роль в жизни общества.
2. Основные функции парламента.
3. Правительство.
4. Бюрократия и бюрократизм.
1. Парламент: сущность и роль в жизни общества.
Парламент – высший предатавительный, законодательный орган государства. Впервые однопалатный парламент был образован в Великобритании в 1265г., а с середины XIV в. он стал двухпалатным. Реальное значен ие как законодательное собрание он приобрел после буржуазных революций ХVІІ – ХVІІІст. Парламент под разными названиями существует почти во всех странах мира. В Италии его называют парламентом, в США – Конгрессом, в Израиле —Кнессетом, в Швеции – риксдагом, В России – Федеральным собранием, в Украине – Верховной Радой.
Парламент бывает одно- (Дания, Швеция, Финляндия, Украина) и двухпалатным (США, Канада, Германия, Франция, Россия, Беларусь и др.). Конгресс США состоитиз палаты представителей и сената, парламент Франции - из Национальногои сената. в России – из Совета Федерации (верхняя палата) и Государственной Думы (нижняя палата). Нижняя палата, как правило, ответственна за решение всех повседневных вопросов внутренней и внешней политики. Она обычно обладает менее продолжительным сроком полномочий, нежели верхняя (например, в США депутаты палаты представителей избираются на 2 года, в то время как сенаторы — на 6 лет).
|
Однопалатные парламенты и нижние палаты (двухпалатных парламентов) всегда формируются путем выборов. Верхние палаты образуются по-разному:
1). По принципу наследования (Великобритания);
2). По принципу назначения главой государства (Канада, Иордания);
3). По принципу избрания (США, Италия. Индия, Франция).
В большинстве стран мира при формировании парламента существуют численные ограничения. Считается оптимальным, если на 1 млн. человек населения представляют от 9 до 17 депутатов. Эти ограничения способствуют деловому обсуждению проблем и эффективному законотворческому процессу. Заседания палат в полном составе проводятся весьма редко, поэтому для принятия правомочных решений определяется квотум (присутствие достаточно). Так, в Индийском парламенте он составляет 10% от численности парламента, а в палате лордов – 3 человека, хотя общее количество ее членов составляет более 1000 человек.
Условия эффективной работы парламента:
1). Компетентность депутатов – важное, но не единственное условие для эффективной работы парламента.
2). Работа должна быть организована на профессиональной основе, т.е. на протяжении всего срока полномочий его члены не должны совмещать работу в законодательном органе с какой либо другой деятельностью.
3). Для большей эффективности и упорядоченности законотворческой деятельности парламент структурирован. Основным элементом в каждой из палат являются комиссии или комитеты, разрабатывающие основы законопроектов. Они бывают постоянными и временными и отвечают за определенное направление политики (например, комиссии по бюджету и ассигнованиям, по международным делам, по парламентской этике, по экономическим вопросам и т.д.).
|
4). Важную роль в работе парламента играют фракции. Они объединяют в своем составе депутатов, избранных от определенной партии. Если же группа малочисленна, то она формально может примыкать к какой-либо другой фракции. Фракция имеет право на представительство в руководящих и вспомогательных органах парламента, участие ее представителей в дебатах, в определении повестки дня.
5). Обсуждение законопроектов, которое предполагает столкновение различных точек, конфликтные ситуации. Внести упорядоченность, координировать действия различных политических сил призван председатель (в англоязычных странах – спикер) парламента. Обычно он избирается на весь срок полномочий палаты и, кроме функций председательствующего, следит за расходованием финансовых средств палаты, за работой ее административного аппарата. Таким образом, в число руководителей представителъного органа входят спикер, председатели комиссий и комитетов, лидеры партийных фракций.
Члены обеих палат имеют парламентские привилегии: 1) иммунитет, т.е. парламентская неприкосновенность, означающая, что депутат не может быть привлечен к ответственности и вызван в суд в качестве свидетеля без принятия соответствующего решения парламентом; 2) индемнитет, т.е. депутат не несет ответственности за выступления в парламенте и те меры, которые он поддерживал голосованием.
Основные функции парламента.
Первая функцияпарламента – законотворческая, в которой выделяют следующие стадии: обсуждение, принятие поправок, согласование интересов различных группировок и партийных фракций, подписание законопроекта главой исполнительной власти. Очень часто законопроект обсуждается в нескольких чтениях, в ходе которых вносятся поправки и дополнения.
|
Осуждение законорпоекта на пленарном заседании происходит, ак правило, публично, в комиссиях – при акрытых дверях. В большинстве стран вначале законопроект рассматривается нижней палатой, верхняя палата либо его одобряет, либо отклоняет. Принятие закона затруднено, если обе палаты наделены одинаковыми полномочиями. В этом случае законопроект, изменяемый то одной, то другой палатой, может обсуждаться бесконечно (эта практика получила название
«челнока» и с ее помощью можно провалить любой неугодный закон).
Кроме дискуссий, словесной перепалки в ходе работы парламента депутаты используют некоторые тактические прийомы, например «суварикоми», когда часть из них преграждает вход в зал другим депутатам. "Бойкот" — отказ от мандатов, от присутствия на заседаниях. Используются приемы, направленные на то, чтобы не дать слово неугодным ораторам, например "гильотина", т.е., несмотря на желание депутатов продолжить прения, переходят к голосованию. «Флибустьерство» - затягивание прений (в Конгрессе США спикер не имеет права вмешиваться в прения, даже если депутаты начинают читать текст Библии). Обсуждением законопроектов руководит спикер, отбирая по своему усмотрению часть поправок и группируя их по сходству. Этот прийом называется «кенгуру». В Японии популярной среди депутатов является «тактика коровьего шага», когда они всячески стремятся затянуть обсуждение и голосование с тем, чтобы помешать правящей партии довести дебаты до конца сессии. А в японском парламенте если закон не принят сессией, то его рассмотрение может быть отодвинуто на весьма отдаленную перспективу, а то и вовсе повторно не обсуждаться.
Вторая функция парламента — представительская. Это означает, что избранные в парламент депутаты должны представлять и защищать интересы своих избирателей.
Третья функция парламента – функция обратной связи, безкоторой органы государственной власти не могут обеспечить социальную поддержку проводимому курсу. Обратная связь осуществляется посредством контактов депутатов с избирателями: это письма, брифинги, "круглые столы".
Четвертая функция парламента – формирование бюджета, которую образно называют «правом кошелька». Во многих государствах парламент буквально расписывает по деталям статьи расходов бюджетных средств. В истории США можно найти ряд примеров, когда Конгресс, используя "право кошелька", формировал определенные направления политики. Так, в 1972 г. он отказал президенту в выделении средств на содержание сухопутных войск во Вьетнаме и в итоге вынудил Белый дом вывести их оттуда.
В деятельности парламента следует выделить и внешнеполитические функции. К ним относятся:
1. Утверждение военной доктрины и основных направлений внешнеполитической деятельности государства;
2. Ратификация и денонсация международных договоров;
3. Объявление, войны, заключение мира и др.
Реализация всех перечисленных функций позволяет предотвращать развитие недемократических, авторитарных тенденций.
Глава государства олицетворяет единство нации страны, выполняет представительские функции на международной арене, а во внутриполитической деятельности – высшие государственные акты. Роль, место и функции главы государства определяются разными факторами, среди которых наибольшее влияние оказывают форма правления и политический режим. Как правило, главой государства является монарх, президент, премьер-министр.
Ключевую роль в общественно-политической жизни монархи играют лишь в абсолютних и дуалистических монархиях, а таких в современном мире немного (Саудовская Аравия, Кувейт и некоторые другие). В современных парламентских монархиях институт монарха — это прежде всего дань традиции, и она носит формальный характер. Монарх "царствует, но "не управляет", хотя юридически он может утверждать премьер-министра, быть несменяемым членом правительства, иметь доступ ко всем документам, быть верховным главнокомандующим.
В республике главой государства является, как правило, президент. В отличии от монарха, он избирается на определенный срок. Процедура избрания президента, его полномочия и их продолжительность отличаются разнообразием. В большинстве стран президента выбирают всенародно (Франция, Ирландия, Россия, Беларусь, Украина); в некоторых — коллегией выборщиков (США), в Германии — особым собранием, в которое входят уполномоченные земель и депутаты бундестага, в Швейцарии — правительством; в Греции, Израиле — парламентом. Неодинаков и срок полномочий президента: в США, России, Колумбии — 4 года, в Индии, Венесуэле, Беларуси, Украине — 5; во Франции – 7 лет. Кроме того, в ряде стран
Конституции ограничивают срок пребывания в президентской должности одного и того же лица одним (Мексика, Эквадор) либо двумя (США, Австрия, Германия, Россия, Беларусь) сроками; во Франции, Италии, Финляндии ограничения срока не предусмотрены.
В случае невозможности выполнения президентом своих функций, его место занимает либо вице-президент (США), либо председатель правительтва, либо спикер парламента и проводятся досрочные президентские выборы. Такие ситуации возникают, если президент:
- недееспособен по состоянию здоровья;
- совершил измену государству или другое тяжкое преступление, нарушил Конституцию и его отстранили от должности посредством процедуры импичмента.
- уходит в отставку добровольно.
Полномочия главы государства определяются Конституцией и зависят от формы правления. В парламентской республике президент является главой государства формально. Его функции носят чисто представительский характер. Фактически вся полнота власти сосредоточена в руках лица, возглавляющего правительство.
В президентських республиках и в республиках со смешанным правлением президент – ключевая фигура в структуре высших органов власти. Он одновременно является и главой государства и главой правительства, несмотря на наличие поста премьер-министра, или председателя правительства при смешанной форме правления. Им осуществляются:
• формирование правительства и контроль за его деятельностью;
• решение вопросов использования вооруженных сил, выработка военной политики государства;
• прием верительных и отзывных грамот иностранных дипломатов;
• право помилования, амнистии;
• назначение судей (без права вмешательства в процесс правосудия);
• обращение к парламенту с посланиями;
• роспуск парламента в случаях, предусмотренных Конституциями (Франция, Россия, Беларусь, Украина);
• контроль за исполнением законов;
• ведение переговоров и заключение международных соглашений;
• подписание законов;
• право вето на отдельные законодательные акты;
• введение чрезвычайного положения в случаях, предусмотренных конституцией; и др.
Таким образом, простое перечисление функций главы государства в президентских республиках и республиках со смешанным правлением свидетельствует, что президент фактически единолично определяет все основные направления деятельности исполнительной власти, делегируя министрам ряд своих полномочий.
Правительство.
Правительство – это высший государственный коллегиальный орган исполнительной власти, осуществляющий основные политические решения, принятые парламентом. В состав правительства входят главы министерств и центральных ведомств. Наиболее распространенное название его — совет министров или кабмин. Статус и роль правительства в политической жизни определяются формой правления и политическим режимом. В президентских республиках правительство имеет статус совещательного органа при главе государства, при парламентских формах правления это высший орган исполнительной власти.
Порядок формирования правительства в разных странах имеет свою специфику, но общая черта - партийная основа. В президентських республиках правительство формируется президентом из представителей партии, победившей на президентских выборах, независимо от соотношения сил партий в палатах парламента. В странах с парламентарными формами правления правительство формируется по-разному. Если в парламенте имеется партия, располагающая большинством мест, то она и формирует правительство (Великобритания, Канада, Индия). Если ни одна партия не имеет большинства в нижней палате парламента, то две или больше партий договариваются о том, чтобы сформировать коалиционное правительство, опирающееся на совместное парламентское большинство этих партий.
Иногда правительственную коалицию по той или иной причине создать не удается. И таком случае одна или несколько партий формируют правительственное меньшинство, которое обладает властью лишь постольку, поскольку его поддерживают другие партии, не вошедшие в состав правительства. Такие правительств формируются довольно часто в Дании, Норвегии, Швеции.
В странах с парламентарными формами правления правительство ответственно перед парламентом, со смешанными оно несет двойную ответственность — и перед парламентом, и перед президентом.
К числу важнейших полномочий правительства можно отнести отнести:
• формирование государственного аппарата и руководство его деятельностью;
• исполнение законов;
• составление и исполнение бюджета;
• прогнозирование социально-экономического развития;
• руководство отдельными отраслями хозяйства, духовной и социальной сферами;
• участие в законодательной деятельности (посредством права законодательной инициативы разработки законопроектов);
• принятие нормативных актов;
• ведение международных переговоров и заключение соглашений.
Для исполнительной власти характерна тенденция узурпации властных, полномочий, потому очень важно, чтобы парламент имел достаточный вес и влияние на политические процессы.